曹光遠(yuǎn) 張爽 曹敏

摘要：隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，政府財政支出也逐年增多，為更合理地分配和使用財政資金，發(fā)揮財政支出的最大效益，新預(yù)算法和預(yù)算績效管理制度都對單位財政管理工作提出了新的要求。會計師事務(wù)所作為獨立的第三方機構(gòu)，具備充足的專業(yè)人才和更強的專業(yè)能力，通過政府購買公共服務(wù)參與財政支出績效評價工作，不但能客觀地評價財政支出項目的效率和效益，幫助政府更好地實現(xiàn)項目績效目標(biāo)，還能發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢，幫助其更好地進(jìn)行預(yù)算績效管理工作，進(jìn)而改善我國整體預(yù)算管理環(huán)境。通過Y會計師事務(wù)所承接的B市航拍項目，論述會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價的流程設(shè)計，評價工作人員和評價方案，評價材料和評價內(nèi)容，專家評價項目的績效。

關(guān)鍵詞：會計師事務(wù)所;財政支出績效評價;評價流程

0 引言

財政支出績效評價是對財政資金的使用情況進(jìn)行的評價，對財政支出的使用效果、效率及社會效益的實現(xiàn)情況進(jìn)行考核，同時也對政府職能的實現(xiàn)程度和提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行評價與監(jiān)督?！翱冃А币辉~最早出現(xiàn)在企業(yè)管理領(lǐng)域，用于衡量企業(yè)經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)水平。政府也可以被看作特殊的企業(yè)，財政支出績效評價要兼顧財政和績效雙重特點。通過預(yù)算控制和績效評價，對政府工作和行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，使預(yù)算資源和財政資金被合理地分配和運用在正確的項目中，使相關(guān)支出運作更加科學(xué)、高效，進(jìn)而實現(xiàn)政府部門的目標(biāo)[1]。因此，深化財政預(yù)算管理對財政支出加強績效管理思想建設(shè)十分重要。全面實施績效管理、貫徹績效評價理念是我國建設(shè)現(xiàn)代財政制度的積極探索。

近些年來，財政支出績效評價工作的重要性逐漸受到我國財政部和其他有關(guān)部門理解和重視，但由于我國具有社會主義市場經(jīng)濟體制特點，不能照搬西方發(fā)達(dá)國家相關(guān)經(jīng)驗，加之我國有關(guān)財政支出績效評價工作的研究相對不足，相較于發(fā)達(dá)國家，財政支出績效評價管理體系還不夠完善，績效評價工作還存在很多問題，如根據(jù)各財政支出項目的不同性質(zhì)，如何科學(xué)選取評價指標(biāo)、如何建立恰當(dāng)?shù)脑u價體系等[2]。為此，財政部在2012年的預(yù)算績效管理工作規(guī)劃中提出“引入第三方評價”的概念，后續(xù)又發(fā)布了《第三方機構(gòu)參與政府購買績效評價工作的指導(dǎo)意見》，這一方面為政府預(yù)算管理注入活力，作為外部制衡機制，能更真實地反映財政資金的使用情況和績效的實現(xiàn)情況;另一方面開拓了第三方機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，為第三方機構(gòu)的發(fā)展助力，提高了社會經(jīng)濟整體水平[3]。會計師事務(wù)所作為第三方機構(gòu)的主要組成部分，具有獨立和專業(yè)的特點，能為財政支出績效評價提出更為客觀和權(quán)威的意見，增強績效評價工作的可信度，對我國績效評價工作和預(yù)算管理工作發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，本文將會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價作為論題，分析會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價的具體流程。

1 B市航拍項目財政支出績效評價簡介

1999年，B市政府提出了“數(shù)字城市”的戰(zhàn)略構(gòu)想，確定了每年對B市進(jìn)行航空攝影的工作計劃，并發(fā)布相關(guān)文件，確定航空攝影工作由B市原信息化辦公室（現(xiàn)為市經(jīng)濟信息化局）負(fù)責(zé)實施，建立“一次財政投入，全市各部門免費共享”的機制。

“2018年航拍項目”由B市經(jīng)濟信息化局委托其下屬事業(yè)單位B市信息資源管理中心負(fù)責(zé)執(zhí)行。自2001年起，B市信息資源管理中心代表市政府已連續(xù)18年開展航空攝影工作，至2018年，航空攝影成果共享服務(wù)的范圍覆蓋了B市95%以上行政事業(yè)單位，支撐了全市56個部門160多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)的共享應(yīng)用，成為B市城市規(guī)劃管理、應(yīng)急指揮、資源調(diào)查和環(huán)境監(jiān)測等業(yè)務(wù)工作有序開展不可或缺的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2018年航拍項目預(yù)算批復(fù)金額為1 643.89萬元，包含4個子項目：航拍專項——航空攝影、航拍專項——彩色數(shù)字正射影像制作、航拍專項——航空攝影監(jiān)理及后續(xù)處理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)功能完善。

項目總體目標(biāo)是完成B市平原地區(qū)和山區(qū)航空攝影工作，完成B市熱點地區(qū)無人機攝影工作;然后以3種攝影影像為基礎(chǔ)，分別制作相應(yīng)分辨率的彩色數(shù)字正射影像圖，并對敏感地區(qū)的影像進(jìn)行保密處理;進(jìn)一步優(yōu)化和完善“B市政務(wù)地理空間信息資源共享服務(wù)平臺”及相關(guān)系統(tǒng)，為全市各業(yè)務(wù)部門的GIS（Geographic Information System，地理信息系統(tǒng)）運行提供支撐。截至2019年5月，通過上述平臺順利完成該年度影像數(shù)據(jù)的上線發(fā)布，為B市各行政事業(yè)單位及國家有關(guān)部門提供基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)服務(wù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐服務(wù)。

2019年3月，B市財政局下達(dá)通知，要求各預(yù)算部門開始財政支出績效評價工作，Y會計師事務(wù)所接受B市經(jīng)信局的委托后，成立績效評價工作組開始對航拍項目的評價工作，時間集中在2019年4—5月，內(nèi)容主要包括開展部門自評、收集符合項目資料、展開實地調(diào)研、完善評價指標(biāo)體系、編制專家手冊和召開專家評價會等，并于2019年5月底完成評價報告、與部門溝通和上報市財政工作。

2 評價工作人員和評價方案

2019年3月14日，B市財政局下達(dá)文件，要求各預(yù)算部門開始財政支出績效評價工作，并在文件中明確了相關(guān)管理辦法和相關(guān)要求，各部門和單位收到通知后按照要求開始績效評價工作，Y會計師事務(wù)所接受B市經(jīng)濟信息化局委托，對其信息資源管理中心的“2018年航拍項目”的執(zhí)行情況及績效情況進(jìn)行評價。Y會計師事務(wù)所在承接項目后，開始準(zhǔn)備相關(guān)評價工作，主要分為以下3步。

2.1 組建評價工作組

評價工作主要包含考評工作人員和評價專家組?？荚u工作人員主要指會計師事務(wù)所承接項目的主要負(fù)責(zé)人、參評人員和項目整體復(fù)核人員，其主要職責(zé)是聯(lián)絡(luò)項目單位和專家、項目資料收集、組織會議和流程推進(jìn)及出具最終評價報告和復(fù)核等相關(guān)工作;評價專家組是指會計師事務(wù)所之外的具備相關(guān)業(yè)務(wù)能力和項目管理經(jīng)驗的專業(yè)人才，其接受會計師事務(wù)所委托，按照國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和會計師事務(wù)所委托協(xié)議的要求，對項目單位提交的《項目績效報告》和會計師事務(wù)所收集的相關(guān)材料進(jìn)行認(rèn)真審查，對項目的績效情況進(jìn)行獨立、公正的評價。相關(guān)人員架構(gòu)如圖1所示。

根據(jù)財政部和會計師事務(wù)所的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本次航拍項目的特點，Y會計師事務(wù)所組建了評價工作組，主要包含以下人員：

1.評價工作組。設(shè)組長1名、評價工作人員4名、部門經(jīng)理復(fù)核人1名、總體復(fù)核負(fù)責(zé)人1名。其中，2名評價工作人員分別為進(jìn)入Y會計師事務(wù)所3個月的新員工和某財經(jīng)院校實習(xí)生（未畢業(yè)），主要工作是協(xié)助注冊會計師做好考評相關(guān)工作，負(fù)責(zé)入戶與項目單位溝通項目的開展情況，收集項目績效材料。

2.評價專家組。設(shè)組長1名、組員4名。其中2名為管理領(lǐng)域的專家、2名為業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專家、1名為財務(wù)領(lǐng)域的專家。

評價工作人員評價專家均要嚴(yán)格遵守相關(guān)國家政策，遵守職業(yè)道德規(guī)范，了解并執(zhí)行廉政守則和保密條款，參加考評專家要嚴(yán)格遵守《考評專家財政支出績效考評專家工作規(guī)則》并簽訂保密協(xié)議。

2.2 形成評價工作方案

為了保證評價方案的可操作性，評價工作組赴單位與項目相關(guān)人員座談，了解項目實施背景、立項依據(jù)、績效目標(biāo)、項目管理及完成績效，確定評價工作重點和擬采用的評價方法，并對相關(guān)材料進(jìn)行分析，結(jié)合B市財政局2019年度績效評價工作要求合理安排評價工作進(jìn)度，在此基礎(chǔ)上形成最終評價方案：

1.評價對象。本次績效評價的對象為B市信息資源管理中心“2018年航拍項目”的執(zhí)行情況。通過績效評價衡量和考核該項目的執(zhí)行情況及績效實現(xiàn)情況，評價總金額為1 644萬元。

2.評價重點。分析項目績效目標(biāo)的制定情況，目標(biāo)制訂是否合理、科學(xué);項目實施過程的管理情況，人員組建和管理制度建設(shè)和執(zhí)行情況;項目產(chǎn)出指標(biāo)實現(xiàn)情況和項目實施效果，是否完成本年度項目開展應(yīng)獲得的攝影成果和影像制作成果，是否提高了數(shù)據(jù)資源的豐富性、平臺服務(wù)能力等，是否使全市地理空間數(shù)據(jù)庫的服務(wù)能力得到提升，能夠為其他部門提供共享服務(wù)，獲得可持續(xù)影響。

3.評價方法。本次績效評價工作按照B市市級績效評價的相關(guān)要求及規(guī)定，采用目標(biāo)評價法、專家意見法等評價方法，根據(jù)項目的實際情況綜合運用，由事務(wù)所組織專家對項目單位“2018年航拍項目”的完成情況及績效實現(xiàn)情況進(jìn)行非現(xiàn)場考評。

評價進(jìn)度見表1。

2.3 開展工作培訓(xùn)

為了保證自評工作的順利完成，評價工作組結(jié)合項目具體情況，對B市經(jīng)濟信息化局業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員開展具有針對性的培訓(xùn)。

3 評價材料和評價內(nèi)容

事務(wù)所在組建項目評價人員和形成項目方案后，開始收集項目的具體材料信息，以便開展評價工作，主要包括兩個方面內(nèi)容：

一是了解績效目標(biāo)設(shè)立及完成情況，將反映項目完成結(jié)果的相關(guān)材料與各項預(yù)期績效目標(biāo)進(jìn)行比對，評價項目績效的完成情況。

二是了解項目效益實現(xiàn)情況。在社會效益方面，主要體現(xiàn)在減少政府各部門在地理信息資源方面的重復(fù)建設(shè)，提高政府的運行效率，提高基礎(chǔ)資源的統(tǒng)籌建設(shè)能力;可持續(xù)影響方面，通過項目的實施對B市城市規(guī)劃管理、應(yīng)急指揮、資源調(diào)查和環(huán)境監(jiān)測等業(yè)務(wù)工作有序開展方面有深遠(yuǎn)影響。此外，評價工作組還充分了解了該項目實施方案、實施成本、目標(biāo)完成質(zhì)量等基本情況。具體程序分為以下兩步。

3.1 收集項目績效的相關(guān)材料

項目單位開展自評工作。根據(jù)績效評價相關(guān)管理辦法和指標(biāo)體系框架，在評價工作組指導(dǎo)下開展自評工作，收集、整理績效材料，撰寫項目支出績效報告。

事務(wù)所工作組收集項目資料。評價工作組按照既定時間安排，收集、審核評價資料;對收集的相關(guān)資料進(jìn)行分類整理，重點審核項目績效目標(biāo)的完成情況及資金使用過程中存在的問題及不足，對項目績效完成情況進(jìn)行匯總。項目資料主要分為：項目決策資料、項目管理資料和項目績效資料3個部分，見圖2。

根據(jù)單位的項目實際情況，可以匯總形成本項目的資料清單，見表2。

3.2 確定項目評價內(nèi)容和資金情況

3.2.1 項目評價內(nèi)容

本次績效評價工作按照B市市級績效評價的相關(guān)要求及規(guī)定，采用專家意見法評價方法，根據(jù)項目實際情況綜合運用，由評價機構(gòu)組織專家對項目單位“2018年航拍項目”的完成情況及績效實現(xiàn)情況進(jìn)行非現(xiàn)場考評。

本次績效評價內(nèi)容主要是分析項目績效目標(biāo)的制訂情況，如項目績效目標(biāo)是否明確、目標(biāo)制訂是否合理，以及目標(biāo)的量化程度是否能夠被客觀衡量和評價;項目產(chǎn)出指標(biāo)實現(xiàn)情況，即項目各項產(chǎn)出指標(biāo)是否實現(xiàn)，包括產(chǎn)出數(shù)量是否完成、產(chǎn)出質(zhì)量知否達(dá)標(biāo)、產(chǎn)出進(jìn)度是否及時、產(chǎn)出成本是否符合預(yù)算;項目實施效果，如該項目的實施是否實現(xiàn)了預(yù)期的績效指標(biāo)，包括經(jīng)濟效益是否完成、社會效益和環(huán)境效益是否實現(xiàn)、是否具有可持續(xù)影響指標(biāo)，服務(wù)對象是否滿意等。

3.2.2 項目的資金情況

根據(jù)項目具體內(nèi)容，可以了解項目的資金分配情況，按照財政批復(fù)的項目經(jīng)費，本項目計劃投入資金1 644萬元，包含4個子項目，各子項目的內(nèi)容和經(jīng)費如下：

（1）2018年航空攝影。計劃投入經(jīng)費693萬元，主要完成B市平原地區(qū)航空攝影和山區(qū)航空攝影工作。

（2）2018年彩色數(shù)字正射影像制作。計劃投入經(jīng)費509萬元，主要完成B市全市域彩色數(shù)字正射影像圖制作。

（3）2018年航空攝影監(jiān)理及后續(xù)處理。計劃投入經(jīng)費98萬元，主要航空攝影、影像圖制作、熱點地區(qū)無人機攝影3項任務(wù)的監(jiān)理工作。

（4）2018年基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)功能完善。計劃投入經(jīng)費340萬元，主要任務(wù)是“B市政務(wù)地理空間信息資源共享服務(wù)平臺”及相關(guān)系統(tǒng)的運維保障與功能完善工作，并為委辦局業(yè)務(wù)應(yīng)用提供技術(shù)支持和保障。

3.2.3 項目預(yù)算執(zhí)行情況

2018年航拍項目申請預(yù)算及到位資金1 644萬元，實際支出1 600萬元，造成與預(yù)算差額的主要原因是招標(biāo)結(jié)余，余款44萬元。

3.3 構(gòu)建完善評價指標(biāo)體系

評價工作組根據(jù)前期指標(biāo)研討、入戶評價情況，選取評價指標(biāo)，確定指標(biāo)權(quán)重，明確評價標(biāo)準(zhǔn)，建立績效評價指標(biāo)體系。在構(gòu)建評價指標(biāo)體系的過程中，評價工作組在聽取單位意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家和B市相關(guān)部門的要求，最終確定指標(biāo)體系框架，作為資料收集、專家評價的基礎(chǔ)，指標(biāo)具體內(nèi)容將根據(jù)評價工作的深入逐步細(xì)化和完善。

Y會計師事務(wù)所確定指標(biāo)的方法為：根據(jù)B市航拍項目的具體內(nèi)容和相關(guān)情況，經(jīng)考評工作組組長和小組成員確定該項目的績效指標(biāo)主要包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、進(jìn)度指標(biāo)、成本指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)對象滿意度指標(biāo)6項指標(biāo)，具體指標(biāo)見表3。

4 專家評價項目的績效

4.1 編制專家手冊資料

根據(jù)具體評價要求和評價項目情況，評價工作組對單位報送的績效報告和相關(guān)績效材料進(jìn)行編號、整理，準(zhǔn)備專家評價會議所需材料，編制專家資料手冊，為專家評價會做好充分準(zhǔn)備。

4.2 開展專家評價會議

在前期評價工作完成的基礎(chǔ)上，評價工作組組織召開專家評價會，由專家對項目支出績效進(jìn)行評價和打分，并出具評價意見。評價專家會流程見圖3。

4.3 形成評價報告

評價工作組匯總專家評分及專家意見，根據(jù)評分確定績效級別，并對專家意見進(jìn)行分析匯總，撰寫績效評價報告初稿;與單位進(jìn)行溝通，完善績效評價報告，將專家手冊和相關(guān)材料歸檔，出具正式評價報告，上報市財政局[4]。

5 結(jié)語

本文主要通過Y會計師事務(wù)所承接B市航拍項目的案例，研究了會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價的全過程，為會計師事務(wù)所更好地參與財政支出績效評價工作提供參考，并提出以下建議：

（1）政府機關(guān)和預(yù)算部門。作為上級撥款單位，政府機關(guān)和財政預(yù)算部門擔(dān)負(fù)著合理配置財政資金的責(zé)任，首先應(yīng)充分考慮社會公共需求和現(xiàn)實條件，綜合各種情況分配財政資金;其次，制度能夠約束相關(guān)人員的行為，法律可以指導(dǎo)和規(guī)范工作開展情況，故政府機關(guān)和預(yù)算部門應(yīng)積極建立健全有關(guān)會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價的法律和制度，從頂層設(shè)計層面對相關(guān)工作進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范;最后政府部門應(yīng)積極探索在高校開展績效評價學(xué)科建設(shè)，為績效評價工作培養(yǎng)專業(yè)人才[5]。

（2）項目實施單位。作為財政資金的實施主體，項目實施單位負(fù)責(zé)資金使用的合規(guī)性和效益性，項目主管單位負(fù)責(zé)監(jiān)督和考核，因此，項目主管和項目實施單位應(yīng)重視財政資金支出的管理，提高對財政支出績效的風(fēng)險意識，并在實施過程中對相關(guān)資料進(jìn)行留痕，不但便于后續(xù)評價工作的開展，更能為以后類似項目的開展提供參考，保證資金支出的合規(guī)合法，使財政資金發(fā)揮其應(yīng)有的效益，真正提高政府服務(wù)公眾的能力。

（3）社會公眾和服務(wù)對象。

財政支出主要用來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，社會公眾是直接受益方，由于某些項目的特殊性，服務(wù)對象為有關(guān)機構(gòu)和單位，最終還是造福公眾，提高社會整體的幸福指數(shù)[6]。因此，對于社會公眾和服務(wù)對象來說，應(yīng)樹立績效評價意識，積極反饋財政支出效益的實現(xiàn)情況和問題，主動表達(dá)自身意愿和要求，進(jìn)而形成良性循環(huán)，切實改進(jìn)財政支出績效水平。

參考文獻(xiàn)

[1]王海濤.我國預(yù)算績效管理改革研究[D].北京：財政部財政科學(xué)研究所，2014.

[2]韋江.關(guān)鍵績效指標(biāo)KPI建立四步曲[J].船舶標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量，2015（3）：59-61.

[3]李金珊，王倩倩.財政支出績效評價體系芻議：3E維度的引入與改進(jìn)[J].財政研究，2018（3）：14-23.

[4]趙琰，王建東，陳志鵬，等.PPP項目績效評價指標(biāo)體系及綜合評級模型研究[J].會計之友，2018（1）：110-115.

[5]紀(jì)偉.遼寧預(yù)算績效管理改革實踐與對策建議[J].地方財政研究，2018（6）：15-20.

[6]王瑩，沈建新.農(nóng)業(yè)科技財政專項資金績效評價的指標(biāo)體系研究[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（2）：420-422.

收稿日期：2021-09-23

作者簡介：

曹光遠(yuǎn)，男，1978年生，博士研究生在讀，副研究員，主要研究方向：稅務(wù)、公司財務(wù)、企業(yè)管理。

張爽，女，1998年生，碩士研究生在讀，主要研究方向：財務(wù)管理理論與實務(wù)。

曹敏，男，1980年生，碩士研究生，高級會計師，主要研究方向：內(nèi)部審計。