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        行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟銜接初探

        2022-05-14 23:39:40李一川宮步坦肖慧娟
        中國檢察官·司法務(wù)實 2022年4期
        關(guān)鍵詞:行政訴訟銜接

        李一川 宮步坦 肖慧娟

        摘 要:將行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟相銜接,能發(fā)揮出該項制度的真正實效。當(dāng)前行政違法行為檢察監(jiān)督具備對接訴訟程序的條件,考慮到存在其他監(jiān)督和救濟程序,有必要對行政違法行為檢察監(jiān)督的對象進行分類處置,并與現(xiàn)行國家權(quán)力監(jiān)督體系保持銜接。厘清新時代法律監(jiān)督在國家公權(quán)力監(jiān)督體系中的地位和作用,達到服務(wù)和保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的目的,助推國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

        關(guān)鍵詞:行政違法行為監(jiān)督 行政訴訟 銜接

        一、問題的提出

        2021年,黨中央印發(fā)《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《意見》),其中明確了檢察機關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作。這是繼2018年全國人大常委會第三次審議《人民檢察院組織法》刪除行政違法行為監(jiān)督的有關(guān)條款之后的一次重大轉(zhuǎn)折。作為服務(wù)和保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的一項重要舉措,行政違法行為監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)成為我國理論研究和司法實踐的重點問題。

        從內(nèi)容上,《意見》僅明確行政違法行為監(jiān)督可以“制發(fā)檢察建議等督促其糾正”,但“等”是“等內(nèi)”還是“等外”?若是“等外”還包含哪些方式?如何實現(xiàn)“督促其糾正”?諸多問題有必要在理論上和實務(wù)中進行探索和追尋。

        (一)理論研究匱乏

        我國對行政違法行為監(jiān)督方面的研究尚處于起步階段。目前,尚無專門研究行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟銜接的論文。與此最為接近的主題是行政違法行為監(jiān)督、行政公訴。研究行政違法行為監(jiān)督的沒有專著和博士論文,只有7篇碩士論文、52篇期刊論文、9篇國內(nèi)會議論文和8篇報紙論文。這些論文反映出:第一,研究者基本是檢察系統(tǒng)人員,并伴有少數(shù)在讀研究生,學(xué)界參與度很低;第二,除2篇《行政法學(xué)研究》刊載的論文之外[1],其他論文的下載數(shù)和轉(zhuǎn)載數(shù)均不高,學(xué)術(shù)影響力有限;第三,除2篇2009年的論文之外,其他論文均為2014年黨的十八屆四中全會之后發(fā)表,但多為提出問題,在對策建議方面較少且一般是機制完善、強化保障等方面。研究行政公訴的專著有3本[2],另有博士論文1篇,碩士論文18篇,期刊論文138篇,國內(nèi)會議論文5篇,報紙論文18篇。研究集中于2014年黨的十八屆四中全會之前,2014年之后多轉(zhuǎn)向研究行政公益訴訟;研究者以檢察系統(tǒng)人員為主,偶有學(xué)者或者研究生參與。

        (二)實踐面臨困境

        實踐中檢察建議受困于現(xiàn)實條件而剛性不足,行政違法行為監(jiān)督采取檢察建議這一監(jiān)督方式的同時,若能與行政訴訟相銜接,則能發(fā)揮出真正實效。

        在2014年黨的十八屆四中全會之后,全國各地檢察機關(guān)便開展了行政違法行為監(jiān)督的探索,并形成了一批實證調(diào)研成果。[3]這些成果反映出,行政違法行為監(jiān)督僅僅采用檢察建議單一的監(jiān)督方式存在缺陷,主要表現(xiàn)在監(jiān)督方式的剛性不足及其由此衍生出的其他一系列問題,如:社會關(guān)注度不高、領(lǐng)導(dǎo)不夠重視、行政機關(guān)不盡配合、違法信息來源不暢、人員偏少偏弱、調(diào)查取證難度大等。這些衍生問題又相互交織、互為因果、彼此影響,并反過來進一步弱化檢察建議的監(jiān)督效果,形成惡性循環(huán)。

        從對策上,我們不單單是需要解決行政機關(guān)配合、領(lǐng)導(dǎo)認識、隊伍素質(zhì)等問題,更是要解決檢察建議剛性不足這種帶有制度性、根本性和長效性的問題。行政公益訴訟在近幾年從無到有、迅速發(fā)展的經(jīng)驗,就很好說明了一旦檢察建議的剛性得以加強,隊伍建設(shè)、執(zhí)法環(huán)境、公眾知曉度等衍生問題也將迎刃而解。

        二、行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟銜接的必要性與可行性分析

        要完善和發(fā)展行政違法行為監(jiān)督制度,應(yīng)當(dāng)將其與行政訴訟制度相對接。

        (一)必要性分析

        一方面,可以借助司法判決具備強制力的特點,保障行政違法行為監(jiān)督的效果。從檢察機關(guān)自身的角度,完善和發(fā)展行政違法行為監(jiān)督是做實行政檢察,使之能與刑事檢察、民事檢察和公益訴訟檢察并駕齊驅(qū)的“四大檢察”之一的必由之路。當(dāng)前,以行政訴訟監(jiān)督為基石的行政檢察,在人員隊伍、案件數(shù)量、社會影響力等方面,均無法與其他檢察業(yè)務(wù)相提并論。[4]并且,由于行政訴訟本身的規(guī)模有限,故行政檢察無論是在數(shù)量上、還是在質(zhì)效上要想取得長足進步,只能在行政訴訟監(jiān)督之外尋找突破口。

        當(dāng)前以檢察建議作為主要監(jiān)督方式的檢察業(yè)務(wù),還包括刑事審判活動監(jiān)督、民事審判活動監(jiān)督、行政執(zhí)行活動監(jiān)督等。由于上述檢察監(jiān)督對象是法院的司法行為,一旦被監(jiān)督者不認同,檢察監(jiān)督便難有進一步的作為。這也是此類檢察業(yè)務(wù)一直難有顯著突破的重要原因。然而,同為檢察建議,行政公益訴訟的檢察建議卻能獲得作為被監(jiān)督者行政機關(guān)較高的配合度,其主要原因恐在于其能通過起訴將法院作為第三方引入監(jiān)督環(huán)節(jié),并借助法院判決的強制執(zhí)行力實現(xiàn)法律監(jiān)督的效果。[5]因此,行政違法行為監(jiān)督也完全可以采取相同方式,將檢察建議與行政訴訟進行對接,在被監(jiān)督者拒絕接受時,通過引入法院充分聽取意見,進行中立裁斷。如此,不僅可以增加監(jiān)督的公正性,也可以通過司法強制力賦予監(jiān)督以剛性,使之成為貫徹落實《意見》,服務(wù)和保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的有效舉措。

        另一方面,通過訴訟程序查清事實,賦予行政違法行為認定的規(guī)范性,使之處于與審判機關(guān)、行政機關(guān)的動態(tài)平衡中,符合權(quán)力制約的基本要求。無論從理論上還是現(xiàn)行規(guī)定上,行政行為是否違法應(yīng)由審判機關(guān)依照一定程序?qū)徖碜鞒霾门杏枰哉J定。檢察機關(guān)尚無直接單方認定行政行為是否合法的理論依據(jù)和法定權(quán)限。檢察機關(guān)向行政機關(guān)制發(fā)的檢察建議,只能是一種“可能涉嫌違法”的程序性提醒或者警示,還不能據(jù)此認定行政行為“違法”。否則,不僅打破了行政訴訟相對平衡的訴訟結(jié)構(gòu),也變相剝奪了行政機關(guān)抗辯的訴訟權(quán)利,更不利于弄清事實、查明真相。因此,更為合適的做法是參照行政公益訴訟,將行政違法行為監(jiān)督制發(fā)的檢察建議作為一種“訴前程序”,在行政機關(guān)拒不接受或者整改不力的情況下,再向法院提起訴訟,由審判機關(guān)居中裁斷是否違法,并進而認定是否應(yīng)予糾正或者如何補救等。

        (二)可行性分析

        1.司法訴訟程序能夠?qū)?。行政公益訴訟的實踐和理論已經(jīng)證明,在檢察建議督促后與行政訴訟相銜接,不僅提高了行政機關(guān)的及時自行糾錯率,也充分保障了行政機關(guān)訴訟權(quán)利。同樣地,與行政訴訟相銜接的行政違法行為檢察監(jiān)督,恪守檢察權(quán)的權(quán)力邊界,也是一種程序性的監(jiān)督,不涉及法律關(guān)系的實體處置。此外,一旦行政違法行為監(jiān)督制發(fā)的檢察建議與行政訴訟相銜接,將倒逼檢察機關(guān)提高檢察建議的質(zhì)量和精準性,杜絕檢察建議的隨意、粗糙或濫發(fā)。

        2.各級監(jiān)察委員會可接受。2018年人民檢察院組織法修訂草案第二次審議稿規(guī)定了檢察機關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督,但修訂后的人民檢察院組織法刪去了這一規(guī)定。原因主要在于認為國家監(jiān)察“對人監(jiān)督”與行政檢察“對事監(jiān)督”存在交叉性。因此,厘清兩者之間的聯(lián)系與區(qū)別,是開展行政違法行為監(jiān)督工作的重要前提。

        目前,行政公益訴訟已經(jīng)與監(jiān)察形成了違法違紀線索的雙向移送機制,運轉(zhuǎn)良好。從管轄上,行政公益訴訟與國家監(jiān)察之間盡管存在著職能交叉,但兩者并不相互矛盾和排斥。這也意味著,監(jiān)督職能交叉,并不必然有損國家監(jiān)察體制的權(quán)威性和有效性,關(guān)鍵還是權(quán)力運行方式是否相互銜接配合。如若將行政違法行為監(jiān)督制發(fā)的檢察建議與行政訴訟銜接,不僅保證了監(jiān)督的剛性,又不影響國家監(jiān)察權(quán)力的運行,因而會順暢地成為國家監(jiān)督體系的一支力量,與權(quán)力監(jiān)督主體有效配合。

        3.監(jiān)督對象可以合理確定?!兑庖姟凡⑽磪^(qū)分哪些行政行為可被監(jiān)督、哪些不能。從邏輯上應(yīng)該涵蓋了所有行政行為??紤]到存在其他監(jiān)督和救濟程序,有必要對行政違法行為檢察監(jiān)督的對象進行分類處置,并與現(xiàn)行國家權(quán)力監(jiān)督體系保持良好銜接。

        其一,抽象行政行為。對于國務(wù)院的行政法規(guī),根據(jù)《立法法》規(guī)定,行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的,各級人民檢察院可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議,由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究,必要時,送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。對于部門規(guī)章和地方規(guī)章,根據(jù)《立法法》規(guī)定,部門規(guī)章和地方規(guī)章可分別由國務(wù)院、同級人大常委會和省級人民政府改變或者撤銷。另根據(jù)國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》第35條的規(guī)定,各級人民檢察院認為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以向國務(wù)院和省級人民政府書面提出審查的建議,由政府的法制機構(gòu)研究處理??梢?,法律并未授權(quán)法院對行政法規(guī)、規(guī)章進行司法審查,行政違法行為檢察監(jiān)督亦不宜過于超前。故行政法規(guī)、規(guī)章不宜作為行政違法行為監(jiān)督的對象。對于規(guī)章以下的規(guī)范性文件,根據(jù)2014年行政訴訟法可以由人民法院附帶審查。因此,行政違法行為監(jiān)督可以在具體案件進入行政訴訟程序后要求法院附帶審查。[6]

        其二,對于損害國家利益和社會公共利益的行政行為,屬于公益訴訟范圍的,應(yīng)按照行政公益訴訟的程序進行監(jiān)督。對于損害國家利益和社會公共利益的行政行為,但不屬于公益訴訟范圍的,可以納入行政違法行為監(jiān)督的范圍。如違規(guī)劃定基本農(nóng)田、路燈亮化、違規(guī)設(shè)置交通信號等。

        其三,對于已經(jīng)進入行政復(fù)議或者行政訴訟的行政行為,應(yīng)排除在行政違法行為監(jiān)督的范圍之外,避免重復(fù)浪費司法資源。但對于相對人明示或者默示放棄提起行政復(fù)議或者行政訴訟的行政行為,可以納入行政違法行為監(jiān)督的范圍。當(dāng)然,檢察機關(guān)在辦案過程中應(yīng)該突出重點,不宜四面出擊,最好集中辦理社會反響強烈、維權(quán)成本過高的案件。如違規(guī)開具罰單、違法審批遮擋相鄰建筑采光等。

        三、進一步展望

        《意見》出臺后,相關(guān)的立法、配套制度和體制機制并未同時到位。將行政違法行為監(jiān)督中未得到整改的檢察建議,納入可以提起行政訴訟的范圍,必然涉及對訴訟制度的修改,最終只能通過修法予以實現(xiàn)。當(dāng)然,這并不意味著在全國人大及其常委會修法之前,檢察機關(guān)無所作為。事實上,無論檢察機關(guān)在地方司法中的實踐活動,還是檢察機關(guān)推動各類規(guī)范性文件的出臺,都是正式立法的必要前奏。在一定條件下,最高人民檢察院也可以單獨或者聯(lián)合有關(guān)單位出臺司法解釋、推動試點,作為中央頂層設(shè)計的重要步驟。

        將行政違法行為監(jiān)督與行政訴訟銜接,不僅有助于明晰行政檢察未來的發(fā)展方向,也有助于構(gòu)建新時代法律監(jiān)督的內(nèi)涵外延、邏輯體系和理論框架,還有助于厘清新時代法律監(jiān)督在國家公權(quán)力監(jiān)督體系中的地位和作用,達到服務(wù)和保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的目的,最終助推國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

        [1] 參見劉暢、肖澤晟:《行政違法行為檢察監(jiān)督的邊界》,《行政法學(xué)研究》2017年第1期;謝玉美、劉為勇:《行政違法行為檢察監(jiān)督程序論》,《行政法學(xué)研究》2017年第1期。

        [2] 參見劉潤發(fā):《行政公訴權(quán)研究》,中國人民大學(xué)出版社2013年版;崔偉、李強:《檢察機關(guān)民事行政公訴論》,中國檢察出版社2010年版;田凱:《行政公訴論》,中國檢察出版社2009年版,第9-11頁。

        [3] 參見蚌埠市禹會區(qū)人民檢察院課題組:《公益訴訟背景下行政違法行為的檢察監(jiān)督》,《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2019年第4期;六安市金安區(qū)人民檢察院課題組:《公益訴訟背景下行政違法行為的檢察監(jiān)督效益研究》,《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2019年第4期;惠州市人民檢察院惠州學(xué)院行政公益訴訟研究課題組:《公益訴訟制度框架下的行政違法行為檢察監(jiān)督探索》,《惠州學(xué)院學(xué)報》2019年第1期;廣東省信宜市人民檢察院課題組:《公益訴訟制度框架下行政違法行為監(jiān)督研究》,《南方論刊》2019年第11期;天津濱海新區(qū)塘沽人民檢察院課題組:《行政違法行為監(jiān)督與行政復(fù)議行政訴訟關(guān)系研究》,《法制與社會》2019年第5期;梁靜、任開志:《環(huán)保領(lǐng)域行政違法行為檢察監(jiān)督實證分析——以2017年A市檢察機關(guān)辦理案例為對象》,《四川民族學(xué)院學(xué)報》2018年第3期。

        [4] 參見張相軍:《關(guān)于做好新時代行政檢察工作的思考》,《中國檢察官》2019年第7期。

        [5] 參見《公益訴訟訴前程序行政機關(guān)整改率達到97%》,《法治日報》2019年2月15日。

        [6] 參見劉宗帥:《論行政規(guī)范性文件司法審查制度的完善——以行政公訴模式為視角》;載胡云騰主編:《法院改革與民商事審判問題研究——全國法院第29屆學(xué)術(shù)討論會獲獎?wù)撐募罚ㄉ希嗣穹ㄔ撼霭嫔?018年版,第277-279頁。

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