摘 要：認(rèn)識中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的趨勢與走向，要從農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)秩序、空間布局和治理體制等多個維度進行全局性把握，這構(gòu)成了分析鄉(xiāng)村治理問題的一個廣義框架?！笆奈濉逼陂g，村莊類型分化和鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型會日趨加深，加之鄉(xiāng)村治理體制改革和治理體系建設(shè)的不斷深入，典型農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平提升比較確定，但城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村潛藏的治理風(fēng)險要高度重視。為應(yīng)對國際壓力和外部風(fēng)險，從現(xiàn)在到2035年，鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)因素的調(diào)整會較此前有所放緩，但為防范發(fā)展停滯帶來的內(nèi)生問題，仍要在風(fēng)險可控、紅利較大、潛能充分的領(lǐng)域深化改革。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;社會治理;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：C916? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）03-0026-12

習(xí)近平強調(diào)：“農(nóng)村現(xiàn)代化既包括‘物的現(xiàn)代化，也包括‘人的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！?sup>[1]（P258）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的高級階段，也是支撐鄉(xiāng)村全面振興的重要保障。本文的主旨是分析“十四五”鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的趨勢走向，并嘗試對從現(xiàn)在到2035年期間鄉(xiāng)村治理的中長期演化方向作出遠景展望。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的若干基礎(chǔ)性認(rèn)識

（一）鄉(xiāng)村治理概念再認(rèn)識

從字面理解，鄉(xiāng)村治理是指區(qū)別于城市治理的一套社會治理范疇。城鄉(xiāng)社會治理的區(qū)別可以從兩個角度理解：一方面，從人口布局和社會結(jié)構(gòu)角度講，鄉(xiāng)村治理是面向規(guī)模較小、人口總量不大且分布稀疏、群體結(jié)構(gòu)相對簡單的居民點的治理，這主要與人口稠密眾多、群體多元的城市治理相區(qū)別;另一方面，從治理體制與政治管轄（jurisdiction）的角度講，鄉(xiāng)村治理是指發(fā)生在與實體城市或廣域行政區(qū)劃不同的法定權(quán)責(zé)和管理模式下的治理，可以理解為一種區(qū)別于城市的特定治理體制。^{[2]（P117-119）}在分析鄉(xiāng)村治理問題時，這兩方面的區(qū)別都需要重視。

具體到鄉(xiāng)村治理概念本身，又存在狹義和廣義兩種范疇。狹義上，一般把鄉(xiāng)村治理看作是鄉(xiāng)村公共權(quán)威及其他治理主體協(xié)同發(fā)揮管治作用的過程。廣義上，鄉(xiāng)村治理則涵蓋了鄉(xiāng)村社會運行的基礎(chǔ)制度安排及公共資源配置體系，包括鄉(xiāng)村財產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)制度以及政府對非市場競爭關(guān)系的調(diào)節(jié)，鄉(xiāng)村居民和各類組織之間的公共事務(wù)往來、鄉(xiāng)村社會文化習(xí)俗對公共關(guān)系的影響等方面。^[3]（P5）在政策體系中通常采用鄉(xiāng)村治理的狹義范疇，比如黨的十九大提出“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，中央先后出臺《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》等重要文件，都是從協(xié)同共治角度出發(fā)進行部署的。

鄉(xiāng)村治理的學(xué)術(shù)范疇和政策范疇具有相當(dāng)?shù)牟町愋?。公共政策必須針對明確的政策問題和行為主體提出行動方案，因此政策文件中的鄉(xiāng)村治理只能瞄準(zhǔn)狹義的治理體系問題，這是由公共政策的特征決定的。學(xué)術(shù)研究則不然。學(xué)術(shù)研究可以劃分為政策研究和學(xué)理闡釋，政策研究要超越公共政策本身，對政策問題的形成作出反思、對政策方案的選擇作出比較、對政策執(zhí)行的效果作出評估，而學(xué)理闡釋的內(nèi)容就更加寬泛，就鄉(xiāng)村治理而言需要對治理活動所蘊含的主體間、領(lǐng)域間關(guān)系作出全面分析?？傊?，學(xué)術(shù)范疇中的鄉(xiāng)村治理要比其政策范疇涉及的內(nèi)容寬泛得多，如果只瞄準(zhǔn)狹義的治理體系問題，甚至只是簡單追逐政策條文，是難以提出有價值的、前瞻性的思考的。

本質(zhì)上講，鄉(xiāng)村治理是合理配置公共資源以構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序的過程。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是在鄉(xiāng)村社會塑造一套與現(xiàn)代化國家相適應(yīng)的政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。社會治理是一個“慢變量”，其變化過程很慢，但一旦開啟一個趨勢，就會在一個很長的歷史時段中持續(xù)下去。短期看，鄉(xiāng)村治理與政策走向關(guān)系十分密切，政策甚至帶有決定性，但長期看，一些演化趨勢會影響鄉(xiāng)村治理的底層邏輯，政策要有效，也不得不服膺于這些趨勢。鄉(xiāng)村治理研究要取得深化，必須要跳出狹義的概念范式的局限，沿著合理的政治經(jīng)濟線索逐步深入，特別是從提升鄉(xiāng)村社會與全局性現(xiàn)代化“適應(yīng)性效率”^①的角度來展開討論。

（二）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)

首先，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化意味著鄉(xiāng)村治理范疇的收縮。越是往前追溯，鄉(xiāng)村治理所涉及的內(nèi)容越多，在農(nóng)業(yè)社會中鄉(xiāng)村治理幾乎是社會治理的全部。傳統(tǒng)王朝以農(nóng)養(yǎng)政、以農(nóng)養(yǎng)兵，古代官制中沒有“農(nóng)業(yè)部”，因為嚴(yán)格意義講絕大部分官僚機構(gòu)都只是“農(nóng)業(yè)部”的一個部門。從現(xiàn)代化經(jīng)驗來看，只有在國家能力普遍增強、國家治理中絕大部分事務(wù)可以由政府依法通過公共行政進行管理之后，基層社會才有可能在部分地方性公共事務(wù)上發(fā)育出現(xiàn)代社會治理。收縮不是簡單的弱化，而是說現(xiàn)代社會治理的管轄范圍不宜無限延伸，能夠在法治框架下由政府和市場解決的問題，不需要在鄉(xiāng)村治理中再行規(guī)制。這是認(rèn)識鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個重要的邏輯基礎(chǔ)。

其次，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化意味著鄉(xiāng)村治理體系的規(guī)范化。新近的歷史學(xué)研究表明，傳統(tǒng)社會盡管并非“皇權(quán)不下縣”，但確實存在“官僚不下縣”?？h以下實行的是皇權(quán)（及其附屬官僚機構(gòu)）監(jiān)管下的地方精英自治，當(dāng)然這就意味著鄉(xiāng)村治理體系是復(fù)雜多樣的。即便到了改革開放之后，各地鄉(xiāng)村的權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系、自治形態(tài)也仍然存在較大的差異，很多地方的鄉(xiāng)村治理長期依靠大量的“非正式制度”勉強運轉(zhuǎn)。隨著中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理正規(guī)化的要求提上政策日程，這一現(xiàn)象有了較大改觀，但如何讓治理體系與鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代性水平相匹配，仍然是一個長期要面對的問題。

最后，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化意味著鄉(xiāng)村治理體制的適應(yīng)性調(diào)整。鄉(xiāng)村治理是一個歷史范疇：從長歷史時段看，鄉(xiāng)村治理的范疇會逐步收縮;隨著現(xiàn)代化的推進，區(qū)別于城市治理的鄉(xiāng)村治理甚至?xí)蔀闅v史。但在當(dāng)前的歷史階段，鄉(xiāng)村治理仍然有其存在的必要性，但其內(nèi)容必須作出與時俱進的調(diào)整。比如，從農(nóng)業(yè)治理的角度來說，計劃經(jīng)濟時代直到本世紀(jì)之初，農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善甚至農(nóng)產(chǎn)品市場開拓都帶有很強的“治理術(shù)”含義，這些內(nèi)容幾乎可以視作鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的內(nèi)生性因素。然而，隨著人口外流和專業(yè)農(nóng)戶崛起，上述內(nèi)容的市場化含義越來越強，與社會治理關(guān)系不大了。同時，當(dāng)專業(yè)農(nóng)戶成為村莊的主體力量之后，如何回應(yīng)這一群體的崛起來對鄉(xiāng)村治理體制作出適應(yīng)性調(diào)整，則成了一個新的問題。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1

總之，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化并沒有一個一元的、短促的目標(biāo)，整體意義上可以理解為是隨著鄉(xiāng)村社會卷入現(xiàn)代化經(jīng)濟體系之后，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村依附性關(guān)系趨于解體，國家治理不斷向鄉(xiāng)村下沉，鄉(xiāng)村治理活動和鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代性水平之間不斷適配的過程。

（三）分析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的廣義框架

對于社會問題而言，威廉姆森的經(jīng)濟治理分析框架仍然是一個經(jīng)典框架。^[4]威廉姆森從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度切入，將社會治理問題簡化為社會嵌入、制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置四個層次。將這一框架拓展到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域之后，可以梳理出鄉(xiāng)村治理在不同層次的對應(yīng)范疇（見表1）。

討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化時，人們直接關(guān)注的往往是資源配置問題，其中包括經(jīng)濟效率、行政效率和適應(yīng)性效率等方面。對于資源配置效率原因的追索，則要上升到治理結(jié)構(gòu)層次，其中治理體制、權(quán)力關(guān)系問題是當(dāng)前學(xué)界關(guān)注的重點。這里存在的一個問題是，大量研究局限于鄉(xiāng)村治理的二階、三階秩序?qū)用孢M行思考，而制度環(huán)境、社會嵌入等基礎(chǔ)因素的思考則付之闕如，結(jié)果是難以真正找到秩序最核心的構(gòu)成性因素。為了彌補這一缺陷，本文擬從前秩序過程和一階秩序入手，將資源配置的效率作為一個目標(biāo)因素，對鄉(xiāng)村治理的趨勢和走向作出宏觀審視和長期判斷。

從表1可以看到，影響鄉(xiāng)村治理的因素是比較多的，我們將從每個層次中選取1—2個因素作為關(guān)鍵變量。綜合考慮重要程度、影響深度、可分析性等方面，擬選取農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)秩序、空間布局和治理體制四個方面作為分析中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量，由此構(gòu)成了分析鄉(xiāng)村治理問題的一個廣義框架。

二、“十四五”鄉(xiāng)村治理演化的趨勢性特征

（一）農(nóng)民形態(tài)及其社會治理含義

人既是社會治理的對象，也是社會治理的主體。特定人群的社會經(jīng)濟特征和群體行為特征決定了其社會治理的基本需求。如果治理活動順應(yīng)這一需求，則事半功倍，反之則可能無法帶來有效治理。農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的對象和主體，農(nóng)民形態(tài)是鄉(xiāng)村治理最基礎(chǔ)的影響因素?，F(xiàn)代化過程中，人類社會發(fā)生了從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會乃至更復(fù)雜文明形態(tài)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)民則逐漸從傳統(tǒng)小農(nóng)向現(xiàn)代農(nóng)民乃至高素質(zhì)的專業(yè)化農(nóng)民轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，農(nóng)民形態(tài)演化呈現(xiàn)出以下趨勢性特征：

第一，鄉(xiāng)村人口比重和農(nóng)業(yè)就業(yè)份額持續(xù)下降，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化接近門階水平。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是一個農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)人口持續(xù)減少的過程。不同國家均衡水平不盡相同，但一般來說一個經(jīng)濟體要實現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，其鄉(xiāng)村人口比重通常要低于30%，農(nóng)業(yè)就業(yè)份額則要低于10%。目前，我國鄉(xiāng)村人口已經(jīng)降低到36%，農(nóng)業(yè)就業(yè)份額已經(jīng)降低到25%左右，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具備了初步基礎(chǔ)。

第二，專業(yè)農(nóng)戶崛起勢頭迅猛，正在成為鄉(xiāng)村振興的中堅力量。現(xiàn)在還有大約2億小農(nóng)戶，而專業(yè)農(nóng)戶不超過1000萬戶，如果單純從數(shù)量上講，中國農(nóng)村似乎還是一個典型的小農(nóng)社會。但如果從產(chǎn)能集中度的角度看，當(dāng)前在養(yǎng)殖業(yè)中不超過1%的養(yǎng)殖戶（場）實際上承擔(dān)了超過50%的產(chǎn)能;種植業(yè)的集中度略低一點，大約是不超過5%的農(nóng)戶（場）承擔(dān)了50%的產(chǎn)能，而且專業(yè)農(nóng)戶的規(guī)模和數(shù)量仍然處于快速擴張狀態(tài)。^[5]（P78）從這個意義上講，專業(yè)農(nóng)戶將在未來鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

第三，農(nóng)民市場化水平不斷提升，將帶來鄉(xiāng)村有序政治參與的改善。根據(jù)民政部的統(tǒng)計以及部分典型調(diào)查，近10年來村委會選舉中投票比例不斷提升，這意味著鄉(xiāng)村有序政治參與在不斷擴大。然而，中國社科院2020年組織的一項大規(guī)模調(diào)查顯示，超過3/4的受訪者認(rèn)為對村莊事務(wù)的影響主要來自村支書和村主任，有超過3/4的受訪者表示從未或只是偶爾參與村莊事務(wù)討論。^①有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為“農(nóng)民政治參與主體意識不強，現(xiàn)代政治觀念有待提升”。^{[6]（P120）}直觀看，似乎出現(xiàn)了一個政治參與提升而主體意識下降的“悖論”。

事實上，只有認(rèn)識到這一“悖論”的虛假性，才能深刻理解農(nóng)民政治參與的行為邏輯。首先，當(dāng)農(nóng)民生活境況改善和市場化程度提升后，會對制度化的政治參與表示出更多認(rèn)同，這就表現(xiàn)為投票率的提升。其次，隨著治理法治化水平提升，小農(nóng)戶切身利益受村莊權(quán)威的影響減小，因此不會把更多精力放在村莊事務(wù)上面，但這并不代表農(nóng)民主體性下降。更進一步地講，上述調(diào)查中沒有呈現(xiàn)出來的是：一方面，專業(yè)農(nóng)戶會表現(xiàn)出對村莊事務(wù)更多的關(guān)注，但這未必一定表現(xiàn)為對公職競爭的興趣，而是更關(guān)心產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、技術(shù)效率以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容。^[7（P78）]另一方面，農(nóng)村居民更為富裕之后，對于日常生活事務(wù)中合作的興趣會大為增加，但這又未必與公共權(quán)威生成機制掛鉤。發(fā)達國家通常會在小共同體內(nèi)部生成民主性的生活自治，就是這個道理。

農(nóng)民形態(tài)的歷史性轉(zhuǎn)變勘定了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵走向。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中社會分工水平很低、缺少商品化的市場交換，傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)效率低下、幾乎沒有積累，習(xí)慣依附于共同體及其人格化代表。傳統(tǒng)社會治理的關(guān)鍵性特征表現(xiàn)為公共領(lǐng)域泛化與公共生活狹窄并存，強制和慣例是治理的主旋律。^{[8]（P115）}現(xiàn)代化進程中，農(nóng)民通過商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍進入社會分工體系，鄉(xiāng)村市場化水平不斷提升，更多的農(nóng)戶會逐步邁入富裕階層，個體的生存空間大幅拓展，農(nóng)民對于村莊共同體的依附關(guān)系逐步松解。這是現(xiàn)代農(nóng)民與傳統(tǒng)小農(nóng)的核心差異。其中蘊含的社會治理含義是，強制和權(quán)威的作用在鄉(xiāng)村治理中逐步式微，農(nóng)民群體的有序政治參與不斷擴大，但對法治化下公共權(quán)威的競爭興趣未必顯著增強，取而代之的是對社群的自主合作關(guān)系興趣的普遍增加。這為鄉(xiāng)村善治提供了豐厚的土壤。

（二）產(chǎn)權(quán)秩序及其社會治理含義

產(chǎn)權(quán)是社會構(gòu)成的基礎(chǔ)性制度，產(chǎn)權(quán)制度是社會秩序的基礎(chǔ)。許成鋼提出了“制度基因”概念，他回歸到產(chǎn)權(quán)原初的財產(chǎn)最終控制權(quán)涵義，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是制度演變的起點，企業(yè)制度、市場制度、金融制度、法律制度都是從產(chǎn)權(quán)制度衍生出來的。^②特定的產(chǎn)權(quán)安排會帶來特定的治理秩序——產(chǎn)權(quán)秩序。從全局而言，產(chǎn)權(quán)制度與社會秩序互相內(nèi)生，產(chǎn)權(quán)秩序的演化是一個長歷史過程，短期內(nèi)通常處于“鎖定狀態(tài)”;但在微觀場域中，通過產(chǎn)權(quán)制度的局部優(yōu)化實現(xiàn)社會治理秩序的帕累托改進并非不可能，改革開放以來農(nóng)村改革與鄉(xiāng)村治理的協(xié)同進步已經(jīng)證明了這一點。鄉(xiāng)村治理的模式和能力，都是特定產(chǎn)權(quán)安排的產(chǎn)物;產(chǎn)權(quán)制度既塑造了農(nóng)村集體的經(jīng)濟能力，也塑造了村莊的治理能力。產(chǎn)權(quán)單元的劃分、產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部界定、產(chǎn)權(quán)調(diào)整的頻率和方式、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系，都會對鄉(xiāng)村治理帶來重要影響。當(dāng)前，產(chǎn)權(quán)秩序演化呈現(xiàn)出以下趨勢性特征：B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1

第一，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度趨于成熟和穩(wěn)定，由此引發(fā)的鄉(xiāng)村社會沖突大幅減少。本世紀(jì)的第一個10年是農(nóng)村社會沖突比較嚴(yán)重的時期，其中不少是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)引發(fā)的。進入新時代以來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)沖突大幅減少，主要有以下三點原因：一是土地確權(quán)工作化解了部分矛盾。2010年以來，農(nóng)村土地確權(quán)工作穩(wěn)步推進，截至目前承包地確權(quán)工作已經(jīng)完成，其中隱含的糾紛大部分在確權(quán)工作過程中得到妥善解決;宅基地歷史遺留問題多，進展則較為緩慢。二是集體土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整受到更多約束。過去，各地普遍存在集體內(nèi)部土地承包權(quán)的調(diào)整，盡管法律上一直禁止這一做法，但很多地方以自治之名對抗法治，事實上也得到了默許。近年來，在司法實踐和政策執(zhí)行中，更強調(diào)對農(nóng)民土地承包權(quán)的保護，特別是黨的十九大提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，為土地關(guān)系以及農(nóng)村社會穩(wěn)定提供了制度基礎(chǔ)。三是全面從嚴(yán)治黨和“掃黑除惡”斗爭的推進，少數(shù)村干部濫用權(quán)力支配集體資產(chǎn)乃至借此控制集體組織的行為得到了有效制約，這也是秩序改進的一個重要因素。

第二，產(chǎn)權(quán)的保護與放活，是現(xiàn)階段改革中一對難以處理的問題。中國農(nóng)村改革是從產(chǎn)權(quán)的重新界定開始的，集體土地所有權(quán)鎖定的前提下，通過產(chǎn)權(quán)的分離分化重新界定了農(nóng)戶的剩余索取權(quán)，從而實現(xiàn)了生產(chǎn)力與產(chǎn)權(quán)的激勵相容。改革早期，從任何群體角度看，對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的保護與生產(chǎn)力的放活都是一體的。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下，如果希望產(chǎn)權(quán)制度持續(xù)為中國農(nóng)業(yè)競爭力提升釋放紅利，勢必要構(gòu)建更加開放性的土地產(chǎn)權(quán)秩序，也就是土地產(chǎn)權(quán)要有更靈活的流轉(zhuǎn)方式，這意味著會有一部分農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)逐步退出。從法律設(shè)計上，當(dāng)然必須堅持“依法自愿有償”原則，但即便如此仍舊面臨兩個困境：一方面，相當(dāng)一部分人始終認(rèn)為這不利于農(nóng)民的權(quán)利保護;另一方面，很多地方的治理體系和治理能力也確實難以支撐改革的依法有序推行。因此，能否同步實現(xiàn)對分離分化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的保護和放活，是評估未來產(chǎn)權(quán)秩序走向的一個重要變量。

第三，村莊“政經(jīng)分開”改革開始破題，但推進路線圖尚不明確?！罢?jīng)分開”包含村莊產(chǎn)權(quán)管理與社會治理分開、經(jīng)營管理與村民自治分開、產(chǎn)業(yè)政策與社會政策分開，等等?！罢?jīng)分開”有利于產(chǎn)權(quán)單元的靈活設(shè)置并將為實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)制度的城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造條件。如果城鄉(xiāng)公共產(chǎn)權(quán)歸屬于不同類型的法人所有，其在市場體制中遵循相同的交易規(guī)則，城鄉(xiāng)二元的制度基礎(chǔ)將不復(fù)存在。“政經(jīng)分開”改革最早在廣東試水，后來得到了中央層面認(rèn)可，提倡有條件的地方試點推行。^①此后，經(jīng)濟較為發(fā)達的佛山、蘇州、杭州等地陸續(xù)開展了“政經(jīng)分開”（或稱“股社分離”）改革，取得了積極成效，這項改革在城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村鋪開的條件基本成熟。同時要注意，“政經(jīng)分開”并非經(jīng)濟發(fā)達村的專利，對于典型農(nóng)區(qū)的大量普通村莊而言其實也有改革紅利可循，只是目前缺少充分探索。

中國鄉(xiāng)村因為較為特殊的產(chǎn)權(quán)安排，實際上形成了一種既與城市社會有所區(qū)別，又與國家治理存在張力的獨特的產(chǎn)權(quán)秩序，產(chǎn)權(quán)秩序的走向很大程度上勘定著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前途和方向。當(dāng)前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度趨于成熟和穩(wěn)定，如果能夠妥善處理好產(chǎn)權(quán)保護與放活的關(guān)系，并適時擴大“政經(jīng)分開”改革的成果，鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)秩序必將會有更大程度改善。

（三）空間布局及其社會治理含義

城鄉(xiāng)空間布局的深度調(diào)整，是所有原住民國家在城市化、現(xiàn)代化過程中必然要經(jīng)歷的過程。其內(nèi)在邏輯是，農(nóng)業(yè)社會中，人們生產(chǎn)生活空間緊密聯(lián)系，但隨著現(xiàn)代化的演進，二者日益深刻地分離了。進入工業(yè)社會后，隨著技術(shù)進步和經(jīng)營規(guī)模擴大，農(nóng)莊而非村莊成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本單元。當(dāng)占人口極少數(shù)的農(nóng)民可以完成全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時候，作為人類生存基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)活動已經(jīng)不構(gòu)成空間聚集的主要約束。這個約束解除后，人們就有條件根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟和生活方式來選擇自己的居住地。當(dāng)前，人口流動呈現(xiàn)出向都市圈、城市群集中，向制度優(yōu)勢地區(qū)集中，向人居環(huán)境適宜地帶集中的趨勢。這與全球人口流動趨勢呈現(xiàn)出一致性。當(dāng)人口布局落實到一個具體空間上就成了空間布局問題，為了讓社會治理活動與新的空間布局相匹配，就出現(xiàn)了“空間—治理”問題。當(dāng)前，空間布局演化呈現(xiàn)出以下趨勢性特征：

第一，國土空間尺度上，鄉(xiāng)村類型與功能區(qū)劃深度分化。經(jīng)過數(shù)十年的城市化進程，廣袤的鄉(xiāng)村早已不是一個均質(zhì)的存在。“十四五”規(guī)劃中，將國土空間劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。根據(jù)這一劃分標(biāo)準(zhǔn)，中國鄉(xiāng)村也可以劃分為三種類型：（1）城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村;（3）典型農(nóng)區(qū)村莊;（3）生態(tài)功能區(qū)村莊。全國的50多萬個行政村中，第一類、第三類村莊各占15%左右，第二類村莊占比約在70%。實際上，不同類型村莊已經(jīng)有了本質(zhì)上完全不同的空間特征和演化方向，其中一些甚至已經(jīng)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村關(guān)系不大。

第二，城鄉(xiāng)空間尺度上，空間躍遷與空間重組漸次展布。面對人口布局和空間布局的變化，從城鄉(xiāng)尺度的“空間—治理”上看主要有兩種方式：一是空間重組，即對居民點的物理位置進行調(diào)整，以實現(xiàn)人口集中、資源集聚、治理集成的目標(biāo)。山東“合村并居”、江蘇“相對集中居住”就是其中典型的操作方式。二是空間躍遷，即在不觸動現(xiàn)有居住形態(tài)的前提下，通過行政區(qū)劃調(diào)整或者行政組織整合等方式達到提升治理效率的目標(biāo)。日本的“市政合并”和“廣域行政”是這方面典型代表，近年來四川在全省試行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革也是一個成功范例。

第三，鄉(xiāng)村空間尺度上，治理單元和治理半徑深刻調(diào)整。到了鄉(xiāng)村微觀治理層面，“空間—治理”面對的變量高度復(fù)雜，已經(jīng)很難有統(tǒng)一的治理模式，通常要根據(jù)實際情況探索。比如，為了減少傳統(tǒng)宗族與治理現(xiàn)代化的摩擦，廣東清遠、湖北秭歸等地將治理單元下沉到自然村一級，取得了良好的效果;為提升公共服務(wù)供給效率，浙江把治理半徑適度擴大，在鎮(zhèn)村兩級中間增加了服務(wù)區(qū)一級，主要的公共服務(wù)在這一層級進行集中供給，平衡了效率和均等問題。

未來，城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村中的一部分將逐步發(fā)育為比較成熟的城市形態(tài)，另一部分則可能固化為“半城市化”形態(tài);生態(tài)功能區(qū)村莊將在經(jīng)歷一個短暫的空心化過程后快速趨于消失，留下來的主要是極少數(shù)特色村莊;而占比最大的典型農(nóng)區(qū)村莊將會在稟賦結(jié)構(gòu)和地方政策影響下持續(xù)緩慢分化，相當(dāng)一部分可能收縮為供少量專業(yè)農(nóng)戶生產(chǎn)生活的“專業(yè)農(nóng)莊”。對于空間形態(tài)大幅變動之下的鄉(xiāng)村治理，如何判斷其走勢并拿出區(qū)別于傳統(tǒng)治理方式的新方案，是未來鄉(xiāng)村治理的一個大課題。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1

三、鄉(xiāng)村治理體制改革與治理體系建設(shè)評析

“鄉(xiāng)村治理體制”和“鄉(xiāng)村治理體系”是鄉(xiāng)村治理中既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩個概念。歸納來講，鄉(xiāng)村治理體制是國家治理體制總體框架和正式制度的一部分，中央要求“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”，這是鄉(xiāng)村治理工作的基石和基礎(chǔ);鄉(xiāng)村治理體系則是指依據(jù)國家治理體制總體框架確定的針對鄉(xiāng)村的治理方式和工作體系，即“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了重要的工作遵循。^①

（一）深化鄉(xiāng)村治理體制改革

鄉(xiāng)村治理作為一個學(xué)術(shù)概念已經(jīng)流行了近20年，但真正進入政策話語，不過是最近幾年的事情。2017年，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這是鄉(xiāng)村治理概念第一次出現(xiàn)在高級別政治文件中。2017年底召開的中央農(nóng)村工作會議，進一步提出“走鄉(xiāng)村善治之路”，并將之作為中國特色鄉(xiāng)村振興道路之一，標(biāo)志著鄉(xiāng)村治理作為一個政治話語開始走向成熟。2019年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著新時代鄉(xiāng)村治理的政策范式基本形成。

改革開放到黨的十九大之前近40年，鄉(xiāng)村治理長期處于一種“半正式”狀態(tài)。很多地方對于鄉(xiāng)村財政保障缺口較大，鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)始終處于游離狀態(tài)。雖然對于鄉(xiāng)村治理體制也有明確規(guī)定，但鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系的運行一直帶有較強的地方性色彩，一些地方的基層黨政關(guān)系也表現(xiàn)出模糊化特征。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以后，鄉(xiāng)村治理體制改革的一個核心取向是“鄉(xiāng)村治理正規(guī)化”?？偨Y(jié)分析此后幾年里出臺的若干重要文件，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于鄉(xiāng)村治理正規(guī)化10個方面的具體部署：（1）黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化;（2）縣鄉(xiāng)功能集成化;（3）村莊組織行政化;（4）制度規(guī)范體系化;（5）村級工作規(guī)范化;（6）民主協(xié)商日?；?（7）集體經(jīng)濟統(tǒng)籌化;（8）民生事務(wù)兜底化;（9）治安防控立體化;（10）財政保障預(yù)算化。^{[9]（P125）}簡言之，鄉(xiāng)村治理正規(guī)化的核心內(nèi)容是重新確立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的黨政統(tǒng)籌體制在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，并突出強化財政供給對于鄉(xiāng)村發(fā)展的保障地位。鄉(xiāng)村治理正規(guī)化是鄉(xiāng)村治理體制改革的重要方向，但其全面落實需要一個長期過程。實踐中，將一套正規(guī)化的治理體制導(dǎo)入復(fù)雜多樣的鄉(xiāng)村社會時，也暴露出了一系列困難。

首先，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)體制需要作進一步探索。為確立黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，2019年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，要求“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人”。但在實施過程中，“一肩三挑”的做法面臨不少實際困難，因此后續(xù)的政策導(dǎo)向有所調(diào)整，特別是不再強調(diào)黨組織書記一定要兼任集體經(jīng)濟組織的負(fù)責(zé)人。^①未來，不同類型村莊如何合理確立新的治理體制，既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又能夠提升集體經(jīng)濟活力和專業(yè)管理水平，是一個需要長期探索的問題。

其次，支撐鄉(xiāng)村治理正規(guī)化的財政能力堪憂。鄉(xiāng)村治理正規(guī)化的一系列目標(biāo)能否實施，財政保障是關(guān)鍵。按照一般的認(rèn)識，這樣一種全局性變革應(yīng)該是在經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)率先實現(xiàn)。然而，現(xiàn)實情況是在個別發(fā)達省份部分落地的同時，為適應(yīng)脫貧攻堅中大規(guī)模動員的需要，鄉(xiāng)村治理正規(guī)化的變革迅速拓展到了一批貧困縣，并很快向全國推廣。當(dāng)前出現(xiàn)的問題是，相當(dāng)一部分地方財政根本無力支撐一套完全正規(guī)化的治理體制，不要說實現(xiàn)民生事務(wù)兜底，一些地方連村干部補助甚至公職人員工資都存在拖欠。如何平衡好財政可持續(xù)與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)系，恐怕對一半以上的縣都是一個重大考驗。

最后，村民自治的實踐方向需要作出適應(yīng)性調(diào)整。近些年鄉(xiāng)村治理中行政集中水平越來越高，加之對鄉(xiāng)村治理正規(guī)化的密集部署，有學(xué)者認(rèn)為這將擠壓村民自治的空間，因而對自治的前途表示憂慮。正規(guī)化的鄉(xiāng)村治理看似是在擠壓自治的空間，但實際上也為更高水平的自治活動提供契機。經(jīng)驗表明，只有在大量公共事務(wù)能夠由政府依法管理起來之后，在日常生活領(lǐng)域中的民主自治才有充分發(fā)育的可能。因此，如果關(guān)于鄉(xiāng)村治理正規(guī)化的部署得以全面落地，村民自治的制度實踐就會朝著現(xiàn)代化的方向邁出一大步。當(dāng)然，這一前景必須配套以自治、法治、德治之間治理邊界的重新調(diào)整，這個過程在大部分地區(qū)還尚未破題。

（二）加強鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)和完善正式提上政策日程，各方面開展了一系列探索。

1.理順鄉(xiāng)村治理職能。鄉(xiāng)村治理涉及組織、宣傳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政、司法等多個部門，工作頭緒多、協(xié)調(diào)難度大，長期以來一直是鄉(xiāng)村振興的一大難題。在黨的十九大之前，政府部門序列中甚至沒有一個負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治理的專門機構(gòu)。黨的各級農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有統(tǒng)籌鄉(xiāng)村治理的功能，但這一機構(gòu)更像一個綜合信息機構(gòu)，缺少必要的人員和抓手開展相關(guān)工作。組織部門、民政部門分別負(fù)責(zé)基層黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)，但多數(shù)情況下流于事務(wù)性、程序性管理，難以形成鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)合力量，就更談不上戰(zhàn)略謀劃。

2018年黨和國家機構(gòu)改革中，為加強黨對“三農(nóng)”工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，組建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，明確其統(tǒng)籌推動發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)、農(nóng)村公共服務(wù)和改進鄉(xiāng)村治理的職能。2021年，國家鄉(xiāng)村振興局成立，根據(jù)公開披露的信息，下一步會將鄉(xiāng)村建設(shè)、公共服務(wù)、鄉(xiāng)村治理等職能集中轉(zhuǎn)移到國家鄉(xiāng)村振興局，這將有利于在鄉(xiāng)村發(fā)展領(lǐng)域形成工作合力。

2.推介鄉(xiāng)村治理范例。2019年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，相關(guān)部門圍繞中央要求重點開展了三方面工作。

一是示范村鎮(zhèn)帶動。為充分發(fā)揮先進地區(qū)的帶動和引領(lǐng)作用，為各地鄉(xiāng)村有效治理提供豐富的模式和樣板，相關(guān)部門先后遴選了兩批鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)，向全國發(fā)布和推介。第一批包括99個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、998個村，第二批包括100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、994個村，兩批鄉(xiāng)村示范村鎮(zhèn)具有覆蓋全面、類型多樣的特點，充分發(fā)揮了示范帶動作用。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1

二是典型案例借鑒。在村鎮(zhèn)整體示范之外，相關(guān)部門還著眼于某些好的做法和機制，在全國遴選了若干典型案例進行宣傳推介。截至目前，已經(jīng)遴選出三批近100個典型案例，這些案例聚焦強化黨的建設(shè)、創(chuàng)新議事協(xié)商形式、創(chuàng)新基層治理方式、加強縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動、引導(dǎo)多元主體參與等鄉(xiāng)村治理的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法。

三是典型做法引領(lǐng)。各地在鄉(xiāng)村治理中探索形成了很多有效的典型做法，解決了一些難點堵點問題。相關(guān)部門在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，深入分析鄉(xiāng)村治理中運用積分制、清單制，以及整治高價彩禮、大操大辦等方面典型做法的內(nèi)在規(guī)律、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提煉形成了鄉(xiāng)村治理典型方式工作指南向全國發(fā)布，供各地在加強和改進鄉(xiāng)村治理中參照借鑒。

3.開展體系建設(shè)試點。2019年，中央農(nóng)辦牽頭組織了以縣（市、區(qū)）為單元的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點工作，首批試點一共是115個，試點期限是2019年12月—2021年12月。試點內(nèi)容主要包括探索共建共治共享的治理體制、探索鄉(xiāng)村治理與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的機制、探索完善鄉(xiāng)村治理的組織體系、探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治法治德治相結(jié)合的路徑、完善村級權(quán)力監(jiān)管機制、創(chuàng)新現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理手段等八個方面。考慮到部分試點地區(qū)受新冠肺炎疫情影響，工作啟動較晚，試點經(jīng)驗需鞏固提升，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家鄉(xiāng)村振興局發(fā)出通知，決定將試點期延長至2022年底。

上述措施針對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的重點難點問題，找到了一些行之有效的突破口，形成了新的工作抓手，取得了一定的成效。這些措施有一個共同特點，就是“虛功實做”，這對于地方治理能力本身就是一個很大的考驗。^①如果操作不當(dāng)，一些工作就有可能“做虛”，甚至陷入文牘主義、形式主義的陷阱?？傮w看，這些措施的“軟治理”意義較強，仍然是在治理體制的淺表層面做文章，沒有觸及核心的體制機制內(nèi)容，難以解決結(jié)構(gòu)性問題，改革紅利有限。目前，僅僅是通過信息反饋、推介案例、示范引領(lǐng)等手段進行適度潤滑，這對一個專門的政策領(lǐng)域而言仍然是比較粗放和初級的。當(dāng)然，這一問題也不宜過分苛責(zé)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面對的不是一項具體工作，而是整個鄉(xiāng)村社會的除舊布新，單一部門也不可能推動廣泛的全局變革。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化走向及中長期展望

（一）“十四五”走向的基本判斷

上文對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的趨勢性特征進行了分析，這些趨勢性特征是慢變量長期積累的結(jié)果，在特定階段具有較強的穩(wěn)定性和不可逆性，多維趨勢的總結(jié)基本可以歸納出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的走向。

第一，專業(yè)農(nóng)戶崛起已成不可逆轉(zhuǎn)之勢。中國農(nóng)業(yè)已經(jīng)走上了商品化、專業(yè)化的路子，在產(chǎn)業(yè)自身迭代和國內(nèi)外競爭壓力下，農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平一定會進一步提升，專業(yè)農(nóng)戶會日漸崛起。這也意味著農(nóng)業(yè)能夠吸納的勞動力會逐步減少，小農(nóng)戶盡管還在務(wù)農(nóng)，但無法依靠農(nóng)業(yè)實現(xiàn)有效就業(yè)。這是國際產(chǎn)業(yè)競爭大背景決定的，也是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律，無法也不應(yīng)該去逆轉(zhuǎn)。小農(nóng)戶只能從農(nóng)業(yè)之外尋找新就業(yè)機會，但在經(jīng)濟下行預(yù)期下這一目標(biāo)存在階段性困難。專業(yè)農(nóng)戶崛起的趨勢非常確定，依靠農(nóng)業(yè)維持生計的農(nóng)戶進一步減少非常確定，但“擠出”人口是否能夠?qū)崿F(xiàn)有效就業(yè)則帶有不確定性。

第二，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革紅利將會持續(xù)釋放。黨的十八屆三中全會以來，中央陸續(xù)部署了超過50項土地制度和產(chǎn)權(quán)制度改革事項。這些改革初期都局限在試點試驗地區(qū)，改革事項之間的配套性也不強。隨著改革試驗陸續(xù)成熟，改革的擴展效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，“十四五”正是前期改革紅利的集中釋放期。在典型農(nóng)區(qū)村莊，產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)不會成為帶來社會關(guān)系緊張的關(guān)鍵因素;但在城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村，資產(chǎn)控制權(quán)的爭奪仍然是引發(fā)沖突的重要誘因。

第三，城鄉(xiāng)空間布局進入動態(tài)博弈區(qū)間。中國城鎮(zhèn)化進程處于中后期，離城鄉(xiāng)人口均衡還有較大距離，這個過程中鄉(xiāng)村類型還會發(fā)生深度分化調(diào)整。這是一個客觀趨勢，只能應(yīng)對，無法改變。政府在應(yīng)對上面臨一個三重策略結(jié)構(gòu)：（1）從優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源布局、釋放發(fā)展結(jié)構(gòu)性潛能角度，央地政府都傾向于通過“增減掛鉤”等手段逐步將鄉(xiāng)村建設(shè)用地平替到城市，這一政策已運行多年;（2）從維護農(nóng)民權(quán)利和農(nóng)村穩(wěn)定角度，中央政府更傾向于不改變空間現(xiàn)狀前提下作漸進小幅調(diào)整，2020年山東“合村并居”被叫停就是一個實例;（3）從改善“空間—治理”結(jié)構(gòu)的角度，如果大幅空間重組不被允許，將倒逼地方政府在調(diào)整治理單元和治理半徑上下功夫，但這種方式也存在弊端和后遺癥。城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整策略往什么方向走，主要取決于中央決策，這一決策結(jié)構(gòu)中約束較多，很難準(zhǔn)確判斷下一步走向。

第四，鄉(xiāng)村治理體制調(diào)整已經(jīng)逐步入題。盡管鄉(xiāng)村治理政策范式正式形成的時間不長，現(xiàn)有的政策舉措也更偏重于修補和潤滑，但只要具有了這方面的政策意識，未來根據(jù)實際情況作出調(diào)整并不困難。

綜合上述因素，可以對鄉(xiāng)村治理走向作出初步研判：“十四五”期間，村莊類型分化和鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型將日趨加深，“政經(jīng)分開”改革有望向更大范圍推廣，城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整有可能放緩。典型農(nóng)區(qū)，隨著人口壓力紓解、專業(yè)農(nóng)戶發(fā)育和社會分工深化，一個去依附的專業(yè)化社會將逐步形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)強身瘦體、村級機構(gòu)化繁為簡趨勢已現(xiàn)，部分地區(qū)村民自治向社群合作形態(tài)轉(zhuǎn)變的條件開始成熟，鄉(xiāng)村治理水平提升比較確定。城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村土地制度和治理體制改革如果長期滯后，大概率會形成“半城市化”聚居系統(tǒng)，有的地方甚至有演變?yōu)樨毭窨叩拿珙^，對其中潛藏的經(jīng)濟社會風(fēng)險要高度重視。

（二）內(nèi)外影響因素的分析

上述趨勢的演化深度受到若干內(nèi)外因素的影響，對其中長期演化方向作出判斷，需要疊加考慮重要的外部變量。

1.國際風(fēng)險因素。近幾年，面對復(fù)雜多變的國際形勢，中央以超高頻率、超常強度強調(diào)“三農(nóng)”的基礎(chǔ)地位。習(xí)近平對“三農(nóng)”問題作出大量重要論述，有兩個思想對于應(yīng)對現(xiàn)階段風(fēng)險尤其重要。一是“歷史耐心”思想。特別是涉及土地制度和農(nóng)村改革時，他強調(diào)這是大歷史，不是一時一刻可以看明白的。在這個問題上，我們要有足夠的歷史耐心。^{[10]（P259-260）}二是“戰(zhàn)略底線”思想。2020年中央農(nóng)村工作會議上，他強調(diào)從世界百年未有之大變局看，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)是應(yīng)變局、開新局的“壓艙石”。①B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1

這一系列精神的一個核心意涵是在當(dāng)前階段的“三農(nóng)”工作中，穩(wěn)定的要求大于對效率的追求。這一指導(dǎo)思想向具體部門傳導(dǎo)之后，一些方面的工作節(jié)奏已經(jīng)出現(xiàn)了調(diào)整。比如，圍繞貫徹“歷史耐心”和“戰(zhàn)略底線”思想，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健撰文表示，在糧食安全、土地和基本經(jīng)營制度等重大問題上，不能只算經(jīng)濟賬、眼前賬，更要算政治賬、長遠賬，強化底線思維和風(fēng)險意識。^{[11]（P22）}事實上，這一導(dǎo)向在政策面上也已經(jīng)有所反映：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)對種植結(jié)構(gòu)的剛性管控、增加對生豬養(yǎng)殖的泛計劃調(diào)控措施、比較效益重壓下大豆的恢復(fù)性生產(chǎn);農(nóng)村領(lǐng)域，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、出臺小農(nóng)戶保護措施、重啟宅基地審批;等等。

這樣一種“應(yīng)變狀態(tài)”何時能夠打破，取決于國際形勢的變化，難以作出判斷。據(jù)經(jīng)濟學(xué)界的估計，2030年前后中國在經(jīng)濟總量上將會超過美國，科技、能源、全要素生產(chǎn)率等方面與發(fā)達國家的差距也會顯著縮小。到了這個階段，美國將不得不承認(rèn)中國的崛起，美國和西方世界的對華策略可能發(fā)生一個較大調(diào)整，這時中國在基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革和政策調(diào)整將會有新的空間。這或許可以作為一個重要參照。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素。與主要發(fā)達國家相比，中國一個非常獨特的特征就是農(nóng)業(yè)就業(yè)比重較大。從各個時點上比較都呈現(xiàn)出這個特點。這與獨特的稟賦結(jié)構(gòu)有關(guān)，同時也不能回避多方面政策偏差的長期積累。

如果以聯(lián)合國給出的人均GDP12 500美元作為進入高收入國家的門檻水平，中國在2022年將正式邁入高收入國家行列。對美國、英國、法國、德國、日本等主要發(fā)達國家進入高收入階段時的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)進行比較，就可以發(fā)現(xiàn)中國存在兩方面問題（如表2所示）。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)占比偏高。上述5國在進入高收入階段時，除法國外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)占比通常在3%以下。但中國目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)占比仍然達到7.7%，而且近些年出現(xiàn)了徘徊趨勢。二是農(nóng)業(yè)就業(yè)比重畸高。在現(xiàn)代化過程中，很多國家都存在農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重下降快，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重下降慢的現(xiàn)象。也就是說，在特定階段農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比重與農(nóng)業(yè)就業(yè)比重的下降呈現(xiàn)異步性是一個正?，F(xiàn)象。但要注意，上述5國在進入高收入階段時，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重通常是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比重的2倍左右。但中國目前農(nóng)業(yè)就業(yè)比重是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比重的3倍以上，高達23.6%。有研究對2015年131個國家三次產(chǎn)業(yè)相似系數(shù)進行了分析，中國在131個國家中排名第87位，距離發(fā)達水平相差甚遠。^[12]（P8）

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，似乎仍然有大量小農(nóng)戶堆積在農(nóng)業(yè)上。但結(jié)合前面的分析可以看到，統(tǒng)計數(shù)據(jù)中的農(nóng)業(yè)就業(yè)人員實際包含了一大批被現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“擠出”的人口，他們?nèi)匀痪幼≡谵r(nóng)村從事著小規(guī)模的農(nóng)業(yè)兼業(yè)勞動，但并未真正實現(xiàn)有效就業(yè)。一般而言，這部分人的出路應(yīng)該是進入二三產(chǎn)業(yè)首先是制造業(yè)就業(yè)。而中國面臨的一個比較麻煩的問題是制造業(yè)的早熟，也就是當(dāng)我們制造業(yè)達峰多年以后（制造業(yè)2006年已經(jīng)超過峰值），仍然存在較大的隱形農(nóng)業(yè)就業(yè)比重，意味著農(nóng)業(yè)和低端服務(wù)業(yè)必須承受這個剩余勞動力負(fù)擔(dān)，結(jié)果會造成二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以消除。^{[13]（P36）}這是一個結(jié)構(gòu)性約束，如何應(yīng)對，也影響到鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的演化。

（三）中長期走向分析與展望

在“十四五”走向分析的基礎(chǔ)上，再結(jié)合內(nèi)外兩方面因素的估計，可以對鄉(xiāng)村治理演化的中長期趨勢作出展望。2035年，中國要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，這也包括基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。從“十四五”末到2035年這10年，可以以2030年為界，分兩個階段進行討論。

從2025年到2030年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平會持續(xù)提升，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、農(nóng)村生活設(shè)施便利化繼續(xù)改善是毋庸置疑的。但2030年之前“三農(nóng)”更多要為應(yīng)對外部風(fēng)險發(fā)揮支撐作用，農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為“蓄水池”“壓艙石”的地位仍然會受到重視，自身的改革和效率追求只能放到次要位置。外部壓力下，農(nóng)村改革不會太快，特別是觸及核心體制機制的方面很可能懸置較長時期。即便是城市化繼續(xù)推進、農(nóng)村常住人口持續(xù)減少的趨勢得以延續(xù)，進城落戶人口農(nóng)村權(quán)益的退出恐怕也不會大幅放開;會適度容忍人口和空間錯配帶來的效率損失，以保證糧食產(chǎn)量和社會穩(wěn)定;此外，應(yīng)對城鄉(xiāng)空間分化的重組政策、鄉(xiāng)村治理體制的適應(yīng)性調(diào)整都會相對審慎。缺少改革牽引，鄉(xiāng)村治理也會進入“平臺期”，總體格局將基本維持在“十四五”可能達到的水平，繼續(xù)深化調(diào)整的幅度不會太大。

從2030年—2035年，如果外部環(huán)境能夠有所好轉(zhuǎn)，改革框架得以大幅拉開，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化累積效應(yīng)快速向社會治理領(lǐng)域傳導(dǎo)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化將進入跨越發(fā)展階段。這個時候，政策調(diào)整有了更大的主動權(quán)，克服自身在治理體制、產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的一系列弊端，將成為一個急迫問題。

需要注意的是，當(dāng)前的審慎框架可能會帶來一系列內(nèi)生風(fēng)險：一是農(nóng)民形態(tài)固化帶來鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)黏滯。如果農(nóng)業(yè)剩余勞動力就業(yè)問題長期得不到解決，再發(fā)展5—10年，鄉(xiāng)村社會就會呈現(xiàn)出富裕的專業(yè)農(nóng)戶與貧窮小農(nóng)戶長期共存的局面。其后果是：一方面，小農(nóng)戶占據(jù)相當(dāng)數(shù)量的土地，維持著低水平的產(chǎn)能，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進一步發(fā)育的空間;另一方面小農(nóng)戶生存狀況長期得不到質(zhì)的改善，會與專業(yè)農(nóng)戶形成對立，不利于鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和文明程度提升。二是產(chǎn)權(quán)改革和空間調(diào)整滯后影響結(jié)構(gòu)性潛能。當(dāng)前，土地利用的低效、分散、浪費問題嚴(yán)重，支撐經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性潛能逐步趨于衰竭。如果農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和空間布局調(diào)整維持5—10年的保守策略，這種后果宏觀經(jīng)濟能否承受，是一個未知數(shù);鄉(xiāng)村治理效率改善和治理體制調(diào)整亦不得不屈從于人口和空間錯配的格局。三是治理體制調(diào)整延誤，城鄉(xiāng)治理一體化難以實現(xiàn)。不同類型鄉(xiāng)村的治理體制得不到適應(yīng)性調(diào)整，空心村和小規(guī)模村莊維持高成本、低效率的治理模式，城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村潛藏的風(fēng)險進一步放大，典型農(nóng)區(qū)與專業(yè)化生產(chǎn)相適應(yīng)的自治形態(tài)也得不到發(fā)育，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化就會面臨停滯風(fēng)險。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1

考慮到外部風(fēng)險難以自主掌握，而且2030年國際環(huán)境能否好轉(zhuǎn)尚有很大不確定性，從國家治理層面要留出風(fēng)險屏障，因此要對目前的審慎框架作適度優(yōu)化，在風(fēng)險可控、紅利較大、潛能充分的領(lǐng)域以超常力度深化改革，以應(yīng)對可能的沖擊和內(nèi)生風(fēng)險集中爆發(fā)。

五、鄉(xiāng)村治理及農(nóng)政領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)改革

第一，依循人口布局規(guī)律優(yōu)化空間布局，采取以縣域為單元、以縣城為中心的鄉(xiāng)村振興策略。適度靠前增加縣城基礎(chǔ)設(shè)施投資，通過投資創(chuàng)造“擠入”效應(yīng)，帶動縣域二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。為保證投資效應(yīng)的持久性和對潛在增長的刺激作用，要避免“撒胡椒面”，避開衰退地帶，特別是嚴(yán)控在村莊層面的分散低效過度投入。

第二，分類推進鄉(xiāng)村治理體制改革。（1）典型農(nóng)區(qū)村莊。推廣“政經(jīng)分開”改革，產(chǎn)權(quán)單元、治理單元和自治單元分開，產(chǎn)權(quán)單元獨立于治理活動，治理單元適當(dāng)擴大、自治單元適當(dāng)縮小，減少治理中的制度摩擦。（2）經(jīng)濟發(fā)達村。企業(yè)與村莊脫鉤，村莊社區(qū)按規(guī)模和區(qū)位確定新的組織方式，明確村莊和企業(yè)間的財務(wù)邊界;村辦企業(yè)開展股份化改制，明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度;企業(yè)黨委納入民營企業(yè)黨建范疇，不再保留“黨政社企”合一的村莊體制。（3）城中村、城郊村。已經(jīng)進入城市規(guī)劃區(qū)的村莊，逐步變鄉(xiāng)村治理體制為城市治理體制，使治理形態(tài)與空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)相適配，村莊所屬企業(yè)參照經(jīng)濟發(fā)達村方案進行股份化改制。

第三，突出強化衰退型地帶和空心化村莊的治理措施。對于衰退型地區(qū)而言，有限的財政資源首先要保運轉(zhuǎn)、保底線，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。銜接推進鄉(xiāng)村全面振興，應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有所區(qū)別，要找準(zhǔn)工作切口和工作角度，根據(jù)稟賦結(jié)構(gòu)挖掘差別優(yōu)勢。具體建議：一是嚴(yán)控財政支出，不再增加公共組織規(guī)模，不新增政府投資項目，集中有限資源保民生底線，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧和新的致貧。二是促進人口集聚，衰退地區(qū)人口向縣城及更高等級城市集中。優(yōu)先引導(dǎo)社保兜底脫貧人員向城鎮(zhèn)集中，因為這部分人群沒有勞動能力，不涉及就業(yè)安排問題，在城市能夠得到更好救助。三是促進隱性失業(yè)人口就業(yè)，這一工作可與縣域投資作統(tǒng)籌部署，適度采用“低薪酬、廣覆蓋”的策略，實現(xiàn)“邊就業(yè)、邊培訓(xùn)”，在過程中擴充人力資本存量。

第四，通過資本重組構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟開放發(fā)展新格局。當(dāng)前的大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟，既獲得不了規(guī)模經(jīng)濟效益，又沒有什么要素比較優(yōu)勢，長此以往，集體經(jīng)濟與市場經(jīng)濟銜接只能是一句空話。建議在“政經(jīng)分開”改革推廣后，逐步打破村莊邊界發(fā)展新型集體經(jīng)濟，將若干村莊的集體土地使用權(quán)和其他集體權(quán)益（比如生態(tài)景觀觀覽權(quán)）打包，與優(yōu)質(zhì)資本有機結(jié)合組建規(guī)模企業(yè)以提升市場競爭力。

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Modernization Trend of Rural Governance during the 14th Five-year Plan Period and the Prospect of 2035

CHEN Ming

（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：To understand the trend of rural governance modernization，we should grasp the overall situation from multiple dimensions such as farmers form，property right order，spatial layout and governance system，which constitutes a broad framework for analyzing Chinas rural governance modernization. During the 14th Five-year Plan period，the differentiation of village types and the transformation of rural society will be deepened day by day. In addition，with the deepening reform of rural governance system and the construction of governance system，the improvement of rural governance modernization level in typical agricultural areas is relatively certain，but the governance risks hidden in urban villages，suburban villages and economically developed villages should be paid great attention to. In order to cope with international pressure and external risks，the adjustment of basic factors of rural governance will slow down from now to 2035. However，in order to prevent endogenous problems caused by development stagnation，we still need to deepen reform in areas with controllable risks，large dividends and full potential.B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1

Key words：rural governance;social governance;agricultural and rural modernization;rural revitalization

責(zé)任編輯：趙 哲

① 適應(yīng)性效率是指在面對重大社會風(fēng)險時，具有通過競爭迅速耗散超額租金，從而實現(xiàn)動態(tài)穩(wěn)定的體制韌性。參見[美]諾思，瓦利斯，溫格斯特.暴力與社會秩序：詮釋有文字記載的人類歷史的一個概念性框架[M].杭行，王亮，譯.上海：上海人民出版社，2013：182-185.

① 參見中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“中國鄉(xiāng)村振興調(diào)查”（CRRS）數(shù)據(jù)。

② 2021年6月18日，許成鋼以《產(chǎn)權(quán)作為制度基因》為題在清華大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心舉辦的“青木昌彥經(jīng)濟學(xué)論文獎系列高端講堂”進行了專題演講。文字稿參見許成鋼：《產(chǎn)權(quán)與制度基因》，“大勢看財經(jīng)”公眾號2021年12月22日。

① 2015年中辦、國辦印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出，探索剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行“政經(jīng)分開”試驗;2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》強調(diào)，有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。

① 2017年中央農(nóng)村工作會議，對“鄉(xiāng)村治理體制”和“鄉(xiāng)村治理體系”作出了區(qū)分。參見《中央農(nóng)村工作會議在北京舉行 習(xí)近平作重要講話》，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/29/content_5251611.htm。

① 2021年中央“一號文件”明確：在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任，因地制宜、不搞“一刀切”。參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-02/21/content_5588098.htm。

① 中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健撰文指出：“鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)風(fēng)文明等工作，抓的是軟件，務(wù)的是實功，要想取得明顯成效，必須‘虛事實做、軟件硬抓，讓這些工作看得見摸得著，農(nóng)民有真切實感?！边@一論述也從側(cè)面反映出當(dāng)前加強和改進鄉(xiāng)村治理在工作切入、工作角度方面面臨的微妙處境。參見唐仁健《以務(wù)實管用的方法加強和改進鄉(xiāng)村治理》，《農(nóng)民日報》2021年12月9日第1版。

① 參見《習(xí)近平出席中央農(nóng)村工作會議并發(fā)表重要講話》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/29/content_5574955.htm。

收稿日期：2022-02-12

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“專業(yè)農(nóng)戶崛起與典型農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究”（19CZZ030）;中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會軟科學(xué)課題“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的中國道路研究”（rkx20220301）

作者簡介：陳明，管理學(xué)博士，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理與土地制度。B14FEF28-5805-4608-99A4-767255C25CA1