摘 要：頂層設計是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式，是全面深化改革的方法論。改革開放是從摸著石頭過河開始，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅仨攲釉O計。新時代研究頂層設計的實現(xiàn)路徑，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。文章從立足現(xiàn)實是總依據(jù)、把握規(guī)律是前提、問題導向是抓手、理性衡量是關鍵等方面研究頂層設計水平提升的路徑。

關鍵詞：新時代;中國共產(chǎn)黨;頂層設計;實現(xiàn)路徑;問題導向

中圖分類號：D61? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）03-0011-08

頂層設計最早出現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃文件中，表述為“更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”;黨的十八屆三中全會強調(diào)“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”，把頂層設計作為全面深化改革的方法論，此后頂層設計成為學界研究的熱點。當前學界對頂層設計的研究主要包括但不限于以下三點：一是頂層設計是改革方法論1;二是頂層設計的內(nèi)涵2;三是頂層設計在教育、醫(yī)療等領域中的運用3?？梢钥闯?，頂層設計最初是針對改革而提出，并不斷運用到各個領域，“改革開放是前無古人的嶄新事業(yè)，必須堅持正確的方法論，在不斷實踐探索中推進”^[1]（P6）。從國家治理現(xiàn)代化的維度看，頂層設計的內(nèi)容主要包括兩個方面，一方面是制度建設，堅持和完善中國特色社會主義制度，因為“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢”^[2];另一方面是能力建設，重在推進國家治理能力現(xiàn)代化。制度建設和能力建設相互配合、互為支撐。全面深化改革是個系統(tǒng)工程，需突出問題導向，抓住牛鼻子，才能保障全面深化改革始終沿著正確方向前進，因此做好頂層設計需要厘清頂層設計的實現(xiàn)邏輯，立足社會現(xiàn)實、把握發(fā)展規(guī)律、堅持問題導向、進行理性設計，不斷提升頂層設計水平。

一、立足現(xiàn)實：頂層設計的總依據(jù)

國家治理的頂層設計建立在社會現(xiàn)實基礎之上。這個現(xiàn)實依據(jù)就是所處的時代。頂層設計是要觀察時代、解讀時代、引領時代，制定正確的策略。正如恩格斯所指出：“我們只能在我們時代的條件下進行認識，而且這些條件達到什么程度，我們便認識到什么程度?！?sup>[3]（P585）改革具有歷史性和條件性，只有體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性，才能作出富有創(chuàng)造性的頂層設計。

首先，社會主義初級階段是頂層設計的總依據(jù)。毛澤東同志指出：“馬克思主義叫我們看問題不要從抽象的定義出發(fā)，而要從客觀存在的事實出發(fā)，從分析這些事實中找出方針、政策、辦法來?！?sup>[4]（P853）物質(zhì)決定意識，客觀存在決定主觀意識，制定政策必須從實際出發(fā)?！盎韭肪€要管一百年，動搖不得”^{[5]（P370-371）}，這是我們干事創(chuàng)業(yè)謀發(fā)展的戰(zhàn)略定力。頂層設計要從實際出發(fā)，習近平指出：“強調(diào)總依據(jù)，是因為社會主義初級階段是當代中國的最大國情、最大實際?！?sup>[6]（P10）堅持和發(fā)展中國特色社會主義既不能犯冒進的“左”傾錯誤，也不能犯右傾僵化的錯誤。需要指出的是，“社會主義初級階段”是中國共產(chǎn)黨獨創(chuàng)的一個重要概念，在社會主義的實踐探索中，我們發(fā)現(xiàn)通過大力發(fā)展生產(chǎn)力資本主義制度可以越過，但是商品經(jīng)濟無法越過，用馬克思、恩格斯文獻中的標準生搬硬套我國社會主義發(fā)展實踐，輕則會束縛社會主義實踐，重則會葬送中國特色社會主義。因此我們不用馬克思、恩格斯書中的標準生搬硬套中國的發(fā)展實踐，提出了適合中國發(fā)展的“社會主義初級階段”這一具有中國特色的概念，這是我們對國情的準確把握，正是有了對國情的正確把握，才能找準正確的發(fā)展道路，取得了今天輝煌的成就。我國當前正處于社會主義初級階段的高質(zhì)量發(fā)展階段，人民對于美好生活的向往要求越來越高，對社會公平正義有了更大期許，對共同富裕的實現(xiàn)要求越來越迫切，在環(huán)境方面要求有藍天綠水、清新的空氣，因此在全面深化改革進程中應不斷滿足人民群眾的獲得感、幸福感、滿足感。新發(fā)展階段在經(jīng)濟上應持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，打造良好的經(jīng)濟生態(tài)，這要求頂層設計應貫徹好新發(fā)展理念，構建適合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新發(fā)展格局。

其次，頂層設計要準確定位我國在世界上所處的位置，這個定位就是我國是世界上最大的發(fā)展中國家。從世情看，當今世界處于百年未有之大變局，世界力量正在發(fā)生轉(zhuǎn)移。當前，世界冷戰(zhàn)思維、霸權主義橫行，這都使世界充滿了不確定性，對我國的發(fā)展也有重大影響。從綜合實力來看，我國GDP躍居世界第二，但是“中國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，我們?nèi)司晔杖胧?萬元人民幣，但是有6億人每個月的收入也就1000元”^[7]，2020年我國人均GDP排在世界第60名左右。因此，要充分認識到我國GDP排名總量靠前，但人均GDP排在中位的現(xiàn)實。我國雖然在某些領域已經(jīng)躍居世界前列，但是從總體上看，經(jīng)濟、技術、人民的生活水平與發(fā)達國家相比較，還有差距。從我國實現(xiàn)現(xiàn)代化進程看，“我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機遇期，但機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化，機遇和挑戰(zhàn)之大都前所未有，總體上機遇大于挑戰(zhàn)”^[8]。挑戰(zhàn)與機遇并存，機遇把握好了是機遇，把握不好就是挑戰(zhàn)和風險，實現(xiàn)既定目標，需要做好治國理政的頂層設計。從世情來看，逆風逆水的外部環(huán)境要求在頂層設計上具有更加寬廣的世界視野，能夠在動蕩的世界大環(huán)境下構建人類命運共同體，保持歷史定力和戰(zhàn)略定力，危中求機、化危為機，要逆水行舟用力撐，用開放的視野構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

最后，頂層設計要從黨情來把握總依據(jù)。中國共產(chǎn)黨作為大黨執(zhí)政，面臨著內(nèi)部四大危險、外部四大考驗等問題，歷史來看，執(zhí)政黨執(zhí)政時間越長越容易忘記初心使命，掌握資源越多越容易出現(xiàn)腐敗，黨員數(shù)量越多越容易導致質(zhì)量下降，這都是中國共產(chǎn)黨頂層設計面臨的重大問題。新時代面對實現(xiàn)中華民族偉大復興、把改革開放推向前、防范和化解重大風險等任務，需要通過頂層設計加強黨的制度和能力建設，勇于自我革命提升黨的執(zhí)政能力和水平，以黨的自我革命推動偉大社會革命，以黨的建設新的偉大工程應對風險挑戰(zhàn)、推進改革開放、實現(xiàn)偉大復興。9E5836BF-DE64-4D6E-9D02-EE0DA349BC98

二、把握規(guī)律：頂層設計的前提

把握規(guī)律是頂層設計的基本前提，頂層設計是在不斷深化對規(guī)律認識前提下，作出的科學決策與謀劃。把握規(guī)律需要解決好認識與實踐的關系，從感性認識上升到理性認識。根本方法就是馬克思主義的世界觀和方法論，“馬克思主義哲學深刻揭示了客觀世界特別是人類社會發(fā)展一般規(guī)律，在當今時代依然有著強大生命力，依然是指導我們共產(chǎn)黨人前進的強大思想武器”^[9]。

首先，把握普遍與特殊的辯證關系。一是把握從特殊到普遍的規(guī)律認識。這主要包括共產(chǎn)黨執(zhí)政、社會主義建設、人類社會發(fā)展三大規(guī)律。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的重要方面是要加強黨的自身建設，“黨和人民事業(yè)發(fā)展到什么階段，黨的建設就要推進到什么階段。這是加強黨的建設必須把握的基本規(guī)律”^{[10]（P355）}。辯證把握生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎與上層建筑的關系，是認識社會主義建設規(guī)律的“總鑰匙”?！皟蓚€必然”是人類社會發(fā)展總規(guī)律的觀點依然成立，“馬克思、恩格斯關于資本主義社會基本矛盾的分析沒有過時，關于資本主義必然消亡、社會主義必然勝利的歷史唯物主義觀點也沒有過時。這是社會歷史發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的總趨勢”^{[11]（P721）}。二是把握從普遍到特殊的規(guī)律性認識。從這個視角看，包括執(zhí)政、共產(chǎn)黨執(zhí)政、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政三大規(guī)律。要把握執(zhí)政規(guī)律的普遍性，也要認識到執(zhí)政規(guī)律的特殊性。執(zhí)政規(guī)律是指世界上包括資本主義和社會主義等國家執(zhí)政所具有的規(guī)律性認識;共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律主要是指關于社會主義國家共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的執(zhí)政規(guī)律;中國共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律是指在我國處于執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政規(guī)律，這個規(guī)律既有執(zhí)政規(guī)律的一般特征和共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的普遍特征，又有自身執(zhí)政的特殊特征。

其次，辯證把握經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律和社會規(guī)律的關系。“發(fā)展必須是遵循經(jīng)濟規(guī)律的科學發(fā)展，必須是遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，必須是遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展?！边@是2014年7月29日中央政治局會議作出的重大判斷。三大規(guī)律是對生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系、人與自然關系、人與社會關系的一種規(guī)律性的認識，其中蘊含著人與人之間的關系。生產(chǎn)力是社會發(fā)展的根本動力和源泉，在人與自然關系上要建構山水林田湖草等組成的生命共同體，在人與社會關系上塑造自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。頂層設計實際上是要在處理各種關系的過程中把握各種規(guī)律解決各種矛盾。

最后，把握人類歷史發(fā)展規(guī)律。馬克思、恩格斯深刻指出：“我們僅僅知道一門唯一的科學，即歷史科學”^{[12]（P66）}。現(xiàn)實的人是人類歷史的活動主體，在這個意義上講，“歷史不過是追求著自己目的的人的活動過程而已”^{[13]（P295）}。正如習近平所指出的：“歷史發(fā)展有其規(guī)律，但人在其中不是完全消極被動的”^{[11]（P721）}。因此，頂層設計既要尊重歷史發(fā)展規(guī)律、把握歷史發(fā)展趨勢，又要發(fā)揮人的主觀能動性，大力發(fā)揚歷史主動精神。改革開放取得的輝煌成就是在尊重歷史規(guī)律基礎上，中國共產(chǎn)黨帶領全國人民團結奮斗的結果，是發(fā)揮人民群眾的能動性、積極性和創(chuàng)造性取得的成就。人既是歷史的劇作者，又是歷史的劇中人，前提是人們創(chuàng)造歷史“是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造”^{[12]（P585）}。因此，要基于現(xiàn)實把握好現(xiàn)代化建設的一般規(guī)律、普遍規(guī)律和特殊規(guī)律的關系。

中國的國家治理具有其自身的內(nèi)在邏輯與實現(xiàn)路徑。作為方法論的頂層設計的核心是辯證把握實踐和認識的關系。實踐是理論之源，時代是思想之母，在實踐中認識、分析、解決問題。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨在實踐中認識世界和改造世界，“馬克思列寧主義并沒有結束真理，而是在實踐中不斷地開辟認識真理的道路”^{[14]（P296）}。實踐發(fā)展永無止境，理論創(chuàng)新永無止境。當前，中國共產(chǎn)黨越來越重視加深對規(guī)律的總結和把握，通過頂層設計的方式解決改革等各方面的問題，避免犯顛覆性、戰(zhàn)略性的錯誤。在實踐和理論的互動中全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。

三、問題導向：頂層設計的抓手

頂層設計要有的放矢，以問題為導向。馬克思主義是一門改造世界的學說，包括認識世界和改造世界兩大人類活動，認識世界重在解釋世界，而改造世界才能更好地創(chuàng)造價值，認識和改造世界的過程就是以問題為導向發(fā)現(xiàn)、分析、解決問題的過程，“問題就是公開的、無畏的、左右一切個人的時代聲音。問題就是時代的口號，它是表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實際的呼聲”^{[15]（P289-290）}。問題導向是中國共產(chǎn)黨與時俱進地解決重大時代課題的重要方法，黨和國家事業(yè)的每一次發(fā)展都與實踐中有效解決遇到的重大問題密切相關。以習近平同志為核心的黨中央能夠把準時代脈搏，正視面臨的問題和矛盾，并以問題為導向找準問題和主要矛盾，運用矛盾分析的方法解決當前面臨的各種問題。習近平強調(diào)：“問題是事物矛盾的表現(xiàn)形式，我們強調(diào)增強問題意識、堅持問題導向，就是承認矛盾的普遍性、客觀性，就是要善于把認識和化解矛盾作為打開工作局面的突破口。”^[16]“我們黨領導人民干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現(xiàn)實問題。”^[16]矛盾是事物發(fā)展的根本動力，矛盾分析法是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方法，改革就是不斷發(fā)現(xiàn)矛盾、解決矛盾的過程。要正確看待矛盾，一方面，矛盾不是麻煩，不能回避，也無法回避;另一方面，矛盾的解決是一個過程，一個矛盾解決了，下一個矛盾又來了。所以說，從整體來看，矛盾難以一勞永逸地解決，需要從整體上進行把握，抓住主要矛盾，系統(tǒng)協(xié)調(diào)地解決問題。頂層設計要敢于面對矛盾、善于找準矛盾、勇于解決矛盾，黨的十九大指出，要“破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬”。這為以問題為導向的頂層設計提供了思路和方向。

首先，頂層設計要破除不合時宜的思想觀念。解放思想才能更好地實事求是，思想是行動的先導?！皼_破思想觀念的障礙、突破利益固化的藩籬，解放思想是首要的。”^{[17]（P509）}改革要破除消極、保守、落后的思想，如果思想不夠解放，就難以做到實事求是。學習能力不夠，缺乏新知識，難免會產(chǎn)生本領恐慌，導致“新辦法不會用、老辦法不管用、硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”^[18]。思想解放和創(chuàng)新發(fā)展需要斗爭，缺乏斗爭精神和斗爭本領就難以戰(zhàn)勝改革中的艱難險阻。因此，要在解放思想中實現(xiàn)新的發(fā)展，在改革實踐中解決新的問題。9E5836BF-DE64-4D6E-9D02-EE0DA349BC98

其次，頂層設計要破除體制機制弊端。當前我國體制機制存在著弊端，導致黨和國家機構設置和職能同實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的要求還不完全適應。一方面是黨政機構的設置不健全，另一方面是黨政機構的運作不順。黨和國家機構的結構和功能不合理會阻礙全面深化改革的順利進行，需要優(yōu)化其結構和功能。黨的十八大以來進行的黨和國家機構改革、制度建設、體系和能力建設等都是在不斷地破除體制機制的弊端。

最后，破除利益固化的藩籬。利益固化對制度的制定、執(zhí)行都有毀滅性的打擊。對黨和國家影響較大的是政治利益集團，“黨內(nèi)不能存在形形色色的政治利益集團，也不能存在黨內(nèi)同黨外相互勾結、權錢交易的政治利益集團”^[19]。在改革過程中，要觸動既得利益集團的利益會引起既得利益集團的阻撓，原因在于既得利益集團擔心改革會損害他們自身的利益。在制度或政策制定上，既得利益集團會運用自身的影響制定有利于自身利益的制度、政策;在制度執(zhí)行上會出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象，導致制度無法貫徹執(zhí)行，上有政策、下有對策，對政策選擇性執(zhí)行，如執(zhí)行中少作為、不作為、懶作為。具體表現(xiàn)：一是虛假作為，以會議落實會議，以文件落實文件，搞形式主義，懶政庸政;二是抗拒不執(zhí)行，中央出臺政策，你出臺你的，我做我的，本位主義嚴重;三是系統(tǒng)性腐敗，既得利益集團在很多狀態(tài)下不是通過合法手段獲得利益，常常通過隱性非法收入，甚至是擦邊球的方式持續(xù)獲得利益。歷史上，有很多改革是失敗的，其中很重要的一個原因是既得利益集團的破壞造成的?！爸袊母母镩_放經(jīng)驗已經(jīng)表明，維持體制的開放性是克服既得利益集團的最有效的方法?！?sup>[20]（P173）頂層設計主體要和既得利益集團切割，始終站在人民立場進行頂層設計，中央決策不能受既得利益集團的影響，要獨立決策，運用頂層設計及其強有力的執(zhí)行來打破利益固化的藩籬是解決改革阻力的重中之重。

在改革的問題導向上，要解決幾對關系。一是解決改與不改的關系。改什么、為什么改、怎么改，弄清楚改革的內(nèi)容、原因和方法，做到該改的堅決改，不該改的堅決不改，謀定而后動。二是要把握好破與立的關系，不立不破、先立后破，堅持底線思維、穩(wěn)中求進。三是正確認識確定性與不確定性之間的關系，在不確定性的世界中把握好確定性的事。四是改革受益與受損的關系，在改革過程中，有改革絕對受損與相對受損之分，“改革不能有絕對受損階層”^[21];改革有即期利益受損與長期利益受損之分，改革不能有長期利益受損階層。可以進行存量改革和增量改革，要盡量避免減量改革，發(fā)展依然是硬道理。在進行存量改革和增量改革的進程中，要抓問題的關鍵，在經(jīng)濟建設上，完善社會主義市場經(jīng)濟體制;在政治建設上，一要推動中國共產(chǎn)黨進行自我革命，二要推動社會革命，同時要全力推進全面依法治國;在社會建設上，在發(fā)展中保障和改善民生。在執(zhí)行上，以制度建設推動改革頂層設計的貫徹落實。

總體上看，頂層設計要以解決社會基本矛盾和主要矛盾為導向。找出矛盾、分析矛盾、解決矛盾是頂層設計的抓手。一是抓基本矛盾，即生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系之間的矛盾，經(jīng)濟基礎和上層建筑之間的矛盾。二是抓主要矛盾，當前我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”?；久苁歉?，是一個或多個社會形態(tài)共同存在的;主要矛盾是抓手，是一個社會形態(tài)之內(nèi)的一個階段的主要矛盾。要把社會基本矛盾作為一個整體來觀察，才能全面把握整個社會的基本面貌和發(fā)展方向，社會主要矛盾是由社會基本矛盾運動演化而來，社會主要矛盾依靠基本矛盾來根本解決。

四、理性衡量：頂層設計的關鍵

頂層設計的主體是人，作為頂層設計主體的執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨正是在基于立足現(xiàn)實、把握規(guī)律、問題導向的基礎上進行理性衡量。理性衡量必須堅持正確的改革路徑，基于國際國內(nèi)“兩個大局”的實際。在方法上，改革經(jīng)歷了從經(jīng)驗探索到規(guī)律總結、從摸石頭過河到頂層設計的過程，始終堅持問題導向和正確的改革方向。比較而言，前期改革經(jīng)驗較少，重在經(jīng)驗探索，改革到了一定階段后有了經(jīng)驗，就需要進行規(guī)律總結，進行頂層設計，進而指導新的實踐、新的探索。講改革開放從摸石頭過河到頂層設計，并不是說改革開放初期沒有頂層設計，也不是說全面深化改革沒有摸石頭過河，兩者不是對立的關系，而是比較而言，改革開放初期是摸石頭過河，隨著改革的成熟度提高，頂層設計則成為重要的方法論，兩者只不過是改革不同階段根據(jù)變化而側重不同改革實現(xiàn)方式。

頂層設計要堅持一脈相承、穩(wěn)中求進的基調(diào)，有正確方向的接續(xù)奮斗是中國共產(chǎn)黨帶領全國各族人民不斷實現(xiàn)既定目標的重要方式。一是堅持歷史階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一?！安荒苡酶母镩_放后的歷史時期否定改革開放前的歷史時期，也不能用改革開放前的歷史時期否定改革開放后的歷史時期。”^[6]（P23）否定了改革開放前的歷史時期就否定了黨的執(zhí)政的合法性，否定了改革開放后的歷史時期就否定了改革的正確性，難以將改革進行到底。二是堅持和發(fā)展中國特色社會主義。黨的十八大指出，“我們既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路”，封閉僵化的老路主要是指傳統(tǒng)社會主義的發(fā)展之路，其中就包含蘇聯(lián)模式的路子，改旗易幟的邪路主要是指放棄社會主義道路而改走資本主義的道路，這兩條道路都不適合中國的發(fā)展。歷史和實踐證明，實現(xiàn)中華民族偉大復興必須走中國特色社會主義道路。2012年12月7日至11日，習近平在廣東考察工作時深刻指出：“我們的改革開放是有方向、有立場、有原則的”“我們當然要高舉改革旗幟，但我們的改革是在中國特色社會主義道路上不斷前進的改革?！?/p>

首先，頂層設計要找準選擇路徑。在頂層設計的路徑選擇上，要以弄清事實為基礎，把群眾路線作為智慧之眼，把不懈求是作為關鍵，不斷解放思想是確保頂層設計能夠與時俱進的方法。運用馬克思主義立場觀點方法指導頂層設計。在立場上，“始終把人民立場作為根本立場”^{[11]（P429）}。在觀點上，“實事求是，是馬克思主義的根本觀點”^[6]（P25）。在方法上，立足人民立場，圍繞實事求是根本觀點，運用矛盾分析方法，聯(lián)系、全面、發(fā)展、辯證地進行頂層設計。其基本邏輯是“指導思想（價值取向）—理性衡量—制度設計”，頂層設計要把價值取向作為其核心，賦予理性衡量的基本遵循，賦予制度設計的靈魂。解決制度變遷過程中制度建構，需要進行制度設計、價值建構、組織建構，持續(xù)為改革發(fā)展穩(wěn)定提供有效的制度供給，形成持續(xù)的制度紅利，減少制度應用于實踐中的邊際效應遞減，期望通過帕累托積累形成帕累托最優(yōu)。9E5836BF-DE64-4D6E-9D02-EE0DA349BC98

其次，頂層設計的理性衡量要基于“‘現(xiàn)實的人及其歷史發(fā)展”?！啊F(xiàn)實的人及其歷史發(fā)展”是馬克思主義研究的重要邏輯起點，正如習近平總書記深刻指出的，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”^[6]（P3）。人民就是“現(xiàn)實的人”，美好生活的向往則蘊含著歷史發(fā)展。概言之，“現(xiàn)實的人”就是指處于不同時代的人，因此人們創(chuàng)造歷史必須基于其所處的歷史時代，“我們的現(xiàn)代化建設，必須從中國的實際出發(fā)”^[5]（P3）。習近平強調(diào)的“兩個不能否定”“堅持和發(fā)展中國特色社會主義”等重要論斷是基于時代、基于“‘現(xiàn)實的人及其歷史發(fā)展”、基于歷史唯物主義的原則。從國史的角度強調(diào)建設和改革的繼承性和連續(xù)性，強調(diào)實踐和理論的一脈相承，從大歷史觀來看也是強調(diào)歷史的連續(xù)性和階段性，強調(diào)歷史、現(xiàn)實、未來是相通的。

我們總是在現(xiàn)實的時代條件下進行理性衡量和設計，通過對時代的把握，進而解決“‘現(xiàn)實的人及其歷史發(fā)展”的人類性問題。頂層設計既不能冒進，超越現(xiàn)時代發(fā)展的要求，提出不切合實際的目標和理想;同時，也不要保守，開歷史的倒車。因此，要打開時空思維，尊重歷史規(guī)律，把握歷史主動，預測歷史趨勢，注重歷史選擇。當前，改革進入深水區(qū)和攻堅期，作為理性衡量的決策者，必須有鮮明的歷史使命感和政治責任感，集中全黨全社會智慧，以壯士斷腕、刮骨療毒的巨大勇氣和決心，解決利益藩籬、利益固化問題，膽子大、步子穩(wěn)，推動制度的自我完善與發(fā)展。任何一種制度的設計都是為了解決現(xiàn)實發(fā)展的問題，為了維護政權的長治久安，“為了誰”的問題是制度設計的價值所在。

再次，頂層設計的理性衡量強調(diào)的是在把握規(guī)律的基礎上進行理性設計。頂層設計者要堅持人民立場和新發(fā)展理念，這是指導性的原則。眾所周知，中國共產(chǎn)黨是使命型政黨，有鮮明的政治立場和歷史使命，頂層設計理論要強調(diào)對世界的可知性、對規(guī)律的把握和對理性的運用。這個理性的人是在馬克思主義指導下的人，擁有鮮明馬克思主義立場、觀點和方法的基于現(xiàn)實的人，不是西方理論中自利的經(jīng)濟人。西方以自利的經(jīng)濟人為基礎的理性選擇理論，個人原子主義是其理論基礎。我國強調(diào)個人的權利，更強調(diào)集體主義原則，允許一部分人先富起來，先富帶后富，最終達到共同富裕。后發(fā)國家可以根據(jù)自己的國情和現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律進行頂層設計，解決實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中遇到的問題的方式并非千篇一律。

最后，頂層設計要處理好法治與改革的關系，達成思想共識。當前對我國的改革有很多描述，在領域上，改革經(jīng)歷了從農(nóng)村改革到城市改革，從分解式改革到整體性改革，從硬實力到軟實力的現(xiàn)代化，“從分解式觀點看，中國的改革是先經(jīng)濟改革，再社會改革，再政治改革這樣過程”^{[20]（P29）}。作為改革的頂層設計是有序的，各領域既相互關聯(lián)又有邊界、次序、主輔，重點是處理好改革與法治的關系。習近平指出：“全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。”^[22]全面依法治國是全面深化改革的“姊妹篇”。改革過程中要依法決策，以法治引領改革，并為改革提供保障。以改革促進法治建設，促進法治的完善。以法治促進制度更加成熟定型，“堅持改革決策與立法決策相銜接，不斷提高改革決策的科學性”^{[1]（P522）}。

頂層設計既要有改革的精神，又要有法治的思維。要處理好政策與法治的關系，中國改革開放初期是政策先行，法律跟進。進入全面深化改革階段，則需要兩者的互動，不能用政策替代法律，政策的創(chuàng)新、突破需要法律的支持?！翱梢钥剂恐贫ㄒ徊俊案母锎龠M法”，意在解決改革和現(xiàn)存法律之間的矛盾，把腐敗和改革的試錯區(qū)分開來，把領導干部的責任和改革試錯區(qū)分開來?！?sup>[23]要保持政治正確、法治標準，以頂層設計理念為導向的全面深化改革必須要有中央權威，權力的有效集中、選擇性的權力集中是推動改革的一個必要選擇。

習近平指出，要“努力以法治凝聚改革共識”^[24]。改革要有法律的依據(jù)，不能違法改革，要通過法治來凝聚共識獲得改革認同，創(chuàng)造良好的改革環(huán)境以規(guī)范發(fā)展行為，促進矛盾化解，通過法治為改革保駕護航。當法治阻礙了改革的前進時要對法治進行合理的修訂和完善，來保障改革的順利進行。法治實際上就是通過規(guī)范人民的行為和活動，促進社會的有序發(fā)展。改革沒有天然的合法性，其合法性來自法治和治理的有效性，來自頂層設計的正確性，更重要的是來自對人民美好生活的貢獻度。法治既是改革的手段，又是改革所追求的目標。改革是實現(xiàn)全面依法治國的手段，但是改革不一定是法治的目的，不能為了改革而改革。從國家治理的角度來說，建設法治國家、法治政府、法治社會是改革所要追求的目標。辯證地看，頂層設計要合法有效，法治強調(diào)治理的合法性，改革強調(diào)治理的有效性，改革離不開法治，法治離不開改革，兩者相互依存、相輔相成。在改革實踐中以有效性累積合法性，以合法性保障有效性。

五、結? 語

頂層設計能力的提升要立足現(xiàn)實，以社會主義初級階段為總依據(jù)，在把握規(guī)律基礎上，找準主要矛盾和主要問題，以問題為導向，以解決主要矛盾為突破口，理性衡量選擇適合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的頂層設計。頂層設計不僅僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。毛澤東同志講道，“在戰(zhàn)爭中學習戰(zhàn)爭”，鄧小平同志強調(diào)，“干中學”“不干，半點馬克思主義也沒有”，習近平同志指出，“空談誤國，實干興邦”，須在實踐中不斷推進中國特色社會主義，這體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨實踐派的鮮明品格。

對于國家治理而言，我國的頂層設計主體是黨中央。當前，我國的改革已經(jīng)進入深水區(qū)，改革面臨的阻力和困難比較大。改革要打破利益固化藩籬、以社會整體利益為出發(fā)點和堅持以人民為中心，走中國式的現(xiàn)代化道路，堅持和完善中國特色社會主義制度，以制度威力應對現(xiàn)代化道路上的風險挑戰(zhàn)。人民是智慧的源泉，是改革的依靠力量。在頂層設計方面要建構系統(tǒng)的民意表達機制，暢通意見表達渠道，通過信息化技術等方式做好意見表達的綜合和分析，做到人民改革智慧與準確把握民意相統(tǒng)一，做好基于回答時代之問和人民之問的頂層設計。改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性要求加強頂層設計，避免頂層設計的碎片化。解決頂層設計的碎片化問題，關鍵是要堅持黨的領導，發(fā)揮黨在頂層設計中的核心作用。這要求總結規(guī)律、設計好改革思路，重視頂層設計的理念，優(yōu)化頂層設計框架，經(jīng)驗上升到理性是解決設計內(nèi)容碎片化的重要途徑。頂層設計要放寬歷史的視野，堅持大歷史觀，以史為鑒。善于總結歷史經(jīng)驗是一個國家、一個民族、一個政黨取得進步、走向成熟、獲得發(fā)展的重要條件。9E5836BF-DE64-4D6E-9D02-EE0DA349BC98

中國共產(chǎn)黨擁有強大的統(tǒng)一集體共識能力和社會動員能力，首先在黨內(nèi)達成改革共識，作為頂層設計主體和改革主體的中國共產(chǎn)黨，是推動頂層設計落實和改革的強大動力。中國共產(chǎn)黨既是頂層設計者，也是頂層設計落實推動者;既是改革推動者，也是自我改革者，自我革命就是實際行動。黨中央的頂層設計和改革共識能夠自上而下形成集體行動的自覺。從邏輯上講，中國共產(chǎn)黨強大的推動集體行動的能力來自思想和行動共識。在思想共識方面，當前要正確引領好社會思潮，尤其是民粹主義思潮，否則會造成社會撕裂，難以形成改革共識。建設具有強大凝聚力和引領力的社會主義意識形態(tài)是解決思想分化、思想西化的重要途徑。

頂層設計不是萬能的。運用人的理性進行頂層設計，但是不能過于夸大制度頂層設計的理性作用，人類沒有能力一步到位設計出一勞永逸的完美制度，因此制度頂層設計在這個意義上是在實踐中漸進式地不斷完善。要辯證地看待頂層設計，要總體把握頂層設計實施中代價與收益的關系。不能把所有問題都留給頂層設計，把頂層設計作為包治百病的靈丹妙方，頂層設計要與基層創(chuàng)新、摸石頭過河等方式相配合，自上而下與自下而上要合理互動，離開了頂層的推動、地方和基層的執(zhí)行，頂層設計難以落地;離開了社會的普遍參與，頂層設計難以獲得好的實施效果，頂層設計的藍圖與集體行動的推動力度要相結合。頂層設計不僅是中央的事，地方和基層的改革動力也非常重要，如果地方和基層不認同中央的頂層設計，頂層設計就會成為空中樓閣。因此，要合理地集權與分權，選擇性的集權有利于政治穩(wěn)定，經(jīng)濟相對分權有利于經(jīng)濟的快速發(fā)展，這種穩(wěn)中求進的總基調(diào)是解決安全與發(fā)展問題的正確之道。要歷史地看待改革，歷史洪流滾滾向前，決不能有回到過去的思維方式，更不能有否定改革開放的做法。

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On the Realization Path of Top-level Design of the Communist Party of China?in a New Era

LI Rong-liang

（Party School of Tianjin Committee of the CPC，Tianjin 300191，China）

Abstract：Top-level design is an important way for the Communist Party of China to govern the country. It is the methodology of comprehensively deepening reform. Reform and opening up began with crossing the river and gradually changed to pay more attention to top-level design. Study the realization path of top-level design in a new era has important theoretical significance and practical value for promoting the modernization of national governance system and governance capacity. This paper studies the path to improve the level of top-level design from the aspects of reality as the general basis，grasping the rules as the premise，problem orientation as the starting point，and rational measurement as the key.

Key words：new era;the Communist Party of China;top-level design;realization path;problem oriented

責任編輯：彭 瀾

收稿日期：2021-11-06

基金項目：天津市哲學社會科學規(guī)劃重點項目“習近平關于歷史科學的思想研究”（TJKS21-007）

作者簡介：李榮亮，哲學博士，中共天津市委黨校哲學教研部副教授，主要研究方向為國家治理、馬克思主義哲學。

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