江蘇省南通市人民檢察院課題組

摘 要：檢察人員分類改革后，檢察官助理面臨著入額難、晉升難、能力提升難等職業(yè)發(fā)展困境，究其根本，有待激活的員額進(jìn)退流轉(zhuǎn)機(jī)制、檢察官助理晉升通道受限，基層需理清頂層設(shè)計(jì)內(nèi)涵等，一定程度造成了檢察官助理流失、檢察官助理招錄遇冷等局面。建議完善員額進(jìn)退流轉(zhuǎn)機(jī)制、明確檢察官助理法律地位，積極拓展檢察官助理職業(yè)發(fā)展空間，推動(dòng)員額制改革實(shí)現(xiàn)“1+1〉2”的效果。

關(guān)鍵詞：實(shí)證分析 檢察官助理 職業(yè)發(fā)展 員額制改革

2018年初，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）發(fā)布“司法責(zé)任制全面實(shí)施。檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員分類管理格局基本形成”[1]。分類管理后，優(yōu)秀檢察官助理流失、檢察官助理招錄遇冷等現(xiàn)象見諸報(bào)端[2]。課題以實(shí)證分析的視角，以江蘇省南通市檢察機(jī)關(guān)檢察官助理群體為研究對(duì)象，客觀呈現(xiàn)基層檢察官助理的職業(yè)發(fā)展困境，分析制約其職業(yè)發(fā)展的多層次原因，探索提出走出困境的可行性建議。

一、檢察官助理基本情況

江蘇省有13個(gè)設(shè)區(qū)市檢察院。其中南通市院下轄9個(gè)基層院。該市現(xiàn)有檢察官助理238人，其中市院38人，基層院200人，占全市實(shí)有政法編干警的33.62%。兩級(jí)院共有205名檢察官助理參與了課題組問卷調(diào)查，占檢察官助理總數(shù)的86.13%。該市檢察官助理職業(yè)形態(tài)呈現(xiàn)以下特征。

一是轉(zhuǎn)任檢察官助理居多。檢察官助理由原檢察員、原助理檢察員轉(zhuǎn)任，改革后招錄的新任檢察官助理，其他檢察官助理（主要是2016年后通過司法考試的檢察人員、軍轉(zhuǎn)干部等調(diào)入人員）三類人員組成。截至2021年12月，轉(zhuǎn)任檢察官助理共145名，占比60.92%。

二是“年齡低、學(xué)歷高”。35歲以下的檢察官助理137人（占57.56%），36歲至45歲65人（占27.31%），46歲以上36人（占15.13%），檢察官助理呈現(xiàn)出年輕化的鮮明特點(diǎn)。從學(xué)歷背景看，均為大學(xué)本科以上學(xué)歷，其中全日制碩士研究生45名，占比18.9%。

三是檢察官助理配置相對(duì)不足且主要在刑檢部門。該市檢察官與檢察官助理的比例為1：0.9，該比例高于臺(tái)灣檢察官與檢察事務(wù)官1：0.47的配置[3]，但遠(yuǎn)低于美國的1：20，日本的1：7.6[4]?！八拇髾z察”中，兩級(jí)院刑檢部門配備115名，占48.32%;民事、行政、公益訴訟部門配備39名，占16.39%;其他業(yè)務(wù)部門配備84名，占35.29%，即接近一半的助理配置到了刑檢部門。

二、檢察官助理職業(yè)發(fā)展困境

（一）入額難

該市2017—2021年的員額遴選數(shù)據(jù)顯示，入額人數(shù)較多的年份集中在2017、2018年，隨后全市每年員額空缺數(shù)均為個(gè)位數(shù)。2021年，兩級(jí)院僅空缺2個(gè)員額。從入額對(duì)象看，以消化轉(zhuǎn)任檢察官助理為主、院領(lǐng)導(dǎo)次之，暫無新任或其他檢察官助理入額。9家基層院中，員額已配滿的有6家。不少基層院出現(xiàn)了短期無員額空缺的局面。

問卷調(diào)查顯示，檢察官助理最青睞的職業(yè)發(fā)展方向是入額，想遴選為員額檢察官的150人，占73.17%。但員額日趨飽和，讓他們感覺到“沒有清晰的發(fā)展方向”“入額遙遙無期”。從樣本數(shù)據(jù)看，基層院員額平均年齡越低，檢察官助理流失越嚴(yán)重。如2017年某基層院員額平均年齡42.5歲，盡管該院有3個(gè)員額空缺，5年來仍有12名檢察官助理調(diào)離，占該院檢察官助理總數(shù)的42.86%。另一家基層院2016年以來無員額空缺，員額平均年齡45.34歲，有3名檢察官助理調(diào)離，占該院檢察官助理總數(shù)的30%。

（二）晉升難

該市2017—2021年的檢察官助理職級(jí)晉升數(shù)據(jù)顯示，改革后5年間該市僅有5家基層院開展了職級(jí)晉升工作，共31人次晉升檢察官助理職級(jí)，平均到每家基層院僅3.4人次;同時(shí)期市檢察院共有36人次晉升檢察官助理職級(jí)。從職級(jí)分布看，截至2021年12月，該市基層院有五級(jí)檢察官助理148名，占比74%;四級(jí)檢察官助理39名，占比19.5%;三級(jí)以上的檢察官助理均為個(gè)位數(shù)。檢察官助理整體職級(jí)低，且越往基層檢察官助理職級(jí)越低、上升空間較窄，使得檢察官助理職級(jí)序列通道難以得到認(rèn)同。問卷調(diào)查顯示，想晉升檢察官助理職級(jí)發(fā)展的僅39人，占19.02%。

此外，檢察官助理晉升職務(wù)難。該市檢察官助理任職，數(shù)據(jù)顯示，該市兩級(jí)檢察院無檢察官助理擔(dān)任業(yè)務(wù)部門正職，有26名助理擔(dān)任了業(yè)務(wù)部門副職，占助理總數(shù)的10.92%，其中市檢察院2名、基層院24名。其中2家基層院每個(gè)業(yè)務(wù)部門配置了1名檢察官助理副職，4家部分業(yè)務(wù)部門配置了檢察官助理副職，其他3家未配置檢察官助理副職。

（三）業(yè)務(wù)能力提升難

調(diào)查問卷顯示，檢察官助理存在較大的“本領(lǐng)恐慌”。在“目前工作中遇到的最大的問題或困難”這一問題上，48.3%的受訪對(duì)象認(rèn)為是實(shí)務(wù)問題處理經(jīng)驗(yàn)不足、控辯開庭等能力沒有機(jī)會(huì)鍛煉。對(duì)目前檢察官助理的培養(yǎng)方式非常滿意、滿意的分別占5.37%、25.85%，兩項(xiàng)共計(jì)31.22%，即三分之二以上的檢察官助理對(duì)培養(yǎng)方式不太滿意。

產(chǎn)生“本領(lǐng)恐慌”的主要原因有：一是“師徒制”模式。205名受訪檢察官助理中，121人（占59.02%）跟隨固定的檢察官工作，29人（占14.15%）編入特定辦案組，55人（占26.83%）隨機(jī)跟隨檢察官。長期跟隨固定員額檢察官辦案，受檢察官個(gè)人知識(shí)儲(chǔ)備、辦案水平、個(gè)人素能等影響，“師徒制”模式較易產(chǎn)生辦案思路受限、接觸的案件類型單一等現(xiàn)象。二是缺乏實(shí)戰(zhàn)經(jīng)歷。調(diào)研中，有資深員額檢察官指出，檢察官助理必須在辦案過程中成長。受訪檢察官助理也認(rèn)為，長期輔助辦案、缺乏實(shí)戰(zhàn)歷練，自身能力難以提升。三是輪崗交流難。在“希望從事哪個(gè)檢察業(yè)務(wù)崗位的工作”調(diào)查中，68.29%希望從事刑檢工作。但數(shù)據(jù)顯示，兩級(jí)院在“四大檢察”同一崗位任職滿5年的檢察官助理有147名，占比61.76%，出現(xiàn)了刑檢崗位的不愿意交流，其他崗位的只愿意交流到刑檢崗位現(xiàn)象，崗位固化進(jìn)一步制約了檢察官助理素能提升。

三、檢察官助理職業(yè)發(fā)展困境的反思與構(gòu)想

早在2004年，蘇力就撰文指出，助理改革是“空前的利益再分配”[5]。2014年，某中級(jí)法院院長呼吁，助理是“員額制改革的弱勢(shì)群體，他們所從事的工作在改革前后可能并無多大區(qū)別，但‘名分’卻已全然不同。因此，如何調(diào)動(dòng)這部分人的積極性是改革必須面對(duì)的重要問題”[6]。認(rèn)真對(duì)待助理尤其是基層檢察官助理的職業(yè)發(fā)展訴求，分析制約其職業(yè)發(fā)展的原因，并探索提出完善建議。

（一）檢察官助理職業(yè)發(fā)展困境反思

1.有待激活的員額進(jìn)退流轉(zhuǎn)機(jī)制。從員額“入口”看，遴選機(jī)制尚未發(fā)揮應(yīng)有的甄別、選任優(yōu)秀辦案人才的作用。從員額“出口”看，員額評(píng)價(jià)性退出機(jī)制[7]尚未激活。以樣本市為例，2017年至2022年3月間共遴選員額44名，同期退出26名（退額數(shù)據(jù)不包括監(jiān)察體制改革轉(zhuǎn)隸至紀(jì)委監(jiān)委的人員）。因辦案質(zhì)效未達(dá)標(biāo)、嚴(yán)重違反職業(yè)倫理等事由評(píng)價(jià)性退出的2名，因退休、調(diào)離等自然退出事由釋放的員額占同期增補(bǔ)數(shù)的54.54%。司法改革以來樣本市因退出釋放的員額大致占同期增補(bǔ)數(shù)的50%左右，即增補(bǔ)的員額多來源于員額存量。隨著員額存量日趨不足，“沉睡”的評(píng)價(jià)性退出機(jī)制又固化了員額隊(duì)伍，而傳統(tǒng)科層制使員額遴選難以擺脫“論資排輩”的束縛，多種因素交織使得檢察官助理入額空間越來越窄。

2.檢察官助理職級(jí)通道受限。中央有關(guān)文件明確，檢察官助理職級(jí)按照綜合管理類公務(wù)員進(jìn)行管理。理論上，若無違法違紀(jì)或考核不合格等情形，一個(gè)法學(xué)本科生入職1年后可確定為五級(jí)檢察官助理;2年后可晉升至四級(jí)。以此類推，從“校門”到“機(jī)關(guān)門”13年后將晉升至四級(jí)高級(jí)檢察官助理，但晉升的首要前提是有職數(shù)空缺。實(shí)踐中，一個(gè)中型院核定的四級(jí)檢察官助理職數(shù)為個(gè)位數(shù)，四級(jí)高級(jí)檢察官助理不超過2個(gè)。為應(yīng)對(duì)職數(shù)稀缺、緩解晉升壓力，各地另行規(guī)定了晉升職級(jí)的資格和年限。如四級(jí)晉升三級(jí)檢察官助理，有的地方規(guī)定需擔(dān)任正股職干部（部門負(fù)責(zé)人）;有的需任四級(jí)檢察官助理及相當(dāng)職務(wù)層級(jí)滿7-9年。鑒于檢察官助理幾乎不可能擔(dān)任部門正職，這意味著即使能晉升職級(jí)，也基本止步于四級(jí)檢察官助理。檢察官助理職級(jí)通道受限，極大地挫傷了檢察官助理的積極性。

3.頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)涵基層需理清認(rèn)識(shí)?！度嗣駲z察院組織法》第35條規(guī)定，“人民檢察院的檢察人員由檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員和檢察員等人員組成”。第40條規(guī)定，“人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員實(shí)行分類管理”。那么，第35條中的“檢察人員”僅指員額檢察官等有法律職務(wù)的人員嗎？第40條中的檢察輔助人員是否屬于第35條列舉的檢察人員之外的“等人員”？對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)不僅關(guān)系到檢察官助理能否通過獨(dú)立辦案獲得寶貴的司法經(jīng)驗(yàn)、提升專業(yè)能力，還關(guān)系到能否擔(dān)任業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人等實(shí)際問題。

對(duì)檢察官助理能否擔(dān)任業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人也有不同理解：如最高檢規(guī)定，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)是員額檢察官[8]。而廣東檢察機(jī)關(guān)規(guī)定，非檢察官的檢察人員可以擔(dān)任業(yè)務(wù)部門副職[9]。各地規(guī)定的分歧反映出檢察官助理尚未獲得清晰的法律地位。

（二）完善檢察官助理職業(yè)制度構(gòu)想

面對(duì)人員分類管理出現(xiàn)的新情況新問題，應(yīng)當(dāng)充分尊重包括檢察官助理在內(nèi)的各類人員的職業(yè)發(fā)展訴求，讓優(yōu)秀的檢察官助理干得好，提出如下構(gòu)想。

一是激活員額退出機(jī)制?！白尣贿m應(yīng)在一線辦案的人員及時(shí)退出員額”，打破入額終身制是穩(wěn)定檢察官助理職業(yè)預(yù)期的關(guān)鍵之舉。2022年以來江蘇省檢察機(jī)關(guān)正研究制定檢察官業(yè)務(wù)能力評(píng)審辦法，擬對(duì)辦案質(zhì)效靠后的檢察官啟動(dòng)客觀中立的業(yè)務(wù)能力評(píng)審，積極破解評(píng)價(jià)性退出“落地難”的困境。二是拓寬檢察官助理職級(jí)晉升空間。建議參照員額檢察官擇優(yōu)選升程序，由設(shè)區(qū)市院統(tǒng)籌使用轄區(qū)內(nèi)檢察官助理職數(shù)。三是明確檢察官助理“準(zhǔn)檢察官”定位。立足為精英化的檢察官隊(duì)伍儲(chǔ)備人才，賦予一定工作年限的檢察官助理獨(dú)立辦案權(quán)，允許優(yōu)秀檢察官助理擔(dān)任部門副職，促進(jìn)檢察官助理在獨(dú)立辦案、業(yè)務(wù)管理中積淀職業(yè)涵養(yǎng)、提升辦案能力。

*本文系江蘇省人民檢察院2021年度檢察理論研究課題“檢察官助理職業(yè)發(fā)展實(shí)證研究”（SJ202129）部分成果。

**課題組成員：瞿忠，江蘇省南通市人民檢察院黨組成員、政治部主任;徐清，江蘇省南通市人民檢察院組織人事處處長;徐海林，江蘇省南通市人民檢察院組織人事處副處長;劉鑫，江蘇省南通市人民檢察院研究室副主任;王婷婷，江蘇省南通市人民檢察院組織人事處科員[226001]張達(dá)偉，江蘇省南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院黨組成員、政治部主任[220009]

[1] 參見曹建明：《最高人民檢察院工作報(bào)告》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201803/t20180325_372171.shtml，最后訪問日期：2021年12月22日。

[2] 參見《法檢系統(tǒng)“京考”報(bào)名遇冷，折射出什么》，《光明日?qǐng)?bào)》2021年11月23日。

[3] 林志銘、張琳：《從臺(tái)灣地區(qū)檢察事務(wù)官制度看大陸檢察官助理制度的建立》，《海峽法學(xué)》2017年第1期。

[4] 參見金宬、韓茳芏、張曉倩：《中國法官員額制改革的受挫原因和突破》，《智富時(shí)代》2017年第11期。

[5] 蘇力：《法官遴選制度考察》，《法學(xué)》2004年第3期。

[6] 胡道才：《我們需要什么樣的法官員額制》，《光明日?qǐng)?bào)》2014年9月8日。

[7] 參見龍宗智、符爾加：《構(gòu)建合理、有效、協(xié)調(diào)的員額檢察官退出制度》，《人民檢察》2017年第22期。

[8] 參見《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（高檢發(fā)〔2015〕10號(hào)）第19條。

[9] 參見《廣東省人民檢察院貫徹落實(shí)〈關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見〉的實(shí)施意見（試行）》，業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)人必須由檢察官擔(dān)任;非檢察官的檢察人員擔(dān)任業(yè)務(wù)部門副職的，主要承擔(dān)黨群、司法行政管理和部分司法輔助、保障性工作。