●李 娜

一、引言

“學(xué)區(qū)房”“擇校難”等社會問題反映的是基本教育服務(wù)配置的不公。我國基本教育服務(wù)配置的公平的逐步實現(xiàn)對解決目前我國教育結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域教育質(zhì)量差異較大等問題具有重要意義。在2018年新修訂的《義務(wù)教育法》中第四十二條明確規(guī)定“國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障”。2019年國務(wù)院印發(fā)《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》規(guī)定“義務(wù)教育總體為中央與地方共同財政事權(quán)，并按具體事項細化……所需經(jīng)費一般根據(jù)國家基礎(chǔ)標準，明確中央與地方財政分檔負擔(dān)比例”。教育資源配置的均等化程度，尤其是義務(wù)教育經(jīng)費配置的均等化程度，直接影響著義務(wù)教育的機會公平和質(zhì)量公平。義務(wù)教育經(jīng)費配置的公平對實現(xiàn)基本教育服務(wù)的均等化起到了決定性作用，所以在財政分權(quán)體制下探討義務(wù)教育經(jīng)費配置的均等化水平具有深刻意義。因此，本文以義務(wù)教育經(jīng)費配置的均等化問題作為研究的切入點，對我國生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費的配置狀況進行分析。

近年來國內(nèi)許多學(xué)者利用基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)來研究我國義務(wù)教育經(jīng)費配置的公平程度。黃國平（2012）運用泰爾指數(shù)的層級分解和水平分解法，從區(qū)域和城鄉(xiāng)兩個維度對中國義務(wù)教育財政支出均等化的總體水平及內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行了實證考察，研究結(jié)果表明，2005年以來我國義務(wù)教育財政支出的地區(qū)與城鄉(xiāng)差距明顯縮小，中央出臺的一系列教育經(jīng)費保障機制改革措施提高了義務(wù)教育均衡發(fā)展水平。姜鑫（2012）利用泰爾指數(shù)測度了我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均等化程度，反映了我國義務(wù)教育經(jīng)費、師資、辦學(xué)條件在城鄉(xiāng)上的差距。根據(jù)上述研究可以發(fā)現(xiàn)，常用的測度義務(wù)教育經(jīng)費配置均等化水平的方法有基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)。戴平生（2014）采用基尼系數(shù)分區(qū)域計算了1999—2009年省域教育經(jīng)費配置狀況，研究表明，與1999年相比，2009年省域教育經(jīng)費的公平性從總體和區(qū)域結(jié)構(gòu)兩個方面都得到了改善。宋乃慶（2016）基于2008—2013年重慶市41區(qū)縣的義務(wù)教育經(jīng)費數(shù)據(jù)，運用雙變量泰爾指數(shù)從區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異兩個維度對重慶市義務(wù)教育財政支出均等化程度及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行分析，研究結(jié)果表明，重慶市義務(wù)教育財政支出的總體差異呈縮小態(tài)勢。耿樂樂（2020）計算了1995—2016年義務(wù)教育階段的生均教育經(jīng)費支出基尼系數(shù)，研究發(fā)現(xiàn)，我國生均教育經(jīng)費支出的公平程度總體上有所提高，但小學(xué)和初中的生均教育經(jīng)費支出公平程度在不同時期并不相同。張榮馨（2020）基于1995—2016年小學(xué)和初中省級生均教育經(jīng)費支出的數(shù)據(jù)，運用事件研究法和雙重差分法研究了我國西部地區(qū)和東部地區(qū)生均教育經(jīng)費之間的線性關(guān)系，進一步驗證了中央政策對義務(wù)教育財政公平的推進有顯著影響。許麗英（2021）基于1997—2018年教育經(jīng)費數(shù)據(jù)，從財政性教育經(jīng)費占地方GDP的比例、三級教育生均教育經(jīng)費指數(shù)、經(jīng)費來源和分配結(jié)構(gòu)、三級教育的基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)等維度對民族八省區(qū)教育經(jīng)費的充足性、結(jié)構(gòu)性和均衡性進行分析。結(jié)果表明，整體上民族八省區(qū)教育經(jīng)費較充足、來源和分配結(jié)構(gòu)合理、均衡性較好，但也存在一些問題，如個別省區(qū)的經(jīng)費充足性有待提高、生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費支出只增不減目標尚未實現(xiàn)、普通高等教育生均投入偏低且經(jīng)費來源渠道單一、普通高中生均支出均衡性有待提高等。

已有研究主要集中于從義務(wù)教育的整體角度來考察義務(wù)教育經(jīng)費配置的均等化程度，鮮少有學(xué)者將小學(xué)階段和初中階段的義務(wù)教育經(jīng)費配置程度分開測算和比較。即使分開測算，也是采用基尼系數(shù)。何幫強（2016）認為基尼系數(shù)的計算公式共有17種，采用不同的計算方法作出的結(jié)果可能不完全一致，這也是基尼系數(shù)存在的一個缺陷。除此之外，在分析區(qū)域間義務(wù)教育經(jīng)費配置的均等化程度時，大多數(shù)學(xué)者只是簡單地采取利用地理位置劃分區(qū)域的方式，鮮少有學(xué)者考慮到采用義務(wù)教育經(jīng)費中央與地方負擔(dān)比例來劃分區(qū)域。綜上所述，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，選擇泰爾指數(shù)法作為主要的實證方法。以小學(xué)階段和初中階段分別的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費作為主要的測算指標。同時，為了能夠更好地體現(xiàn)我國財政分權(quán)體制下，義務(wù)教育經(jīng)費配置的區(qū)域差異，本文根據(jù)教育部2019年發(fā)布的《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》中義務(wù)教育公用經(jīng)費負擔(dān)比例分檔來劃分區(qū)域。采用這樣的劃分方式，不僅可以減少以往學(xué)者研究教育資源配置時僅靠地理位置劃分區(qū)域所造成的測算誤差，而且能體現(xiàn)出我國財政分權(quán)對義務(wù)教育經(jīng)費配置的影響。

二、研究方法及數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

泰爾指數(shù)（TheilIndex），因泰爾（Theil，1967）利用信息理論中的熵概念來計算收入不平等而得名，又稱泰爾熵標準。泰爾指數(shù)是衡量非均等化程度的一個綜合指標，幾乎具有好的相對指標的所有優(yōu)點，至今仍被廣泛應(yīng)用。它可以將總體差異分解為不同區(qū)域的“組間”和“組內(nèi)”差異，從而分析區(qū)域總體差異、區(qū)域間差異和區(qū)域內(nèi)差異的變化趨勢，以及考察“組間”和“組內(nèi)”差異對總體差異的貢獻程度，本文測度義務(wù)教育資源配置泰爾指數(shù)的一般化公式為：

上述公式中，T為泰爾指數(shù)，yi代表每個省份所得到的教育資源，y為所有省份平均得到的教育資源。T的取值就位于區(qū)間[0，1]上，其中，T=0表明完全平等，T越接近0則表明均等化程度越高；而T=1表明極其不平等，T越接近1則說明均等化程度越低。

《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》將義務(wù)教育總體確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并按具體事項細化，其中：涉及學(xué)校日常運轉(zhuǎn)、校舍安全、學(xué)生學(xué)習(xí)生活等經(jīng)常性事項，所需經(jīng)費一般根據(jù)國家基礎(chǔ)標準，明確中央與地方財政分檔負擔(dān)比例，中央財政承擔(dān)的部分通過共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付安排。其中：第一檔中央財政分擔(dān)80%；第二檔中央財政分擔(dān)60%；第三檔、第四檔、第五檔中央財政分擔(dān)50%。考慮到數(shù)據(jù)的可獲取性，本文剔除第四檔中大連、寧波、廈門、青島、深圳5個計劃單列市。具體的區(qū)域分檔如表1所示：

表1 區(qū)域劃分表

（二）指標說明與數(shù)據(jù)來源

在已有研究中，一些學(xué)者常常用義務(wù)教育經(jīng)費投入總量、義務(wù)教育經(jīng)費占GDP的比重來衡量省域間義務(wù)教育經(jīng)費配置的差異度。但是，隨著2005年之后我國義務(wù)教育經(jīng)費投入總量的快速增長，我國義務(wù)教育經(jīng)費投入機制和保障機制得到了很大程度的完善，義務(wù)教育經(jīng)費投入的充足性得到了保障?，F(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)考慮如何使義務(wù)教育經(jīng)費進行均等化的配置，以實現(xiàn)義務(wù)教育質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)均衡，僅僅考慮義務(wù)教育經(jīng)費投入的絕對量則具有一定的片面性。

綜上所述，考慮到義務(wù)教育經(jīng)費投入在小學(xué)階段和初中階段的差異，以及財政分權(quán)下五檔區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部省份間的差異，本文選取我國31個省份，分別以小學(xué)階段和初中階段的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費作為測算指標，以此來分析我國2015—2019年31個省份的義務(wù)教育經(jīng)費配置狀況。本文測算時所用到的原始數(shù)據(jù)來自《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》（2016—2020），計算泰爾指數(shù)采用的軟件是stata15.0。

三、實證分析

（一）小學(xué)階段

表2顯示了我國小學(xué)階段財政分權(quán)體制下五檔區(qū)域的義務(wù)教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值。第一檔、第二檔、第三檔、第四檔、第五檔的均值分別為0.054176、0.035432、0.00417、0.018052、0.004866，根據(jù)均值可以看出第一檔區(qū)域生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值是最大的，這也表明第一檔區(qū)域生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費的配置是最不均等的。第一檔生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值最高為2015年的0.06604，最低為2019年的0.04201，在2015—2019年第一檔的義務(wù)教育經(jīng)費配置不均等程度總體呈下降趨勢。第二檔區(qū)域的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值最高為2016年的0.03969，最低為2019年的0.02785，在2015—2019年第二檔區(qū)域的義務(wù)教育經(jīng)費配置的不均等程度總體呈下降趨勢。第三檔區(qū)域的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值在2019年相比2015年下降了0.0014，這表明第三檔區(qū)域的義務(wù)教育經(jīng)費配置的不均等程度總體呈下降趨勢。第四檔區(qū)域中，生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值最高為2015年的0.02347，最低為2019年的0.01313，這表明第四檔區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費配置的不均等程度總體呈下降趨勢。第五檔區(qū)域的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值最高為2015年的0.01022，最低為2018年的0.00240，在2015—2019年中，生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值呈波動式下降，第五檔區(qū)域的義務(wù)教育經(jīng)費配置的不均等程度總體呈下降趨勢。

表2 小學(xué)階段生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)表

小學(xué)階段生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值最高為2016年的0.09222，2019年生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值為0.08718。高于2015年的0.08708，在2015—2019年之間，生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值呈現(xiàn)波動式上升，可以看出小學(xué)階段義務(wù)教育經(jīng)費不均等程度總體呈擴大的趨勢。組內(nèi)泰爾指數(shù)的均值為0.033236，組間泰爾指數(shù)的均值為0.055506，組內(nèi)貢獻率均值為37.46%，組間貢獻率均值為62.54%，組間貢獻率遠大于組內(nèi)貢獻率，這表明小學(xué)階段生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費的配置差異主要來自區(qū)域間的差異，現(xiàn)階段的五檔區(qū)域劃分對促進基本教育服務(wù)的均等化具有一定局限性，應(yīng)進一步完善教育經(jīng)費負擔(dān)比例的區(qū)域劃分。

（二）初中階段

表3顯示了我國財政分權(quán)體制下五檔區(qū)域生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費的泰爾指數(shù)。第一檔、第二檔、第三檔、第四檔、第五檔的均值分別為0.041518、0.022104、0.000854、0.023424、0.022362，根據(jù)均值可以看出第一檔區(qū)域生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值是最大的，這表明第一檔的義務(wù)教育經(jīng)費配置是最不均等的。第一檔區(qū)域的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值最高為2015年的0.05218，最低為2019年的0.03178，2015—2019年的不均等程度呈現(xiàn)波動狀態(tài)，但總體來看第一檔區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費的不均等程度總體呈縮小的趨勢。第二檔區(qū)域的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值最高為2016年的0.02536，最低為2019年的0.01903，從2016年開始一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)值在逐年縮小，第二檔區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費配置的不均等程度總體呈縮小的趨勢。第三檔區(qū)域的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)最低為2015年的0.00035，最高為2019年的0.00134，這表明第三檔區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費配置的不均等程度總體呈擴大的趨勢。第四檔區(qū)域的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)最高為2015年的0.03391，最低為2019年的0.01111，這表明第四檔義務(wù)教育經(jīng)費的不均等程度總體呈縮小的趨勢。第五檔區(qū)域的生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費最高為2015年的0.03024，最低為2019年的0.01338，這表明第五檔區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費的不均等程度總體呈縮小的趨勢。

表3 初中階段生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)表

初中階段生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費泰爾指數(shù)的均值為0.11996，最高為2016年的0.12428，最低為2019年的0.10907，可以看出我國初中階段義務(wù)教育經(jīng)費配置的不均等程度總體呈縮小的趨勢。組內(nèi)泰爾指數(shù)均值為0.02730，組間泰爾指數(shù)的均值為0.09266，組內(nèi)貢獻率均值為22.68%，組間貢獻率的均值為77.32%，組間貢獻率遠大于組內(nèi)貢獻率，這表明初中階段生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費的配置差異也主要來自于區(qū)域間的差異，現(xiàn)階段的五檔區(qū)域劃分對促進基本教育服務(wù)的均等化具有一定的局限性，還應(yīng)進一步完善教育經(jīng)費負擔(dān)比例的區(qū)域劃分。

（三）結(jié)論

1、總體來看，我國義務(wù)教育經(jīng)費配置依舊很不均等。小學(xué)階段的不均等程度高于初中階段，小學(xué)階段的不均等程度總體呈擴大的趨勢，初中階段的不均等程度總體呈縮小的趨勢。

2、分區(qū)域來看，第一檔區(qū)域的義務(wù)教育經(jīng)費配置是五檔區(qū)域中最不均等的。不論是初中階段還是小學(xué)階段，生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費的配置差異主要來自于區(qū)域間的差異，現(xiàn)階段財政分權(quán)體制下五檔區(qū)域劃分對促進基本教育服務(wù)的均等化具有一定的局限性，還應(yīng)進一步完善教育經(jīng)費負擔(dān)比例的區(qū)域劃分。

四、促進我國義務(wù)教育經(jīng)費配置均等化的政策建議

根據(jù)已有研究可知，影響我國義務(wù)教育經(jīng)費配置均等化的因素包括：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異、各省份財政自給度的差異。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差異直接導(dǎo)致了不同區(qū)域政府財力的差異，經(jīng)濟發(fā)展滯后、財力較弱的區(qū)域使得地方政府對實現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費配置的均等化存在著“心有余而力不足”的情況，缺乏長期促進義務(wù)教育經(jīng)費配置均等化，乃至義務(wù)教育資源均等化配置的物質(zhì)基礎(chǔ)。不同省份財政自給能力的強弱決定了是否會有財政結(jié)余資金用于教育投入。財政自給率較低的省份，財政資金會優(yōu)先保障其他基本公共服務(wù)的公平，對于在短期內(nèi)經(jīng)濟效應(yīng)較低的基本教育服務(wù)會選擇性地放在后置位，這樣會進一步拉開各省份間基礎(chǔ)教育服務(wù)的差距，從而進一步影響義務(wù)教育經(jīng)費配置公平度的差距。

我國義務(wù)教育的發(fā)展經(jīng)歷了由普及到基本均衡，目前正處于向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展邁進的關(guān)鍵階段。推進義務(wù)教育發(fā)展，實現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是政府職能應(yīng)當(dāng)給予保障并推動的重要事業(yè)。義務(wù)教育具有較強的正外部性，促進區(qū)域義務(wù)教育的公平有利于實現(xiàn)本區(qū)域的基本公共服務(wù)均等化。義務(wù)教育經(jīng)費配置的公平有利于不同區(qū)域的適齡兒童更公平地接受義務(wù)教育，有利于構(gòu)建和諧社會?，F(xiàn)階段我國義務(wù)教育的公平應(yīng)當(dāng)聚焦于實現(xiàn)教育質(zhì)量的公平，通過合理地配置教育財政經(jīng)費來提升義務(wù)教育財政支出效益。本文利用泰爾指數(shù)來分析我國義務(wù)教育經(jīng)費配置的均等化程度，以期在財政分權(quán)視角下尋求促進義務(wù)教育經(jīng)費配置均等化的路徑。根據(jù)測算結(jié)果，本文提出如下幾點能夠促進義務(wù)教育經(jīng)費配置均等化的政策建議。

（一）以五年為一周期動態(tài)劃分義務(wù)教育經(jīng)費負擔(dān)比例，縮小義務(wù)教育經(jīng)費配置的區(qū)域差異

現(xiàn)階段，中央與地方在義務(wù)教育經(jīng)費負擔(dān)比例方面采取固定的五檔劃分方式，很難根據(jù)各地實際需要作出義務(wù)教育經(jīng)費配置的調(diào)整，也不利于實現(xiàn)區(qū)域間義務(wù)教育經(jīng)費配置的公平?？梢越梃b日本的經(jīng)驗，首先對各省份現(xiàn)階段的教育經(jīng)費以及其他教育資源的配置狀況進行統(tǒng)計，明確本省教育發(fā)展的目標。綜上所述，本文建議，應(yīng)該以五年為一周期，根據(jù)各省份經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、師生比等條件，動態(tài)劃分區(qū)域經(jīng)費負擔(dān)比例。

（二）進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，使義務(wù)教育經(jīng)費的撥款方式更加科學(xué)化

義務(wù)教育經(jīng)費的撥款方式不夠科學(xué)合理也是造成我國義務(wù)經(jīng)費配置不均等的主要原因?，F(xiàn)階段，我國專項轉(zhuǎn)移支付資金的確定主要采用項目法，使得專項撥款的確定具有隨意性。本文建議，采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付資金的分配，因素法是OECD國家在確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模時最常采用的方法。在進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度時，應(yīng)當(dāng)更多使用因素法以更加科學(xué)合理地確定各省份轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)額。

（三）逐步建立財政資金直達機制，提高義務(wù)教育資金經(jīng)費的配置效率

2020年5月22日李克強總理在《政府工作報告》中首次提出了建立財政資金直達機制。財政資金直達機制雖然是為應(yīng)對新冠肺炎疫情而提出的，但是由于其符合深化財稅體制改革的內(nèi)在要求，成為了完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的重要手段之一。本文建議，應(yīng)當(dāng)充分利用數(shù)字技術(shù)，建立較為完善的財政資金直達機制，這樣不僅能夠提升義務(wù)教育經(jīng)費的配置效率，還能對義務(wù)教育經(jīng)費的使用進行全過程監(jiān)控，進一步提升監(jiān)管效率?！?/p>