●夏和飛 李巧娜 韓晨璋

一、S省農(nóng)業(yè)保險保費補貼項目簡介

（一）項目背景

農(nóng)業(yè)保險是專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)過程中，對遭受自然災害、意外事故疫病、疾病等保險事故所造成的經(jīng)濟損失提供保障的一種保險。由于農(nóng)業(yè)保險損失頻率及程度較高，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的財務(wù)平衡，保險費率較高，僅依靠農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織自身難以承擔。為幫助農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織支付部分保費，進一步緩解農(nóng)業(yè)保險的供需矛盾，使保費達到保險公司和農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織普遍接受的水平，S省設(shè)立了農(nóng)業(yè)保險保費補貼項目，由財政對農(nóng)業(yè)保險保費提供一定比例的補貼。

（二）項目實施內(nèi)容

項目實施內(nèi)容為向投保特定險種的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織發(fā)放農(nóng)業(yè)保險保費補貼。補貼險種包括納入中央補貼范圍險種和納入省級補貼范圍險種。納入中央補貼范圍的險種包括水稻、小麥等若干個種植業(yè)保險，育肥豬等若干個養(yǎng)殖業(yè)保險，公益林等若干個品種的森林保險；納入省級補貼范圍的險種包括特色農(nóng)產(chǎn)品大豆、馬鈴薯等若干個品種保險，大蒜、馬鈴薯等特色農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險。中央財政補貼資金與省級財政補貼資金針對各個地區(qū)（東部、中部、西部、產(chǎn)糧大縣、大災試點縣等）不同險種的補貼比例有所不同。

（三）項目預算安排及資金使用情況

201X年S省中央財政補貼資金實際下達187308萬元、省級財政補貼資金實際下達134000萬元，共計321308萬元，為項目績效評價范圍，涉及全省X個地市X個縣（市、區(qū)）。201X年S省實際使用中央補貼資金184922.5萬元，使用省級補貼資金124134.66萬元，共計309057.16萬元，預算執(zhí)行率為96.19%。

（四）項目組織管理及流程

項目實施過程中，省市縣聯(lián)動開展，其中省級部門負責當年度整體資金申請、資金分解下達，以及整體把控農(nóng)業(yè)保險保費實施；市縣各部門負責具體資金管理、監(jiān)控，以及農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作的實施。在此基礎(chǔ)上，各級財政部門負責編制項目預算，編制年度補貼資金申請、結(jié)算報告，負責本級補貼資金的籌集、撥付、管理、結(jié)算并監(jiān)督下級部門落實上述相關(guān)工作，同時動態(tài)監(jiān)控補貼資金，定期開展自查工作；各級業(yè)務(wù)主管部門牽頭種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、目標價格保險保費補貼工作，并與財政部門、保險監(jiān)管等部門協(xié)同配合，落實農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作；各級保險經(jīng)辦機構(gòu)則具體承擔全省農(nóng)業(yè)保險工作，負責合理設(shè)置補貼險種的賠付條件，宣傳農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，負責災后查勘、定損、理賠工作。項目具體管理流程見下圖1：

圖1 S省農(nóng)業(yè)保險保費補貼項目資金管理流程

（五）績效目標

項目的總體績效目標為：農(nóng)業(yè)保險覆蓋面和風險保障水平顯著提高，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險應保盡保；定損理賠機制逐步完善，農(nóng)戶參保意識明顯提升，農(nóng)民收入得到保障；推動森林保險工作開展，提高公益林、商品林和經(jīng)濟林投保比例，市縣生態(tài)安全，穩(wěn)定林農(nóng)收入預期；政策性畜牧業(yè)保險補貼覆蓋范圍明顯擴大，養(yǎng)殖戶抗災風險能力明顯增強；補貼品種、地區(qū)適度增加，保障能力、保障水平不斷提升。

項目的年度績效目標為：各地區(qū)應承保的險種標的全覆蓋，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林、特色農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險投保計劃完成率100%，三大糧食作物投保面積覆蓋70%，公益林投保率達80%，商品林投保率達30%；農(nóng)作物保險風險保障水平達90%，絕對免賠額為0，保險經(jīng)辦機構(gòu)查勘理賠及時，理賠結(jié)案率100%。風險保障總額較前一年增長，受災農(nóng)戶直接物化損失補償率達到90%；農(nóng)業(yè)保險政策知曉率85%以上；億元保費投訴量低于10件；直接受益與潛在受益農(nóng)戶滿意度達85%以上。

二、評價設(shè)計與實施

（一）評價思路

本次績效評價的主要目的是通過考察201X年S省農(nóng)業(yè)保險保費補貼項目完成情況，評價項目資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效益性，掌握項目的主要績效，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題，并提出針對性的建議，以進一步提高財政資金的使用效益。

基于上述評價目的，本次績效評價的主要思路為：通過梳理農(nóng)業(yè)保險保費補貼相關(guān)的政策文件，明確省、市、縣三級財政部門、業(yè)務(wù)主管部門、保險經(jīng)辦機構(gòu)在項目投入管理、過程管理方面承擔的主要責任，以及項目實施各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵要素及要求，進而梳理出評價重點關(guān)注的問題：一是各級相關(guān)部門對項目的執(zhí)行保障力，二是項目具體實施主體保險經(jīng)辦機構(gòu)承保、理賠等工作的規(guī)范性、效率性，三是項目績效目標的實現(xiàn)程度。

根據(jù)上述評價思路，項目從投入、過程、產(chǎn)出、效果四個維度設(shè)計了評價指標體系。投入及過程管理類指標，重點考察資金到位率、管理制度健全性、職能分工明確性、部門間協(xié)調(diào)配合規(guī)范性、保險經(jīng)辦機構(gòu)展業(yè)規(guī)范性、資金使用合規(guī)性、財務(wù)監(jiān)控有效性等指標，用以反映各級部門對項目的執(zhí)行保障情況，以及工作開展的規(guī)范性和效率性。產(chǎn)出和效果類指標，通過各險種投保率、農(nóng)作物風險保障水平、理賠結(jié)案率、理賠兌現(xiàn)率、風險保障總額增長率、受災農(nóng)戶災害損失降低率、政策知曉率等指標考察項目的效率性和效益性，并與過程管理類指標進行銜接，確保評價指標體系邏輯合理。指標框架詳見表1。

表1 S省農(nóng)業(yè)保險保費補貼項目績效評價指標體系框架

鑒于項目涉及省、市、縣三個層級，且各層級承擔的責任和管理重點各不相同，由此，針對省、市、縣三層級分別設(shè)計一套評價指標體系，并將三個層級的評價指標體系進行聯(lián)動，即省、市、縣三級評價指標體系的考核方向、考核思路一致，但考核的側(cè)重點不同。同時，評價組將省級評價指標體系的部分考核維度與市級評價指標體系相關(guān)聯(lián)，市級評價指標體系的部分考核維度與縣級評價指標體系相關(guān)聯(lián)，最終形成省、市、縣三級聯(lián)動的評價指標體系。省級層面重點考察省財政廳金融處和省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省自然資源廳等業(yè)務(wù)主管部門對項目的組織情況及對下級部門的監(jiān)督管理情況；市級層面重點考察市級財政部門補貼資金的籌集、撥付、管理、結(jié)算工作，以及財政部門和主管業(yè)務(wù)部門對下級部門的監(jiān)督管理情況；縣級層面的考察重點是財政部門補貼資金的籌集、撥付、管理、結(jié)算工作，主管業(yè)務(wù)部門的組織管理、政策宣傳、引導等業(yè)務(wù)落實工作，保險經(jīng)辦機構(gòu)的政策宣傳、承保、查勘定損、理賠等具體實施工作。

具體來說，以“財務(wù)監(jiān)控執(zhí)行有效性”指標為例，梳理省、市、縣各自職責分工，以及在保險保費項目中的側(cè)重點，分別梳理考核要素，并對各考核要素進行賦分，同時在形成最終得分時，將市縣得分聯(lián)動至省級得分，即項目得分。如表2所示。

表2 省、市、縣三級聯(lián)動評價指標樣例

（二）評價實施

本次績效評價采取創(chuàng)新評價組織模式，即預算績效評價中心、中介機構(gòu)、縣級財政部門三方聯(lián)動的模式。具體方式如下：S省財政廳委托中介機構(gòu)以第三方的身份與S省預算績效評價中心聯(lián)動實施本次績效評價工作，同時，S省預算績效評價中心又與各縣級財政部門進行聯(lián)動協(xié)作，為績效評價實施提供人力保障。其中，S省預算績效評價中心負責本次績效評價工作的牽頭組織、總體進度管理等；第三方負責評價指標設(shè)計、工作方案撰寫、培訓指導、技術(shù)支持、評價工具表單設(shè)計、調(diào)研組織安排、指標評分、總報告撰寫等工作；各縣級財政部門參與評價人員負責數(shù)據(jù)采集具體實施、分報告撰寫等工作。

此外，本次績效評價通過預算績效管理平臺實施，具體包括：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集，數(shù)據(jù)復核與分析，滿意度問卷設(shè)計、發(fā)放及結(jié)果分析，指標評分，模型分析等。評價實施前，評價組對參與調(diào)研的人員進行了統(tǒng)一培訓，并在平臺實際使用過程中全程指導。預算績效管理平臺智能化地實現(xiàn)了省、市、縣三級基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的線上采集、滿意度調(diào)查問卷數(shù)據(jù)線上采集；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集完成后，系統(tǒng)對所有數(shù)據(jù)進行邏輯判斷，評價組就系統(tǒng)報錯結(jié)果與各被評價單位溝通并確認數(shù)據(jù)；系統(tǒng)自行分析滿意度調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，并自行出具滿意度調(diào)查結(jié)果及分析報告；指標評分與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表搭建邏輯勾稽關(guān)系，系統(tǒng)根據(jù)內(nèi)部邏輯，自動拉取數(shù)據(jù)并計算評分；系統(tǒng)基于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及評分結(jié)果進行模型分析；評價組綜合運用系統(tǒng)分析結(jié)果，結(jié)合實地調(diào)研數(shù)據(jù)，分析項目最終成效及問題，將最終成果呈現(xiàn)在績效評價總報告中。

（三）評價分析與結(jié)論

1、評價結(jié)論及分析。201X年S省農(nóng)業(yè)保險保費補貼項目最終得分為90.15分，績效評級為“優(yōu)”。投入類指標得分率為93.4%，過程類指標得分率為91.59%，產(chǎn)出類指標得分率為85.36%，效果類指標得分率為91.66%。

2、主要績效。一是逐步擴大農(nóng)業(yè)保險保障范圍，提高農(nóng)業(yè)抗災復產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)保險保費補貼品種和范圍逐步擴大，進一步明確了各級財政部門負擔比例，提高了部分險種保障水平，開展了小麥全成本保險試點工作。隨著農(nóng)業(yè)保險保障范圍的擴大，農(nóng)戶切身感受到了“農(nóng)業(yè)保險關(guān)鍵時刻保生產(chǎn)”的重要作用，提高了農(nóng)業(yè)抗災復產(chǎn)能力，促進了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，如旱災造成的損失率從40%降低到30%。

二是保險機構(gòu)采用收支兩條線管理，市公司統(tǒng)一支付理賠款。保險經(jīng)辦機構(gòu)采用收支兩條線的管理方式：保費收入直接匯總至市公司；理賠支出采用銀企直接支付系統(tǒng)，理賠案件受理后，經(jīng)勘察定損后逐級上報，審核通過后，由市公司按照縣公司申請統(tǒng)一劃撥，不受保費收入情況影響，因而，在保費未到位或未全額到位的情況下，不影響農(nóng)戶理賠。

三是改革工作模式，創(chuàng)新發(fā)展工作思路。多數(shù)市縣完善了政策性畜牧業(yè)保險與病死畜禽無害化聯(lián)動機制，利用畜牧業(yè)智慧發(fā)展監(jiān)管平臺加強跟蹤監(jiān)管督導。同時，建立了病死畜禽無害化處理廠運行平臺，采取生豬保險理賠與無害化處理廠聯(lián)動模式，依托遠程電子平臺實現(xiàn)保險理賠查驗等數(shù)據(jù)收集、運轉(zhuǎn)同步開展，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)共享，簡化理賠流程，提高養(yǎng)殖戶投保的積極性?？蛻粜畔⒉杉ぞ呒夹g(shù)創(chuàng)新，在各市縣推廣E農(nóng)險中的OCR客戶信息采集工具，可解決農(nóng)險傳統(tǒng)作業(yè)模式中存在的客戶身份證、銀行卡收集不規(guī)范等問題，在E農(nóng)險APP上補充收集農(nóng)戶投保材料，逐步建立客戶影像資料檔案庫，為承保、理賠業(yè)務(wù)流程中的客戶資料管理工作提供便捷。

3、存在的問題。第一，補貼資金撥付不及時，財務(wù)監(jiān)控力度待提升。普遍存在縣級補貼資金撥付不及時的情況，具體表現(xiàn)為，上半年完成承保簽單的保費補貼資金普遍于下半年撥付，或者部分保費補貼資金跨年度撥付。財務(wù)監(jiān)控方面，一是市級財政部門普遍未有效履行財政監(jiān)控職責，未對下轄各縣農(nóng)業(yè)保險保費補貼專項資金的使用情況采取財政檢查等財政監(jiān)控措施；二是部分縣級財政部門僅局限于補貼資金的發(fā)放，但對所申請補貼資金的核實監(jiān)管工作不到位；另外，各縣普遍未開展補貼資金自查工作。

第二，項目組織及監(jiān)督管理工作不到位。其一，市級業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)督管理工作的參與度較低，未參與指導區(qū)縣農(nóng)業(yè)保險工作的落實，未參與補貼資金的審核；其二，部分縣級業(yè)務(wù)主管部門的項目過程管理不到位，對實地核查的跟進程度不夠，導致保險公司投保及理賠數(shù)量與業(yè)務(wù)主管部門掌握數(shù)據(jù)不一致；其三，政策宣傳力度不足，部分縣（區(qū)、市）的農(nóng)業(yè)保險政策宣傳主要依賴保險經(jīng)辦機構(gòu)，業(yè)務(wù)主管部門的參與度較低，政策的宣傳深度不夠，部分已投保的農(nóng)戶仍不完全知曉保險條款、保障范圍、理賠流程、賠償標準等；其四，縣級保險經(jīng)辦機構(gòu)的篩選機制不明確，縣級層面普遍未通過政府采購形式確定保險經(jīng)辦機構(gòu)，也未明確保險經(jīng)辦機構(gòu)的篩選原則、標準，未形成科學、合理的保險經(jīng)辦機構(gòu)篩選機制。

第三，保險經(jīng)辦機構(gòu)承保和理賠業(yè)務(wù)規(guī)范性有待改進。一是承保業(yè)務(wù)不夠規(guī)范。集體投保的保單普遍存在由村支書或保險經(jīng)辦機構(gòu)工作人員代簽的現(xiàn)象，未與保單涉及的所有農(nóng)戶逐一簽字確認；存在農(nóng)戶自付保費由保險公司工作人員收繳至個人賬戶，再轉(zhuǎn)賬至公司賬戶的情況，導致保費滯留時間較長，存在資金合規(guī)風險以及保險單出具不及時等問題。二是理賠業(yè)務(wù)不夠規(guī)范。經(jīng)各評價組核查確認，部分保險經(jīng)辦機構(gòu)的理賠相關(guān)流程資料不齊全，如存在保險經(jīng)辦機構(gòu)未與農(nóng)戶簽訂賠償協(xié)議的問題；理賠查勘記錄表存在代簽現(xiàn)象；養(yǎng)殖業(yè)理賠資料中缺失無公害化處理的相應記錄。三是理賠不精準。個別區(qū)縣在災害發(fā)生后查勘定損的過程中，保險經(jīng)辦機構(gòu)采用同一標準進行理賠，但實際理賠金額與農(nóng)戶因災害發(fā)生的損失金額相差較大，農(nóng)民損失程度未能有效降低。

4、建議及改進措施。一是加快補貼資金撥付進度，進一步加大財政監(jiān)控力度。其一，建議市級財政部門進一步提高農(nóng)業(yè)保險保費補貼年初預撥比例，確保上級預撥保費至少能夠滿足縣（區(qū)、市）上半年補貼資金支出需求。其二，建議各級財政部門進一步優(yōu)化資金申請、撥付流程，提高資金申報審批效率。其三，縣級財政部門應與各業(yè)務(wù)主管部門協(xié)調(diào)配合，并督促業(yè)務(wù)主管部門及時與保險經(jīng)辦機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，及時核定補貼金額、提報資料。其四，建議各級財政部門與有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門聯(lián)合開展農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金的監(jiān)督檢查，市級財政部門可定期或根據(jù)需要對縣級財政部門開展監(jiān)督檢查，縣級財政部門可開展對補貼資金的自查工作，同時，應確切落實補貼資金的核實工作，以確保補貼資金發(fā)放的準確性。

二是強化組織及監(jiān)管工作。其一，建議市級業(yè)務(wù)主管部門提高監(jiān)管工作的參與度，對各縣（區(qū)、市）農(nóng)業(yè)保險保費補貼工作的落實進行監(jiān)督指導，參與補貼資金分配工作，提高資金分配的合理性。其二，建議縣級業(yè)務(wù)主管部門確切落實相關(guān)基層監(jiān)管工作，及時跟進保險理賠的查勘定損。其三，加強政策宣傳力度，一方面，建議省級、市級業(yè)務(wù)主管部門聯(lián)合保險經(jīng)辦機構(gòu)分公司加大廣播、電視等媒體宣傳力度；另一方面，建議縣級業(yè)務(wù)主管部門聯(lián)合各保險經(jīng)辦機構(gòu)通過入村入戶宣講政策、張貼宣傳標語等手段強化政策宣傳力度，并督促保險經(jīng)辦機構(gòu)充分講解保險條款、保障范圍、賠償機制等內(nèi)容，以提高農(nóng)戶政策知曉度。其四，建立縣級保險經(jīng)辦機構(gòu)的篩選考核機制，明確保險經(jīng)辦機構(gòu)的篩選標準、篩選原則、篩選方式，確保篩選結(jié)果公開、公平、公正、合理；引入農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)考核機制，明確考核標準、考核時間、考核方式，引導保險經(jīng)辦機構(gòu)加大農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)投入，提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)水平。

三是確保承保和理賠業(yè)務(wù)的規(guī)范性。其一，確保投保業(yè)務(wù)的規(guī)范性。保險經(jīng)辦機構(gòu)應與保單涉及的農(nóng)戶逐一簽字確認，并仔細核對投保人賬號、身份證、聯(lián)系方式等信息，確保農(nóng)戶充分知曉保險標的、保費、理賠機制等相關(guān)保險信息；規(guī)范保費收繳程序，杜絕農(nóng)戶將保費交至保險經(jīng)辦機構(gòu)員工個人賬戶再轉(zhuǎn)交至公司賬戶的情況，以避免財務(wù)風險以及因保費滯留而影響投保及時性的問題。其二，確保理賠業(yè)務(wù)的規(guī)范性。建議保險經(jīng)辦機構(gòu)強化理賠流程規(guī)范性管理，應確保與農(nóng)戶簽訂賠償協(xié)議，并嚴格按照協(xié)議約定內(nèi)容進行理賠，理賠相關(guān)流程資料應齊全、規(guī)范。其三，根據(jù)農(nóng)戶實際受災情況及發(fā)生的損失額，準確測算農(nóng)戶投入成本并根據(jù)保險合同規(guī)定進行精準理賠，降低農(nóng)戶損失。

三、案例總結(jié)與展望

（一）案例優(yōu)點

一是分層級設(shè)計評價指標體系，突出各層級的考核重點，并實現(xiàn)指標的聯(lián)動性。省、市、縣三級聯(lián)動的評價指標體系，全面考察了省、市、縣三個層級的管理側(cè)重點，并明確了各管理內(nèi)容的責任主體；同時，三級聯(lián)動的評價指標體系從整體上確保了評分的完整性和科學性，即同時涵蓋了本層級的考核重點和下面層級的評分情況。

二是通過預算績效評價中心、中介機構(gòu)、縣級財政部門三方聯(lián)動模式，提高績效評價水平，推行績效評價理念。本次績效評價由S省財政廳績效處委托，省財政廳預算績效評價中心負責統(tǒng)籌主導，省財政廳金融處等相關(guān)處室配合，以技術(shù)專業(yè)、經(jīng)驗豐富的第三方機構(gòu)為支撐，由各縣級財政部門進行具體實施，三方參與、協(xié)同工作，既依靠省財政廳預算績效評價中心強有力的統(tǒng)籌能力，為工作的開展提供了組織保障，又充分借助了第三方機構(gòu)在績效評價方面的專業(yè)特長和技術(shù)支持，有力保障了績效評價的全面性、專業(yè)性和權(quán)威性，還發(fā)揮了縣級財政部門熟悉財政財務(wù)管理工作的優(yōu)勢，解決了人員力量不足的問題。同時，通過以評促建、以干代訓的方式形成良性循環(huán)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，積累業(yè)務(wù)經(jīng)驗，加快人才培養(yǎng)，強化了縣級財政部門的績效評價應用能力，在地方層面有力推行了績效評價理念，提升了地方績效評價的整體水平。

三是運用智能化手段提高績效評價實施效率。本次績效評價工作通過第三方機構(gòu)預算績效管理平臺實施，智能化地開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、滿意度調(diào)查問卷數(shù)據(jù)采集、指標評分等評價各環(huán)節(jié)工作。預算績效管理平臺的應用，優(yōu)化了績效評價實施流程，節(jié)約了項目人力資源投入，縮短了績效評價工作時長，提升了績效評價實施效率，提高了績效評價的智能化應用水平。通過運用預算績效管理平臺，省財政廳可整體掌握全省項目實施情況，亦可全程把控各區(qū)縣績效評價工作進度、評分結(jié)果，提高績效評價統(tǒng)籌組織效率。

（二）案例缺點

平臺項目進度管理功能不完善，尚未實現(xiàn)智能化的進度控制功能。目前，平臺在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、滿意度問卷數(shù)據(jù)采集、指標評分等各評價實施環(huán)節(jié)尚未實現(xiàn)完善的進度控制功能，尚未對各評價實施環(huán)節(jié)設(shè)置明確的時間要求，對未及時完成的任務(wù)無智能化的風險預警提示。

（三）進一步探討的方向

針對預算績效評價中心、中介機構(gòu)、縣級財政部門三方聯(lián)動并以預算績效管理平臺為支撐的評價模式，本文認為：一是應進一步明確三方在績效評價各環(huán)節(jié)中承擔的責任，工作內(nèi)容應避免交叉重疊，以提高績效評價實施的效率；二是應進一步完善評價實施前的培訓工作，培訓應更著重于評價實務(wù)，如數(shù)據(jù)采集方法、采集過程中應注意的事項、可能存在的問題及解決方法、預算績效管理平臺的操作方法等?！?/p>