劉瓊

[摘要]通過實證研究方式，按照采購程序環(huán)節(jié)，從采購預算編制、采購活動組織、采購合同、履約驗收和采購檔案五個方面分析公安院校貨物和服務采購審計的內容、應當關注的審計問題以及審計方法，為公安院校貨物和服務采購審計提供參考借鑒。

[關鍵詞]政府采購? ?內部審計? ?公安院校? ?實證研究

公安院校是培養(yǎng)未來警官的專門院校。近年來，隨著招錄體制改革，從警率提升，招生規(guī)模不斷擴大，學校學生人數(shù)也大幅增加。公安特色專業(yè)發(fā)展，促使公安院校以學科規(guī)劃來引領學校的資源、資金分配，在公共安全行為科學、公安高分遙感探測、網絡安全治理、公共安全應急技術裝備、無人機低空防御等方面的教學和研究設備、服務采購量增加。同時，公安特色專業(yè)發(fā)展也帶來了上級主管部門以及相應財政部門對公安院校及特色學科專業(yè)投入的增加。貨物和服務采購行為是公安院校重要的經濟活動，需建立一套切實可行、適應自身特點的貨物和服務采購內部控制制度，確保貨物和服務采購工作的規(guī)范、高效、有序開展。作為公安院校的內部審計部門，有必要圍繞公安院校的行業(yè)特點，形成公安院校貨物和服務采購審計要點體系。

一、采購預算編制和計劃實施環(huán)節(jié)審計要點

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第六條規(guī)定，采購人應當按照行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內部控制制度，在編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強內部控制管理。采購行為合規(guī)合理有效首先要做到決策有效。決策環(huán)節(jié)需要做到三點合規(guī)，即項目來源合規(guī)、決策行為合規(guī)、預算確定合規(guī)。

（一）項目來源合規(guī)

項目來源俗稱立項。具體需求部門將本部門的貨物和服務采購需求、意向轉化為經單位內部職權部門審批認可，能夠實施的行為，每年8—11月預算編制之前，各個院校會要求各部門提出項目需求。

近年來，各公安院校逐步形成了各自特點的學科體系，如中國人民公安大學“以公安科學學科群為口徑，融合公安學、公安技術和法學三個一級學科”，“建立學科動態(tài)調整和資源差異化配置機制”。立項階段往往會出現(xiàn)三類問題：一是立項不科學，造成項目不易實施;二是為“花錢”而立項，為預算執(zhí)行追加項目;三是無效決策，即決策確定的各項目標未實現(xiàn)，決策未取得預期效果。

該階段應重點審核擬采購項目是否基于學科規(guī)劃或學校建設整體規(guī)劃形成的采購需求。審核項目需求時需要調閱單位的規(guī)劃、年度計劃、科研工作計劃、學科發(fā)展規(guī)劃等材料。

（二）決策行為合規(guī)

決策行為是指貨物和服務采購是否經過單位決策部門研究決定。經濟行為往往是各級審計、巡察、巡視重點，尤其是經濟責任審計，通過經濟行為的決策審查，界定單位領導干部直接責任與領導責任。決策行為不當一般體現(xiàn)為：一是決策事項執(zhí)行重大變更不履行變更程序;二是向決策機構提請審議時，資料不足或論證不足，決策缺乏科學性或決策依據(jù)不足;三是因決策失誤造成損失浪費和國有資產流失。

貨物和服務采購決策審查圍繞決策行為的合法性、真實性、科學性。該階段重點審核以下三個方面：一是貨物和服務采購決策內容是否符合國家產業(yè)政策和國家財經法規(guī)的規(guī)定。二是決策程序是否符合規(guī)定，關注貨物和服務采購行為是否按照重大決策事項規(guī)定的議事規(guī)則和有效的決策機制進行;需要社會公示的事項或需專家論證事項以及需要接受社會質詢事項是否按規(guī)進行。三是決策機制是否有效，決策方式是否民主，重大采購事項是否經民主討論研究，是否以“通報”替代研究決策;是否僅象征性討論，對于采購價格、供應商確定方式等關鍵因素是否不予觸及等。

審計人員應先調取學校的采購制度，確認采購貨物服務的決策權限。審核過程中需調閱有關黨委會或辦公會的會議記錄紀要，有關采購項目的立項文件、可行性報告、對外簽訂的協(xié)議（合同）、集體討論形成的會議紀要等文件材料。

（三）預算確定合規(guī)

預算確定不僅指財政預算編制，還包括貨物和服務申報預算資金的基礎與依據(jù)。預算確定環(huán)節(jié)有“定事”和“定錢”兩個層面。

1.“定事”一般由具體需求部門提出。這個階段預算一般較為粗糙，具體承辦部門或需求部門一般通過三種方式確定所需資金：市場詢價，聘請專業(yè)代為編制，參照以前年度預算、合同等。承辦部門往往給出一個事項所需資金的大概數(shù)字，作為上報項目的基礎。這一環(huán)節(jié)較為常見問題包括：一是預算資金確定不合理，資金過多或不足;二是預算資金確定過程資料欠缺。

貨物和服務預算申報審查時，需要調閱市場詢價過程中的報價單、需求部門上報部門負責人以及主管領導的請示批復，聘請專業(yè)代為編制的合同，專業(yè)代編機構的報告，以前年度預算、合同等?？蒲蓄愴椖窟€應審查國家及科研經費主管部門的相關規(guī)定、科研項目計劃任務書、科研項目預算書（合同書）。

2.“定錢”一般在具體需求部門“定事”預算基礎上，經決策機構審議同意后，按照預算編制程序由計劃財務部門編入單位年度預算。這一環(huán)節(jié)是采購真正意義上的預算，也是采購行為的基礎。項目預算審查的主要內容是項目預算編制是否真實、合法、科學完整。貨物服務采購過程中的一些資金問題往往與項目預算編制不夠科學合理有關。審查時需要從執(zhí)行角度考慮預算編制。

貨物和服務項目預算編制與批復審查，需要調取申報部門提交的項目說明，部門主管領導批準的項目材料，經批準的采購事項審批資料，項目立項前期可行性研究或市場詢價調研資料，以及部門預算等。

審核人員應當明確區(qū)分項目需求與項目預算的關系，正確的貨物和服務采購應當是需求引導預算，而不是預算決定需求。年度后半年，有的單位為了提高預算執(zhí)行率，會追加項目，增加貨物和服務采購，這種情況下就需要審計人員從項目的立項論證入手，對貨物和服務項目的必要性進行分析。

二、采購活動組織環(huán)節(jié)審計要點

采購活動組織是指貨物和服務項目按照政府采購法及相關法律法規(guī)組織采購行為，忠實履行法定程序，能夠保證采購程序的合法。程序合法是采購活動合規(guī)的前提。程序合法包括當事人身份合法，采購方式選擇正確，程序履行嚴格。

（一）采購當事人審核

貨物和服務項目采購當事人包括：采購人、采購代理機構、供應商，以及其他在采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體。本文將采購活動中涉及的評審人員、專家等，以及其他在采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，只要其行為可能對程序的公平正義造成影響的都列為采購當事人。

1.采購人。應當執(zhí)行政府采購規(guī)定的公安院校為采購人。無論在經濟責任審計還是其他類型審計過程中，一方面要審查政府采購政策的執(zhí)行情況，另一方面應將審查重點下沉，審查被審計單位的下級單位，尤其是具備獨立主體資格的事業(yè)單位、團體組織執(zhí)行有關政府采購政策的情況。

審核過程中應關注是否存在以下級獨立主體名義進行貨物或服務采購、使用下級單位財政性資金、由下級單位自行采購的情況;是否存在下級單位使用所有權為上級單位的資產、資金等為自身經營服務，直接指定供應商行為;上級單位決策立項的采購事項，是否以下級獨立主體名義進行貨物或服務采購，規(guī)避政府采購。

此外公安院校可能會存在使用非財政性資金購入貨物或服務的情況，如公安院校在新生警服采購時，新生需自己承擔一部分費用;校內商業(yè)配套設施商家選定，是選取商家利用院校資產從事商業(yè)行為，并向學校上繳承租費用。這些行為未納入履行政府采購程序規(guī)定范疇，但是不等于可以隨意確定采購方式，而是應當根據(jù)上級主管部門規(guī)定的程序或本單位、系統(tǒng)的內部規(guī)定進行采購方式的確定。公安院校應根據(jù)各自管理模式梳理常見的采購內容，確定應當進行招投標采購、內部集中采購等的標準和要求。

2.采購代理機構。采購代理機構是指代理采購人實施采購活動，經政府有關部門批準擁有政府采購代理資格的社會中介機構。確定采購代理機構也是一種服務采購過程，同樣也需履行規(guī)定的采購程序。公安院校根據(jù)自身財政隸屬關系一般會涉及兩個方面的采購代理機構，集中采購機構和自行確定的采購代理機構。

集中采購機構是設區(qū)的市、自治州以上人民政府設立的。采購人自行選定的采購代理機構，審計時，一是要注意調取委托協(xié)議，審查是否存在無協(xié)議代理情況或后補代理協(xié)議情況;二是調取委托的采購代理機構的資格資質材料，以及在財政部門是否存在失信記錄或違規(guī)記錄;三是采購代理機構是否在委托的范圍內辦理政府采購事宜;四是采購代理機構是否存在以不正當手段獲取了采購代理業(yè)務的情況，是否存在與采購人、供應商惡意串通操縱采購活動的情況。

3.供應商。供應商是指向采購人提供貨物或者服務的法人、其他組織、自然人。確定符合采購人要求的供應商是采購活動的目標。通過招標方式確認供應商的，供應商的資格條件在投標階段資格審查時由采購代理機構和評委專家進行過確認，但是通過其他方式確認供應商，尤其是通過采購人自行確定供應商的貨物服務采購項目，供應商的資格條件審查十分重要。

采購檔案中應當完整保存供應商營業(yè)執(zhí)照/身份證明，企業(yè)征信報告、依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄，有關資質證明文件和業(yè)績情況，三年內無犯罪記錄證明，市場監(jiān)督管理等部門無行政處罰記錄證明。根據(jù)情況還可以要求供應商提交涉法涉訴情況說明等資料。

（二）采購方式審核

采購方式審核的核心是采購方式選擇是否正確。按照政府采購法及相關規(guī)定，分為公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。公開招標為主要采購方式。

1.公開招標。審計過程中應關注拆分項目，規(guī)避公開招標情況。采購部門將一個整體項目拆分為若干分項，每一分項的標的額不足公開招標的標準。比如，每個分項之間存在明顯關聯(lián)，或者將統(tǒng)一項目不同構成部分分別采購，還有的貨物服務將設備、服務以及工程施工部分分別立項采購，但實際為一個整體項目。

2.國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。一般包括靈活采購、詢價、二次競價等。采用其他采購方式的，審查過程中應調閱項目說明書、設備服務采購請示，甚至可以就一些專業(yè)性問題詢問有關專家，審查項目變更采購方式的特殊性，驗證技術復雜或者性質特殊的必要性、真實性等。

公安院校在教學科研中會涉及敏感、保密的數(shù)據(jù)、信息以及數(shù)據(jù)處理等項目，以涉及國家安全和秘密為由而采用其他采購方式的，需調取有關項目的秘密鑒定、保密辦的批復文件等。以符合條件的供貨商不足三家為由而采用其他采購方式的，需調取采購部門選取供貨商時的市場調查、詢價等資料，確認是否存在其他符合條件的供貨商。

3.科研項目設備采購方式。公安院校按照目前國家賦予科研機構和科研人員的科研項目資金管理、科研儀器設備采購管理等方面的自主權的文件要求，在科研儀器設備等采購方式選擇上具有一定的自主性。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等制度，完善了中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理。中央高校、科研院所可自行采購科研儀器設備，自行選擇儀器設備評審專家?？蒲许椖吭O備采購是為了提高科研項目采購效率，自行采購應當以符合政府采購基本原則為前提，而不是“任意采購”，科研項目設備采購不應成為違背政府采購相關制度的借口。審核時應當重點關注科研儀器設備采購是否達到應公開招標的數(shù)額標準，是否存在以科研項目的名義未經審批變更采購方式等情況。

（三）采購程序審核

根據(jù)政府采購法及其相關規(guī)定，采購程序包含了一系列采購行為，采購程序審核要求審計人員對采購程序進行全面關注，其中重點關注采購程序履行和中標合規(guī)審核。

1.采購程序履行。采購程序審查應當調取采購活動記錄，重點審查采購項目預算、資金構成和合同價格;采購方式，采用公開招標以外的采購方式的，應當說明原因;邀請和選擇供應商的條件及原因;評標標準及確定中標人的原因;廢標的原因以及采用招標以外采購方式的相應記載。審查目的為驗證貨物服務類采購是否嚴格履行法定程序。采購方式不同程序不同，但是普遍應予關注的審核重點包括：一是采購人、采購代理機構及工作人員、評標專家是否存在應回避未回避的情況;二是評標專家是否嚴格、獨立、公允、審慎履行被賦予的職權;三是采購人或采購代理機構是否明示或暗示了歧視性、傾向性或誤導性意見;四是有關投標文件的澄清、說明和補正等適用范圍是否正確;五是規(guī)定的時間節(jié)點是否嚴格執(zhí)行;六是采購程序中應當重點審查不可抗力政策執(zhí)行是否符合法律法規(guī)規(guī)定。審核的目的是避免以不可抗力為由，規(guī)避應當履行的采購程序和方式。

按照規(guī)定，各公安院?；径荚O立了專門的評標室，安裝了監(jiān)控設備，可以遠程監(jiān)督監(jiān)控。但是審計過程中仍應調取評標檔案，尤其是簽到記錄，評委打分表，有關投標文件的澄清、說明和補正等記錄，防止采購程序“認認真真走過場”。

2.中標合規(guī)審核。中標審查的核心是驗證中標是否合法、真實、有效。中標不合法的情況包括：應當廢標未予廢標的;招標過程存在重大程序瑕疵的;讓預先設定的對象中標的;中標人借用他人名義投標的;投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標的;招標人或招標公司泄露標底或其他可能影響公平競爭關鍵信息中標的，以及其他違法中標情形。

中標違法行為一般是通過采購活動組織及采購程序執(zhí)行等各方面的審核發(fā)現(xiàn)的。審核過程中應當重點關注：一是審查招標文件對投標人特殊資格、資質、業(yè)績要求的設定，是否存在以特定資格資質、專利技術、地域要求等條件限定排除投標人的情況，是否存在為特定投標人量身定做優(yōu)勢條件的問題，是否存在蓄意抬高投標條件，排除投標人范圍等情況;二是審查招標文件所述技術條款要求是否為采購項目必需，是否與項目匹配，是否存在為了達到讓目標對象入圍而抬高技術要求，采購非必需技術要求的設備等情況;三是審查中標人投標文件還應提供設備明細、服務內容，是否存在通過提供不必要附贈設備、服務的方式中標的情況;四是審查評標方式文件和專家評議記錄，關注加分條件的設定是否合理，是否具有排除投標人的目的，是否具有傾向性。

三、采購合同環(huán)節(jié)審計要點

通過采購合同，采購人和供應商約定雙方權利和義務。政府采購合同必須采用書面形式。按照政府采購法及其相關規(guī)定，貨物和設備類的政府采購合同，原則上不存在先履行后簽約的事實合同。采購合同審計是貨物服務類項目采購審計的重點，審計重點包括以下幾個方面。

一是調閱項目預算和項目申報審批前期資料，審查合同約定的標的金額是否與項目預算一致，超預算采購是否按照程序審批;合同采購設備清單是否與項目申報書內容一致等。

二是調取中標、成交通知書，審查是否在中標、成交通知書發(fā)出之日起三十日內，按照采購文件確定事項簽訂了政府采購合同。

三是審查合同文本需同時審查項目招標、采購文件，審查合同是否與招標文件確定的事項一致，尤其關注是否存在簽約時調整招標、采購文件的合同文本約定，以及變更關鍵條款等情況。

四是調取簽約對象的營業(yè)執(zhí)照復印件，讓簽約方提供在市場監(jiān)督管理系統(tǒng)中認定的經營范圍系統(tǒng)版打印件，防止采購的貨物服務范圍超越了簽約對象的經營范圍。審計過程中對于《補充協(xié)議》形式的合同文本應當予以關注，與合同原文本應同時審查，審查補充合同的采購金額或調整金額是否超過原合同采購金額的10%。

公安類院校存在兩種特殊的情況：一是所采購的貨物服務，尤其是數(shù)據(jù)處理、信息化、公共安全、刑事偵查等項目，此類項目供應商會接觸到敏感、涉密的數(shù)據(jù)信息，應審查合同文本是否約定了保密條款或存在保密承諾書;二是由于院校教學、科研進度要求，所采購的貨物服務時間較緊迫，此類合同需著重審查付款方式、違約責任等條款，約定內容是否公平，是否存在違約責任過重的情況。

四、履約驗收環(huán)節(jié)審計要點

驗收形式可以是收貨環(huán)節(jié)由采購人驗貨驗收，也可以由采購人指定專門技術人員或專家在供貨商所在地進行現(xiàn)場驗收等。驗收結果是采購人清結合同價款的依據(jù)，驗收通過時間往往也是質保期計算的開始，驗收完成確認的設備清單是采購單位固定資產入賬的依據(jù)。

采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商履約的驗收。大型或者復雜的政府采購項目，應當邀請國家認可的質量檢測機構參加驗收工作。驗收方成員應當在驗收書上簽字，并承擔相應的法律責任。

履約驗收審查應當調閱全部驗收檔案，審查驗收檔案資料是否完整，包含合同、到貨簽收單、開工進場記錄、階段性驗收檢驗記錄、設備清單、培訓記錄、試運行記錄、經專家使用方簽字確認的驗收報告等。如果采購項目要求提供專職負責技術人員的還應附有關人員的基本情況資料。

重點審查驗收檔案內各重要文件的時間是否能夠銜接，各環(huán)節(jié)的完成時間是否存在倒置或混亂的情況。比如，有的項目，開工進場記錄時間早于合同簽訂時間，就需進一步關注驗證是否存在先履行后簽約的情況。

調閱驗收專家簽字認可的驗收報告、現(xiàn)場提問記錄，技術文檔以及專家組意見等，審查驗收項目設備是否符合合同約定的技術條件、規(guī)格標準及質量要求，技術指標的驗收必須由專家、使用單位和采購人中的專門技術人員發(fā)表意見。

審計人員應調閱到貨記錄，逐一清點到貨清單中的設備，對于需要經集成完成的設備，需經過專門技術人員的鑒定與確認。在系統(tǒng)建設的信息化項目中，對于系統(tǒng)建設要求的各個組成部分，需檢查驗收文檔中所附的系統(tǒng)建設分項表，每一分項下都需由專門技術人員確認已經達到合同約定要求。

五、采購檔案環(huán)節(jié)審計要點

采購人、采購代理機構應當對項目執(zhí)行過程中所形成的文件進行全面歸檔。采購文件包括采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定及其他有關文件、資料。

公安院校相較于普通高等院校，存在領域特殊、規(guī)模適中、管理嚴格等特點。在這種情況下，各公安院校應通過科學的審計方法推動采購行為規(guī)范化。內部審計更應通過獨立客觀的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，結合學校政府采購的實際情況，提出科學合理的建議，進一步規(guī)范政府采購程序，提高資金使用效益。

（作者單位：中國人民公安大學，郵政編碼：100038，電子郵箱：20052382@ppsuc.edu.cn）

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