摘 要：地方適應性治理降低脆弱系數(shù)、加強危機管理、增強恢復能力的功能有助于“雙碳”目標的達成，但是在實踐中卻因法律法規(guī)依據(jù)不充分、風險識別不系統(tǒng)、適用領(lǐng)域不全面、實施后果不明朗而規(guī)范性欠缺。唯有通過加快構(gòu)建地方適應性治理的法治體系，系統(tǒng)引導地方適應性治理的風險識別，全面拓展地方適應性治理的適用維度，以及科學運行地方適應性治理的問責機制來規(guī)范“雙碳”目標背景下的地方適應性治理，才能保障其積極作用的有效發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：碳達峰;碳中和;地方適應性治理;法治路徑

中圖分類號：F205? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）03-0082-08

一、“雙碳”目標對地方適應性治理的需求

2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上正式宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”碳達峰、碳中和目標（本文簡稱“雙碳”目標）作為黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策，被相繼納入國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標以及生態(tài)文明建設(shè)整體布局，已經(jīng)成為“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯期事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要工作任務。一方面，“雙碳”目標是基于全球氣候變化，包含“減緩”和“適應”兩大主題的復雜生態(tài)環(huán)境問題。2021年8月，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布《氣候變化2021：自然科學基礎(chǔ)》報告指出，“在考慮所有排放情景的情況下，至少到本世紀中葉，全球地表溫度將繼續(xù)升高”。這表明，盡管未來全球升溫具體幅度及人類“減緩”氣候變暖成效并不確定，但全球地表溫度升高的基本事實和總體趨勢是確定無疑的，人類對此趨勢作出“適應”舉措的必要性是確定的?！斑m應”舉措的實施方案必須依托于本地自然地理、社會人文環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展狀況，從而具有顯著的“地方性”特點。另一方面，“雙碳”目標是包含“頂層設(shè)計”和“地方回應”兩個層面的政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題。2021年，《中共中央 國務院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《方案》）相繼印發(fā)出臺，標志著現(xiàn)階段“雙碳”目標頂層設(shè)計的初步完成，其后重點在于地方治理的具體回應，即地方政府如何恰當運用權(quán)力和策略去引導、規(guī)范和控制各層級組織和公民的各種活動，以充分踐行中央“雙碳”目標的政策部署。然而，現(xiàn)行地方適應性治理仍然存在規(guī)范性缺失問題，這必然在實踐中掣肘“雙碳”目標的實現(xiàn)。因此，“雙碳”目標的有效達成在很大程度上有賴于“地方適應性治理”的良性展開。

二、地方適應性治理規(guī)范性欠缺的成因分析

地方適應性治理是融合“地方治理”與“適應性治理”的新興治理理論。治理是指“在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要……關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用”。“地方治理”即治理思想于地方事務管理中的應用，“地方政府依托于市場組織、公民組織應對地方的公共問題，不斷改進和創(chuàng)新政府治理策略和工具，實現(xiàn)地方的可持續(xù)發(fā)展”?！斑m應性治理”理論起源于進化生態(tài)學，“適應性”概念于政府管理中的應用，就如同自然科學領(lǐng)域物種需要應對復雜變化的自然環(huán)境以保持自身存在一樣，人類社會也需要應對復雜變化的環(huán)境（既包括氣候變化等自然環(huán)境，也包括政策調(diào)整等社會環(huán)境）以保持可持續(xù)發(fā)展。適應性治理不同于集中式治理，是一種靈活而富有彈性的治理策略，其目的不是控制或避免變化，而是通過管理社會生態(tài)系統(tǒng)中的不確定性和復雜性，提升社會生態(tài)系統(tǒng)的韌性并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其核心概念在于增強適應性，關(guān)注脆弱性并實現(xiàn)可持續(xù)性。

我國地方適應性治理的理論研究處于起步階段，但是相關(guān)實踐卻早已展開。正如有的學者通過分析實際案例指出：“在新的時代背景下，面對基層治理困境，基層官員采取了政策適應性執(zhí)行的治理策略，即基于自身公共服務意愿和迫于完成任務的壓力，努力尋求政策執(zhí)行的平衡狀態(tài)，呈現(xiàn)了中國治理在本土現(xiàn)實中獨特而豐富的樣態(tài)?！庇械膶W者通過基層調(diào)研指出：“面對治理資源匱乏而治理事務繁雜且具有較強非規(guī)則性的狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須通過機制創(chuàng)新來整合體制資源、激發(fā)體制活力，以更好地適應經(jīng)濟社會環(huán)境的變化需求，完成治理任務。”由此可見，我國地方適應性治理自發(fā)形成于基層官員“變通執(zhí)行”“選擇執(zhí)行”實踐，是具有民間特色并長期存在的非正式制度，對于緩解縱向政策壓力，提升地方治理彈性和韌性具有一定的積極作用。但是，整體而言，我國地方適應性治理的規(guī)范性明顯欠缺，具體到“雙碳”目標背景下的新型地方適應性治理則更為不足。

“雙碳”目標背景下的地方適應性治理，特指地方政府在回應“雙碳”目標政策中所采取的治理策略，其中的“適應”既包括對氣候變化以及低碳生產(chǎn)生活方式的長期適應，也包括對政策調(diào)控頻度、力度的應急適應，其規(guī)范性欠缺的主要原因在于以下四個方面。

（一）法律法規(guī)依據(jù)不充分

“雙碳”目標背景下地方適應性治理規(guī)范性欠缺的首要原因在于法律法規(guī)依據(jù)不充分。實現(xiàn)“雙碳”目標是黨中央綜合國際局勢和國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展實際作出的重大戰(zhàn)略決策，正處于政策先行階段，相關(guān)立法數(shù)量不多并且在效力層級、縱向?qū)蜋M向配套等方面有待進一步完善提升。

其一，法律法規(guī)依據(jù)的整體效力層級不高，“雙碳”領(lǐng)域尚未出臺全國人大及其常委會制定的基礎(chǔ)性法律。國務院印發(fā)的《方案》是國務院規(guī)范性文件，國資委印發(fā)的《關(guān)于推進中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》是部門規(guī)范性文件，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會等部門印發(fā)的系列通知則屬于部門工作文件。關(guān)于碳排放權(quán)交易，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，并在此框架下配套發(fā)布的《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》等都是部門規(guī)章，擬出臺的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》將屬于行政法規(guī)，但目前仍處于征求意見稿階段。

其二，在縱向上，地方政府對應立法匹配不充分。在上位法缺失的情況下，地方政府因擔心其先行立法會與更高效力位階立法構(gòu)成沖突而產(chǎn)生時滯。為此，目前“雙碳”領(lǐng)域已經(jīng)出臺的地方性法規(guī)還很少，僅有《天津市碳達峰碳中和促進條例》《江西省人民代表大會常務委員會關(guān)于支持和保障碳達峰碳中和工作促進江西綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定》，以及深圳市工業(yè)和信息化局、四川省政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等將碳達峰碳中和要求與本部門工作相結(jié)合，而下發(fā)的實施方案、指導意見等地方規(guī)范性文件。

其三，在橫向上，重點領(lǐng)域行業(yè)專項方案不完善。我國正處于加快構(gòu)建碳達峰碳中和“1+N”政策體系階段，“1”即上文提及的《意見》和《方案》，已經(jīng)出臺并發(fā)布;“N”指鼓勵推動重點領(lǐng)域、重點行業(yè)明確達峰目標并制定專項方案，推動鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等行業(yè)制定達峰行動方案。目前，這項工作仍然處于初步探索、逐步制定的階段，“雙碳”領(lǐng)域的地方適應性治理暫時無法找到充分對應的標準和依據(jù)。另外，在地方治理實踐中，地方政府一般不會直接適用中央層面的政策法規(guī)，而是制定與中央對應的本層級政策法規(guī)作為適用依據(jù)，但是在積極回應“雙碳”目標國家政策的要求下，地方政府不得不在中央政策法規(guī)依據(jù)尚未充分轉(zhuǎn)換成具有可操作性的地方性政策法規(guī)、行業(yè)具體標準的情況下作出決策，從而在實施靈活性治理過程中難免存在治理失范的情形。

（二）風險識別不系統(tǒng)

“雙碳”目標背景下地方適應性治理規(guī)范性欠缺的原因之二在于風險識別不系統(tǒng)，“適應性”更多表現(xiàn)為被動應對而非主動全面適應，從而無法形成系統(tǒng)的適應性治理。

在氣候復雜多變的生態(tài)背景以及全球局勢波譎云詭的政治背景下，實現(xiàn)“雙碳”目標是橫跨政治、經(jīng)濟、生態(tài)、文化等諸多領(lǐng)域的急難險重任務，相關(guān)政策的實施將對我國原有經(jīng)濟發(fā)展方式、能源使用模式、民眾傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式帶來顛覆性變化，為此，地方政府在回應“雙碳”目標的適應性治理中必然面臨多元風險。一是自然氣候風險。包括極端天氣、外來物種入侵、病蟲害等。降低碳排放與環(huán)境污染治理是同根同源問題，低碳行為往往是更有利于保護環(huán)境的行為，同時良好健康的生境也更有利于形成穩(wěn)定的生態(tài)碳匯體系，因而，“雙碳”目標的實現(xiàn)與生態(tài)環(huán)境狀況密切相關(guān)，受到自然氣候風險的影響。二是人類行為風險。包括污染物排放、生態(tài)資源破壞等?！半p碳”目標的實現(xiàn)，有賴于人類生產(chǎn)、生活、消費方式從理念到行為的改變。人們認識到尊重自然環(huán)境、減緩并適應氣候變化的重要性，則必然主動保護環(huán)境、減少污染，改進種植養(yǎng)護方式并積極參與節(jié)能減排項目，從而加速推進“雙碳”目標的實現(xiàn)，反之，將給地方適應性治理造成阻礙。三是市場風險。包括碳市場和能源市場因碳、能源價格及供需變化而形成的風險。諸如碳排放權(quán)價格下跌，碳匯整體需求下降或不同類型碳匯占比變化，風能、太陽能等清潔能源的季節(jié)性短缺及生產(chǎn)成本上漲，市場交易信息不對稱等。這些因素疊加可能會意外放大市場風險，甚至引發(fā)影響生產(chǎn)、生活的重大社會風險。四是政策變化風險。即國內(nèi)國際碳政策不確定或變動帶來的風險。如碳匯市場準入條件變化、碳匯產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、碳減排工作標準變化等。五是社會變革風險。碳達峰碳中和是整個經(jīng)濟社會的系統(tǒng)性變革，變革帶來的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新興行業(yè)發(fā)展、就業(yè)形勢變化等都是社會風險形成、演變乃至升級的重要誘因。

然而，目前地方政府在實施“雙碳”目標政策的適應性治理過程中，只能運用頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的應付方式回應既有風險，缺乏對相關(guān)風險的系統(tǒng)梳理和識別，從而無法及時準確作出趨利避害的科學規(guī)范決策。

（三）適用領(lǐng)域不全面

“雙碳”目標背景下地方適應性治理規(guī)范性欠缺的原因之三在于適用領(lǐng)域不全面，僅僅局限于社會系統(tǒng)的單向度管理，還停留在中國傳統(tǒng)的自發(fā)型地方適應性治理階段。

一方面，僅僅局限于社會系統(tǒng)。碳達峰碳中和政策不僅涉及社會系統(tǒng)，還涉及自然生態(tài)系統(tǒng)，兩大子系統(tǒng)交互作用構(gòu)成“社會—生態(tài)系統(tǒng)”，相比原有單系統(tǒng)構(gòu)造更為復雜，具有不確定性、非線性、非對抗性、整體性和多層嵌套等特性。有學者指出，“‘社會—生態(tài)系統(tǒng)’適應性治理旨在通過適應性的社會權(quán)利分配與行為決策機制，使‘社會—生態(tài)系統(tǒng)’能夠在動態(tài)條件下可持續(xù)地保障人類福祉”。因此，“動態(tài)條件”是“雙碳”目標背景下的地方適應性治理所必須面對的重要挑戰(zhàn)，結(jié)合地方傳統(tǒng)文化，即引入“文化”范疇有助于治理主體在生態(tài)環(huán)境極端變化下更為及時、充分地理解相應的社會變化。與此同時，“雙碳”目標以科技作為支撐，適應性治理還需要融入“科學技術(shù)”這一現(xiàn)代治理理念，從而形成“自然生態(tài)—社會文化—科學技術(shù)”三元復合型治理結(jié)構(gòu)。

另一方面，僅僅局限于單向度管理。良性的地方適應性治理不再是自上而下的單向管理過程，而是上下互動的雙向管理，即“反思—調(diào)整”過程。地方政府不是簡單服從指令，而是結(jié)合本地實際情況對政策進行反思，在執(zhí)行政策時更多融入合作、協(xié)商等市場方式，并在此基礎(chǔ)上提出調(diào)整、優(yōu)化、補充政策的合理建議。地方適應性治理不同于“統(tǒng)治”，也不同于“市場管理”，其權(quán)威不僅來自政府，也來自政府與社會組織的合作，是在融合強制與自愿基礎(chǔ)上形成的對國家和市場手段的有效補充。因此，如果僅僅從單向度管理角度理解地方適應性治理，則必然會造成其適用領(lǐng)域的不當削減。

（四）實施后果不明朗

“雙碳”目標背景下地方適應性治理規(guī)范性欠缺的原因之四在于實施后果不明朗，地方政府在嘗試作出適應性治理時既沒有樣板可以參照，也無法預測行為后果的獎懲問責情況。

一方面，“雙碳”目標背景下地方適應性治理缺乏示范效應。地方適應性治理的精髓在于“地方性”，強調(diào)因地制宜解決問題，但“地方性”是一柄雙刃劍，也可能造成地方政府在治理中故步自封、缺乏創(chuàng)新。當前的地方適應性治理方式大多是約定俗成或一事一議，缺乏定期的梳理、總結(jié)和提升，成功的樣板無法復制推廣，失敗的教訓無法廣而告之，這在增加試錯成本的同時也降低了改進效率。其實，“地方性”只是一個相對概念：縱向上，省、市、縣、鄉(xiāng)作為不同層級的地方，是自上而下兼容覆蓋的關(guān)系;橫向上，某一地域盡管被劃分為不同行政區(qū)域，卻可能在風土人情、自然資源稟賦上保持相似之處，因此都有很多經(jīng)驗可以相互模仿借鑒。

另一方面，地方政府在適應性治理中，因無法準確預先估計治理行為的后果，而無法作出最合理的策略安排。適應性治理的核心理念在于“彈性”，即相較于傳統(tǒng)治理允許發(fā)生一定比例的改變。“改變”大多是沒有舊例可以遵循的探索嘗試，必然比按部就班實施既定方案存在更高的失誤、失敗概率，以及更大的問責風險。這就難免形成一種困境：適應性治理是非正式制度，無法適用正式的獎懲問責機制，致使適應性治理的后果具有不確定性;當無法預測行為后果時，地方政府在基層治理中往往會趨向于選擇更為保守的策略，此時適應性治理的“彈性”優(yōu)勢則可能從“善作為”淪落為“打折扣”“不作為”，甚至演化為變相的“抵制”。

三、實現(xiàn)地方適應性治理規(guī)范化的優(yōu)選路徑

“雙碳”目標背景下地方適應性治理因法律法規(guī)依據(jù)不充分、風險識別不系統(tǒng)、適用領(lǐng)域不全面、實施后果不明朗而規(guī)范性欠缺，這在極大程度上限制了地方適應性治理積極作用的發(fā)揮，甚至可能放任其走向反面，成為實現(xiàn)“雙碳”目標的阻滯?！胺钦街贫取辈坏扔谡J可不規(guī)范，“彈性”也不意味著隨意，因此需要通過法治思維和法治方式，針對性地實現(xiàn)“雙碳”目標背景下地方適應性治理的規(guī)范化。

（一）加快構(gòu)建地方適應性治理的法治體系

“雙碳”目標背景下，規(guī)范地方適應性治理的首要路徑是加快構(gòu)建以基礎(chǔ)性法律為指引，各層級地方立法配套、各領(lǐng)域各行業(yè)專項方案完備的法治體系，為地方適應性治理明確法規(guī)政策依據(jù)，同時厘清不能觸碰的法律底線紅線。在法律規(guī)定必須做什么和不得做什么之外，就是地方適應性治理合理發(fā)揮的規(guī)范空間。

1.出臺基礎(chǔ)性法律?！半p碳”領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律欠賬早已存在，不僅缺少專門針對碳達峰碳中和的法律，還缺少作為“雙碳”目標依托的氣候變化、節(jié)能減排、低碳發(fā)展等法律。2011年，《應對氣候變化法》對外發(fā)布征求意見稿，但始終未能出臺，最后僅由國家發(fā)展和改革委員會等9部門，于2013年聯(lián)合印發(fā)部門規(guī)范性文件《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》;2021年出臺的《國務院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》，其效力層級僅為國務院規(guī)范性文件，而非全國人大及其常委會制定的法律。在“雙碳”領(lǐng)域，問題的緊迫性與立法的滯后性之間已經(jīng)形成巨大反差，必須加快出臺基礎(chǔ)性法律。首先，加大法學理論和立法技術(shù)研究力度。在平衡好權(quán)利義務關(guān)系、國內(nèi)國際關(guān)系、政府市場關(guān)系以及各方利益的基礎(chǔ)上，遵循《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》，統(tǒng)籌國內(nèi)法治和涉外法治。其次，同步出臺《應對氣候變化法》等，作為“雙碳”目標依托的法律和直接針對“雙碳”目標的法律，并對現(xiàn)有《氣象法》《森林法》《草原法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律作出適當調(diào)整，修改不再符合低碳要求的條款，增加“雙碳”目標于對應領(lǐng)域的要求，以確保同源法律之間的協(xié)調(diào)性，最大限度發(fā)揮控制二氧化碳排放的法律效能。最后，構(gòu)建實現(xiàn)“雙碳”目標的法治保障框架。設(shè)定目標，將“雙碳”目標上升為法律層面的“硬約束”;設(shè)定監(jiān)管體制，明確監(jiān)管主體及其合理職責;設(shè)定科技支撐制度保障，鼓勵低碳技術(shù)發(fā)展并推進碳監(jiān)測、碳統(tǒng)計等科技標準法律化;設(shè)定資金使用、碳排放交易、監(jiān)測報告、數(shù)據(jù)共享等一系列制度。

現(xiàn)階段，碳達峰碳中和基礎(chǔ)性法律應當立足“框架”，內(nèi)容宜粗不宜細，主要有以下幾個方面原因：一是從實際情況來看，要加速立法進程就不能過度糾結(jié)細節(jié);二是從現(xiàn)階段基礎(chǔ)性法律立法目的來看，只要能為保障“雙碳”目標實現(xiàn)，為開展“雙碳”領(lǐng)域國際合作提供權(quán)威法律依據(jù)即可;三是基于氣候變化問題的復雜性和不確定性，還要為今后政策調(diào)整、地方細化以及科技發(fā)展留下適當空間。

2.配套地方性立法。建議完善中央和地方立法協(xié)調(diào)機制，在中央研究制定基礎(chǔ)性法律的同時，地方政府應積極跟進、溝通了解中央立法的大致原則和方向，并結(jié)合本地實際情況予以謀劃。盡管中央立法有一個“草案—征求意見—修改—審議—修改—通過”的制定過程，其中某些環(huán)節(jié)還會出現(xiàn)反復，但是立法原則和方向一旦確定，除非立法背景發(fā)生重大變化，一般不會頻繁調(diào)整，地方政府完全可以在原則和方向的宏觀指引下，利用地方立法空間盡量同步立法。在中央立法正式出臺后，地方立法隨即作出相應細節(jié)修改后即可被提交相關(guān)部門審議，這樣可以大大縮減從中央到地方立法層層轉(zhuǎn)化落實的時間。

3.完善行業(yè)性方案。將碳減排目標最終分解落實到具體領(lǐng)域、具體行業(yè)，才能從基層自下而上形成推動碳減排的協(xié)同效應?？茖W的專項方案應該更多體現(xiàn)可行性、協(xié)調(diào)性和靈活性。制定專項方案之前，相關(guān)部門要對各地區(qū)、各領(lǐng)域和各行業(yè)的實際情況進行摸排調(diào)研和會商分析，以確保方案的可行性。制定專項方案過程中，要充分考慮不同領(lǐng)域、不同行業(yè)之間，同一地域相同領(lǐng)域、行業(yè)之間，從中央到地方相同領(lǐng)域、行業(yè)不同層級之間的責任分配和任務銜接，以確保方案的協(xié)調(diào)性。專項方案出臺之后，要根據(jù)最新科技研發(fā)成果，行業(yè)發(fā)展情況，行業(yè)可能引發(fā)的自然和社會風險概率等實時作出動態(tài)調(diào)整，以確保方案的靈活性。

（二）系統(tǒng)引導地方適應性治理的風險識別

1.開展本地風險摸排。各級地方政府應當結(jié)合本地實際情況，從自然氣候、人類行為、市場、政策變化、社會變革等五個方面逐一排查實施“雙碳”目標政策可能存在的風險隱患。實現(xiàn)“雙碳”目標所面臨的風險具有普遍性，但是具體到不同的地理氣候條件下，不同的社區(qū)類型又會具有特殊性。例如，現(xiàn)代城市的特殊性風險就與其高密度城市建設(shè)、大規(guī)模人口流動特點相關(guān)，甚至對大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的過度依賴也會增加其在面臨不確定風險時陷入停滯和癱瘓的可能性，“當前城市的脆弱性，實質(zhì)上是來源于科學技術(shù)的脆弱性”。以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的農(nóng)村，所面臨的特殊風險在于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)更容易受到氣候條件的影響。在全球變暖、降水模式改變、極端天氣頻繁、氣象災害不斷引發(fā)生物災害的情況下，地方適應性治理要重點考慮如何引導農(nóng)戶科學改進農(nóng)耕方式，適應作物種植制度和結(jié)構(gòu)布局變化，激發(fā)農(nóng)戶降低碳排放、增加碳匯的積極性。城市農(nóng)村過渡帶則既不同于城市，也不同于農(nóng)村，該社會系統(tǒng)因聚集大量城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民而面臨不穩(wěn)定、高度敏感脆弱和適應能力差等特殊風險。地方政府應當將本地在貫徹實施“雙碳”目標政策時可能遭遇的特殊風險進行普查統(tǒng)計，并以此作為適應性治理的考量依據(jù)。

2.提升風險識別能力。各級地方政府應當通過“雙碳”政策培訓，提升黨員領(lǐng)導干部的風險識別能力。《中華人民共和國公務員法》要求，“對全體公務員應當進行提高政治素質(zhì)和工作能力、更新知識的在職培訓”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》規(guī)定，黨員每年集中學習培訓時間一般不少于32學時，學習培訓內(nèi)容除了政治理論教育、黨的宗旨教育和革命傳統(tǒng)教育外，還包括圍繞貫徹執(zhí)行黨和國家重大決策、推進落實重大任務而展開的形勢政策教育，以及提高綜合素質(zhì)和履職能力，增強為民服務本領(lǐng)的知識技能教育?！半p碳”目標是新形勢下黨和國家的重大決策，是未來10—40年要推進落實的重大任務，而地方政府適應性治理正是對黨員領(lǐng)導干部工作能力和履職能力的重大考驗，因此完全可以將相關(guān)培訓納入公務員在職培訓，以及黨員的形勢政策和知識技能教育內(nèi)容。黨員領(lǐng)導干部只有在正確理解“雙碳”目標政策的基礎(chǔ)上，才能在實際工作中快速識別風險，既靈活處理又符合政策要求，從而達到適應性治理的最佳狀態(tài)。

3.形成風險應對機制。系統(tǒng)排查風險隱患，提升黨員領(lǐng)導干部風險識別能力，最終是為了地方政府可以更好地作出適應性安排，形成長效的風險應對機制。一方面，地方政府應當根據(jù)國家各領(lǐng)域應急預案，如《國家森林草原火災應急預案》《國家自然災害救助應急預案》《國家大面積停電事件應急預案》《國家城市軌道交通運營突發(fā)事件應急預案》《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》《國家氣象災害應急預案》等，制定效力層級較高的本地方總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案。

目前的地方應急預案存在總體應急預案不足、法律效力層級不高的問題，只有海南省和珠海市以地方政府規(guī)章的形式出臺了總體應急預案，其他大多是地方規(guī)范性文件或地方工作文件。以廣州為例，現(xiàn)行有效的應急預案共有66部，其中地方規(guī)范性文件6部，地方工作文件60部，都是由廣州市衛(wèi)生健康委員會、應急管理局、規(guī)劃和自然資源局、文化廣電旅游局等部門，各自印發(fā)的本部門職責范圍內(nèi)突發(fā)事件的應急預案，缺少綜合性的總體應急預案，從而可能出現(xiàn)突發(fā)事件中因政府各部門協(xié)調(diào)困難，貽誤應急最佳時機的情況。

另一方面，盡管地方政府適應性治理中的決策并不都是“重大行政決策”，但是可以比照《重大行政決策程序暫行條例》確定的科學決策流程“公眾參與—專家論證—風險評估—合法性審查—集體討論決定”展開，尤其關(guān)注“風險評估”環(huán)節(jié)，對決策草案的“碳排放”“低碳適應性”等風險可控性進行科學預測和綜合研判，并作為決策依據(jù)。如果決策機關(guān)認為風險可控，則可以作出決策;如果認為風險不可控，則需要通過定性定量分析明確風險點，提出風險防范措施和處置預案，并調(diào)整決策草案，調(diào)整后認為風險可控方能作出決策。

（三）全面拓展地方適應性治理的適用維度

“雙碳”目標背景下規(guī)范地方適應性治理，需要在視野廣度上有所突破，從自然生態(tài)、社會文化、科學技術(shù)三個維度全面發(fā)力，將雙向管理貫穿于治理全過程，才能實現(xiàn)全方位的有效適應，避免因單一用力造成治理失范。

1.減少碳源并增加碳匯。地方政府應當根據(jù)本地自然生態(tài)稟賦，確定減少碳源和增加碳匯的方案，并由地方人大及其常委會通過行使地方立法權(quán)，制定環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)，限制本地主要碳源，保護并合理開發(fā)本地碳匯。工業(yè)區(qū)重點在于減污降碳協(xié)同治理;農(nóng)業(yè)區(qū)兼具碳源、碳匯雙重屬性，要將大面積開展生物固碳和推進綠色高質(zhì)量發(fā)展、減少農(nóng)業(yè)面源污染相結(jié)合;林地、沿海、山區(qū)、草原則可以分別發(fā)展林業(yè)碳匯、海洋碳匯、巖溶碳匯、林草碳匯等。在全國統(tǒng)籌之前，各地方可以對碳匯情況先行開展測量核算，制定碳匯擴容計劃，盡量實現(xiàn)一地一方案的特色立法。例如，某些生態(tài)資源富集地區(qū)存在還未碳達峰就已碳中和的特殊情況，此時仍然有必要繼續(xù)控制好碳排放總量和強度，同時亦需重視推進富余碳匯交易項目，以期形成新的經(jīng)濟發(fā)展機制。

2.培育并倡導低碳文化。低碳文化是在認可低碳重要性的價值觀基礎(chǔ)上，形成的低碳意識和低碳行為。首先，地方政府應當通過多種渠道和方式宣傳綠色消費理念，在全社會樹立以低碳生活為內(nèi)核的生態(tài)文明新風尚;其次，地方政府應圍繞“衣、食、住、行”開展碳足跡認證，構(gòu)建“綠色生活”數(shù)字化評價、碳積分及生態(tài)信用體系，并通過激勵手段將其融合運用于生產(chǎn)生活中;再次，地方政府應在全社會積極組織開展“機關(guān)企事業(yè)單位碳中和”“個人碳中和”等大型活動，充分調(diào)動全民參與降碳減排的積極性;最后，地方政府應深入基層、深入群眾，開展“碳達峰、碳中和”科普宣傳活動，為“雙碳”目標政策的實施提供思想基礎(chǔ)和文化氛圍。當?shù)吞純r值觀得到社會普遍認同時，相關(guān)法規(guī)政策的推行也必將事半功倍。

3.鼓勵并推廣低碳技術(shù)。地方政府應當響應黨中央號召，以低碳科技為支撐，形成高效智能的治理手段。黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”“需要以文化為土壤，科技為支撐，建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則”。黨的十九屆五中全會《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》進一步指出，“提升大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段輔助治理能力”“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。地方政府應當在適應性治理中尋求科技支撐，探索一系列鼓勵并推廣低碳技術(shù)的措施，諸如完善新能源汽車補貼政策，引導新能源汽車消費;推行景區(qū)游船、快遞物流、公交車電動化;鼓勵開發(fā)本地清潔能源;獎勵低碳科研創(chuàng)新;建立碳匯示范基地等。

值得注意的是，地方政府應當將雙向管理模式貫穿在減少碳源并增加碳匯、培育倡導低碳文化以及鼓勵并推廣低碳技術(shù)的全過程。在堅決執(zhí)行“雙碳”目標政策的前提下，不斷根據(jù)實際情況作出反思和調(diào)整，尋求政府、市場和社會各方“權(quán)利—義務—責任”的最佳平衡點，以體現(xiàn)適應性治理彈性、靈活、針對性強的特殊優(yōu)越性。

（四）科學運行地方適應性治理的問責機制

“雙碳”目標背景下規(guī)范地方適應性治理，需要科學運行包括容錯糾錯、過程反饋、事后評估環(huán)節(jié)在內(nèi)的問責機制，讓地方政府在準確預見獎懲后果的基礎(chǔ)上理性提升治理手段。

1.真正落實容錯糾錯機制。在全面從嚴治黨的背景下，為鼓勵領(lǐng)導干部敢于擔當，中央提出“三個區(qū)分開來”并建立容錯糾錯機制，以期緩解領(lǐng)導干部推動改革過程中擔心探索失誤被問責的焦慮，但是在實踐中卻出現(xiàn)執(zhí)行困難的問題。要真正落實容錯糾錯機制，就必須進一步細化并規(guī)范其適用范圍?！吨袊伯a(chǎn)黨問責條例》明確指出，“在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤，尚無明確限制的探索性試驗中的失誤，為推動發(fā)展的無意過失”屬于不予問責或者免予問責的情形。但是，該條例同時明確“對黨中央、上級黨組織三令五申的指示要求，不執(zhí)行或者執(zhí)行不力”屬于應當從重或者加重問責的情形，最終將免責情形陷于主觀判斷的不確定性中。例如，實現(xiàn)“雙碳”目標是中央三令五申的指示要求，如果地方適應性治理嘗試通過改革靈活推進工作卻導致降碳任務不達標，此時究竟屬于不予或免予問責情形，還是從重或加重問責情形？其結(jié)果可能因問責調(diào)查處理部門、人員的適用標準、認知習慣和價值理念差異而截然不同，從而領(lǐng)導干部在開展適應性治理時仍然存在較大風險。所以，應當在該條例的解釋或說明文件中進一步細化可以適用的情形及不能適用的情形，清晰界定“錯”與“非錯”的標準，如此才能充分釋放容錯糾錯機制的制度活力。

2.及時建立過程反饋機制。地方適應性治理應當配合容錯糾錯機制及時建立過程反饋機制?！半p碳”目標背景下，地方政府在不確定、復雜情形下作出的適應性治理決策，不可能是絕對正確的，即使當時正確的決策，也可能因客觀情況變化或不可抗力的出現(xiàn)而變得不再適當。此時，一方面要適用容錯糾錯機制寬容決策的失誤;另一方面，要及時吸收反饋信息對決策予以調(diào)整，如果忽視反饋，對已經(jīng)出現(xiàn)的失誤視而不見，僵化執(zhí)行原有決策而放任危害后果的發(fā)生則必須擔責。

過程反饋機制的建立需要從三個方面著手：一是明確決策執(zhí)行單位應當及時向決策機關(guān)報告決策實施中發(fā)現(xiàn)的問題;二是鼓勵公民、法人或者其他組織，通過電話、投訴平臺、電子郵件等方式向決策機關(guān)或者決策執(zhí)行單位提出意見建議，并獎勵足以避免重大危害后果的意見建議;三是明確并公開決策機關(guān)、決策執(zhí)行單位受理報告或意見建議的直接責任人和回復時限。在過程反饋機制中“及時”非常重要，盡管現(xiàn)在大多反饋機制已經(jīng)設(shè)定了回復時限，但這相對緊急情況而言明顯不夠“及時”。尤其在關(guān)系公民人身自由、生命健康和個人財產(chǎn)重大損失時，應當設(shè)定特殊機制確保能夠隨時聯(lián)系到直接責任人，并授權(quán)該責任人可以根據(jù)實際情況立即作出決策適用的解釋說明，甚至暫停決策在個案中的執(zhí)行，以避免合法權(quán)益遭受不可逆轉(zhuǎn)或難以彌補的損害，事后再盡快按照法定程序提交集體討論，決定是否需要對決策作出重大調(diào)整。

3.重視完善事后評估機制。規(guī)范“雙碳”目標背景下的地方適應性治理，需要重視并進一步完善事后評估機制。一是定期評估和項目評估相結(jié)合。定期評估的期限可以是年度，可以是領(lǐng)導班子任期，也可以是“雙碳”目標考核周期，而項目評估是在某個特定項目完成后，對其運用適應性治理手段完成減碳目標的效果進行評估，要將二者有效結(jié)合，確?！半p碳”目標背景下地方適應性治理評價的科學性。二是既要評估負效果，也要評估正效果，不能片面認為只有失敗的決策才需要總結(jié)教訓。例如，《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，“有下列情形之一的，決策機關(guān)可以組織決策后評估：重大行政決策實施后明顯未達到預期效果;公民、法人或者其他組織提出較多意見;決策機關(guān)認為有必要”。然而，成功的地方適應性治理經(jīng)驗也需要被及時總結(jié)并加以復制推廣。三是要建立典型案例通報制度。典型案例具有示范指引、補充說明和社會宣傳作用，尤其當“雙碳”目標背景下的地方政府適應性治理尚處于探索期、觀望期時，分類整理并公布典型案例，有助于地方政府明確適應性治理的邊界，提升適應性治理的信心。

綜上，唯有通過加快構(gòu)建地方適應性治理的法治體系，系統(tǒng)引導地方適應性治理的風險識別，全面拓展地方適應性治理的適用維度，以及科學運行地方適應性治理的問責機制來規(guī)范“雙碳”目標背景下的地方適應性治理，才能最終實現(xiàn)運用適應性治理為地方降低脆弱系數(shù)，加強危機管理，增強恢復能力的目標。

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The Approach to Standardizing Local Adaptability Governance under Background of Carbon Peak and Carbon Neutrality Goals

CHENG Yu-yan

（Law Department，Party School of the Guangdong Provincial Committee of CPC [Guangdong Institute of Public Administration]，Guangzhou 510053，China）

Abstract：The functions of local adaptability governance to reduce vulnerability coefficient，strengthen crisis management and enhance recover capability are conducive to the achievement of carbon peak and carbon neutrality goals. However，local adaptability governance lacked normative in practice owing to insufficient legal basis，unsystematic risk identification，incomplete application fields and unclear implementation consequences. We can standardize local adaptability governance under background of carbon peak and carbon neutrality goals by accelerating the constructing of a legal system for local adaptability governance，leading risk identification of local adaptability governance systematically，expanding the applicable dimensions of local adaptability governance comprehensively and operating the accountability mechanism of local adaptability governance scientifically，and then ensure that it will play a positive role effectively.

Key words：carbon peak;carbon neutrality;local adaptability governance;rule of law approach

責任編輯：王 雷

① 以“廣州”“應急預案”為關(guān)鍵詞在“北大法寶”法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中搜索地方法規(guī)，日期截止于2022年2月4日。

收稿日期：2022-02-15

基金項目：國家社會科學基金項目“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度研究”（16BFX173）

作者簡介：程雨燕，中共廣東省委黨校（廣東行政學院）法學教研部副主任，教授，主要研究方向為環(huán)境行政法。