趙麗

【摘 要】文章對新中國成立以來74項中小學教師培訓政策的量化統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)：第一，從數(shù)量看，年均一個，從發(fā)展趨勢看均值逐漸增多，體現(xiàn)了國家對教師培訓的重視程度；第二，從類型看，以意見、通知居多，其次是計劃、標準等，體現(xiàn)了以計劃和工作指導為主要內(nèi)容；第三，從發(fā)文機構(gòu)看，以教育部和教育部辦公廳、教育部教師工作司印發(fā)居多，體現(xiàn)了專業(yè)性、單一性、部門性；第四，從政策工具看，以權(quán)威命令工具居多，其次是能力工具、系統(tǒng)工具。根據(jù)以上統(tǒng)計，文章提出應不斷完善教師培訓政策的制定和發(fā)布，提高政策工具的效力。

【關(guān)鍵詞】中小學 教師培訓 培訓政策 量化分析

新中國成立以來，黨和國家一直高度重視教師的業(yè)余學習、進修、培訓等，在各個時期制定了一系列的政策。對這些政策進行梳理，可以找到政策演變的軌跡和規(guī)律性，從而有助于新政策的制定和政策的完善。曲鐵華[1]、謝文慶[2]、李瑾瑜[3]等學者對新中國成立以來的教師培訓、教師教育政策做了歷史分期和各時期特點的分析，但這些研究缺少定量分析。王慧[4]對我國中小學教師政策文本從政策工具和培訓管理要素兩個維度進行了量化分析，但只統(tǒng)計了1999—2020年的文件，也只涉及政策工具維度。本文主要運用文獻研究法，借助教育政策科學理論和方法，對新中國成立以來（1949—2022年）的教師培訓政策進行閱讀分析，對政策的出臺年代、發(fā)文主體、文本類型、政策工具等多個維度進行統(tǒng)計分析，揭示其特點，并提出了政策完善建議。

一、研究對象與方法

1. 相關(guān)概念界定

教師培訓是指提高中小學教師政治、文化和業(yè)務水平的有計劃有組織的培訓活動。文件中早期用業(yè)余學習、進修，后來用繼續(xù)教育，再后來用培訓，雖用詞不同，但都具有同一內(nèi)涵。本研究的范圍是中小學教師的培訓文件，而關(guān)于校長培訓、高等學校和職業(yè)學校教師培訓的文件不在本研究范圍內(nèi)；以中小學、在職教師、進修、業(yè)余補習、繼續(xù)教育、培訓、教師教育等為關(guān)鍵詞的文件為范圍，純粹關(guān)于教育的、職前教師教育（教師培養(yǎng)）的不在本研究范圍內(nèi)。

政策是指政黨和政府根據(jù)一定時期的需要和任務，采用一定的措施達到一定的目標，通過研究和一定的合法化程序制定出臺的具有強制效力的文件。包括法律、法規(guī)、規(guī)章、辦法等。

政策工具是政府賴以推行政策的手段。政策研究的主要內(nèi)容之一就是對政策工具的研究。政策工具是政府通過把政府的各種資源（規(guī)則、資金、權(quán)威等）甚至社會資源帶入政策目標的實現(xiàn)過程中，通過資源的使用影響個人和組織的行動，最終達成政策目標。關(guān)于政策工具的分類，麥克唐納、埃爾莫爾提出命令、激勵、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革4種，施耐德、英格拉姆提出權(quán)威、激勵、能力、象征、學習工具5種[5]，結(jié)合他們的分類，我們綜合為權(quán)威工具、激勵工具、能力工具、象征規(guī)勸工具、系統(tǒng)變革工具5種。所謂權(quán)威工具，就是要求與服從，具體包括明確目標任務、制定項目計劃、明確原則要求、制定標準規(guī)范、分配責任、領(lǐng)導與規(guī)劃、監(jiān)督檢查等具體手段；所謂激勵工具，就是通過獎懲手段促進趨利選擇，包括財政撥款、利益掛鉤、評先評獎等；所謂能力工具，是通過提供資源使政策具備實施條件，包括硬件資源、人力資源、課程資源、技術(shù)手段、時間保障、實驗研究、能力培訓等；所謂象征規(guī)勸工具，就是通過價值引領(lǐng)促進產(chǎn)生自覺行為，主要包括問題和意義闡釋、理念提出、輿論宣傳等；所謂系統(tǒng)變革工具，就是通過體系和機制的變革產(chǎn)生工作和行動的變化，包括新機構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、體系變革等。關(guān)于五種政策工具雖然有定義、有說明，但外延并不十分明確，以上政策工具的外延是我們根據(jù)五種政策工具的內(nèi)涵，參考相關(guān)研究論文的劃分而明確的，也是統(tǒng)計編碼的依據(jù)。

2. 材料和方法

關(guān)于政策文本材料，1949—2008年的文本來自何東昌主編的《中華人民共和國重要教育文獻》[6]，2008年以后的文本來自教育部等官方網(wǎng)站，本人進行了匯編。

關(guān)于教師培訓政策的歷史分期，我們根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展背景、主要解決問題的不同和培訓工作的特點進行劃分，分為四個相對獨立的時期，即1949—1976年為以文化補習為主的時期；1977—1990年為學歷達標和勝任教學為主的時期，以1977年教育部印發(fā)的《關(guān)于加強中小學在職教師培訓工作的意見》為開始標志；1991—2009年為向繼續(xù)教育轉(zhuǎn)軌和新課程培訓的時期，以1991年國家教委印發(fā)的《關(guān)于開展小學教師繼續(xù)教育的意見》為開始標志；2010—2022年為國培計劃實施與以農(nóng)村教師培訓為主的時期，以2010年教育部、財政部印發(fā)的《關(guān)于實施“中小學教師國家級培訓”的通知》為開始標志。相關(guān)統(tǒng)計以這四個時期進行了統(tǒng)計。

關(guān)于政策工具的分析，筆者從每個時期選取了一個代表性文件，運用上述工具分類，對文件內(nèi)容進行了政策工具編碼，每個措施或條款計1項，然后進行頻次統(tǒng)計。

二、研究結(jié)論

1. 政策出臺的年代分布

根據(jù)統(tǒng)計，1949—2022年4月，國家共計發(fā)布74個中小學教師培訓政策文件（見表1）。

從表1可見，1949—1976年的27年間共發(fā)布10個文件，集中在20世紀50年代、60年代初，20世紀60年代初至1976年幾乎沒有專門的教師培訓文件出臺；1977—1990年的14年間共發(fā)布8個文件，1991—2009年的19年間共發(fā)布28個文件，2010—2022年的13年間發(fā)布28個文件。從1991年起，除了個別年份外，國家平均幾乎每年都會發(fā)布相關(guān)文件，可以看出，發(fā)文密度在增加，體現(xiàn)了教師培訓政策越來越受到重視，政策的指導性越來越具體。

2. 政策類型的結(jié)構(gòu)

政策文本的類型多種多樣，共計有7類，以“意見”“指導意見”“通知”為主體，其中，意見和指導意見24個，占27.27%；通知43個，占48.86%。規(guī)定最少，只有2個。規(guī)定是法規(guī)性質(zhì)的，影響時間更長，相對穩(wěn)定，一個是國務院批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于加強教育學院建設(shè)若干問題的暫行規(guī)定》（1982年），一個是教育部印發(fā)的《中小學教師繼續(xù)教育規(guī)定》（1999年）。意見、指示（早期用法）是對一定時期繼續(xù)教育整體工作的部署，相對比較全面。通知多是針對培訓計劃、培訓工程、培訓項目實施，內(nèi)容比較具體。通知中往往包含著其他文件，有2個意見、6個計劃或工程、6個標準和指南，這些作為通知的正文或附件。所以統(tǒng)計合計是88項，減去通知中包含的類型（分兩種類型重復統(tǒng)計有14項），實際文件是74個（見表2）。

3. 政策發(fā)文機關(guān)類型

關(guān)于發(fā)文機關(guān)，體現(xiàn)了文件的層次性和重要性。從表3可以看出，教育部部頒文件最多，為36個，占48.64%；其次是部辦公廳（含其他部門辦公廳），為20個，占27.02%；司局的發(fā)文層級稍低，合計8個，主要是涉及范圍比較小、比較具體的事項，如雙語教師的培訓，或?qū)I(yè)性、操作性較強的指南等。多部門發(fā)文不多，合計7個文件，大多涉及其他部門的配合和參與，其中以財政部參與發(fā)文最多，因為涉及相關(guān)經(jīng)費。國務院或國辦發(fā)文層級高，但是不多，只有3項，而且多是批轉(zhuǎn)的，除了關(guān)于教育學院建設(shè)的文件外，還有1960年批轉(zhuǎn)的《關(guān)于抽調(diào)學生培養(yǎng)師資的報告》，以及國辦印發(fā)的《關(guān)于鄉(xiāng)村教師支持計劃》的通知（見表3）。

4. 政策工具的結(jié)構(gòu)

對選擇的不同時期的9個文件的政策工具進行編碼和統(tǒng)計，得到如下結(jié)果（見表4）。

從表4可見，在政策工具中，權(quán)威工具使用最多，占一半的比例，主要是明確目標任務、工作要求、計劃項目等；其次是能力工具，占16.28%，包括硬件建設(shè)、師資隊伍、課程資源、技術(shù)手段、時間保障等；再次是系統(tǒng)變革工具，占12.21%，主要是培訓機構(gòu)建設(shè)、相關(guān)培訓制度建設(shè)等；象征工具少，主要是闡述培訓意義和背景；最后是激勵工具，主要解決培訓經(jīng)費問題和參與培訓的激勵。

三、政策完善的建議

從教師培訓政策統(tǒng)計與分析，結(jié)合未來推進教育現(xiàn)代化進程和2035年建成教育強國的需要，對未來教師培訓政策的完善提出如下建議。

1. 繼續(xù)保持政策出臺密度，發(fā)揮政策效應

從政策文件出臺密度發(fā)展趨勢看，密度在加大，但還應保持這種趨勢，發(fā)揮政策的指揮、指導、強化的效應。從類型看，除了通知、意見外，自2010年以來出臺了不少培訓的標準、指南等專業(yè)性很強的文件，這也反映了政策文件類型上的趨勢，專業(yè)性越來越強。

2. 在政策過程各環(huán)節(jié)上，要加強政策執(zhí)行的監(jiān)督和效果評估

根據(jù)一些調(diào)查研究[7]，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，也有許多失真失效的情況，需要加大對政策執(zhí)行的監(jiān)督督導力度，及時發(fā)現(xiàn)問題，進行調(diào)整。在政策評估環(huán)節(jié)，目前很少有政策實施的評估，今后每出臺一個政策，應在一定周期內(nèi)進行評估，以便為完善政策提供依據(jù)。

3. 在政策工具上，應進一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)和豐富手段

在政策工具方面，過去權(quán)威工具多，其他工具少，能力工具和系統(tǒng)工具雖有，但都比較籠統(tǒng)，一般就是原則性的強調(diào)，不夠具體，也不夠剛性，因此執(zhí)行上缺乏具體依據(jù)，政策力度不夠，工具效果不理想。今后應在激勵工具、能力工具、系統(tǒng)變革工具方面配置更具體更有力的措施，特別是激勵工具要更為豐富，要與教師專業(yè)發(fā)展、評價等掛鉤，調(diào)動學習的自主性、主動性。

4. 在培訓的能力建設(shè)上，要更加關(guān)注機構(gòu)建設(shè)、課程資源建設(shè)、師資隊伍建設(shè)，強化高支持和高質(zhì)量

從政策演進看，各個時期的培訓政策對培訓的能力建設(shè)和制度建設(shè)是比較重視的，但是與職前教師教育相比較，職后教師教育在能力建設(shè)制度建設(shè)方面還比較薄弱落后。關(guān)于院校建設(shè)，除了1982年關(guān)于教育學院建設(shè)的暫行規(guī)定和2002年縣級培訓機構(gòu)建設(shè)的意見外，就再沒有出過相關(guān)文件，且機構(gòu)建設(shè)與新時代的發(fā)展需要不相適應，需要進一步明確，給予高支持。目前在培訓體系上強調(diào)綜合、開放、靈活，但對專業(yè)性強調(diào)不夠，師范院校和高水平綜合大學在教師培訓方面未必一定是高水平的，專門的機構(gòu)才能在培訓的專業(yè)化上發(fā)揮引領(lǐng)作用。此外培訓教師的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量也需要制度保障。培訓的課程和資源是培訓的核心，雖然課程資源很多，但缺乏統(tǒng)籌、篩選、整合、推薦，在課程資源開發(fā)利用方面也需要加大政策出臺力度。

參考文獻

[1] 曲鐵華，龔旭凌.新中國成立70年中小學教師培訓政策的回顧與展望[J].河北師范大學學報（教育科學版），2019，21（3）：49-55.

[2] 謝文慶.改革開放40年我國教師教育政策的歷史審視[J].泰山學院學報，2019，41（2）：55-61.

[3] 李瑾瑜，史俊龍.我國中小學教師培訓政策演進及創(chuàng)新趨勢[J].西北師大學報（社會科學版），2012，49（5）：83-89.

[4] 王慧.政策工具視角下我國中小學教師培訓政策文本量化分析[J].基礎(chǔ)教育參考，2021（12）：27-31.

[5] 陳學飛.教育政策研究基礎(chǔ)[M].北京：人民教育出版社，2011：322-323.

[6] 何東昌.中華人民共和國重要教育文獻（2003—2008）[M].北京：新世界出版社，2010：58-69.

[7] 謝妮.中小學教師繼續(xù)教育政策執(zhí)行機制實證研究[J].貴州師范大學學報（社會科學版），2016（2）：122-129.

本文系北京教育學院2020年度課題“新中國成立以來中小學教師培訓政策的歷史演變研究”（課題編號：YB202009）的研究成果。

（作者系北京市教師發(fā)展中心助理研究員）

責任編輯：李莎