陳菊紅

（杭州電子科技大學(xué)，浙江杭州 310018）

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的重要任務(wù)，也是促進(jìn)社會公平正義、實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。近年來，我國在持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化上取得了顯著成效，城鎮(zhèn)化率不斷提高。但與此同時，農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)的非農(nóng)化并未帶來勞動者身份和權(quán)益的完全市民化，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量仍然有待提高。黨的十九大以來，習(xí)近平在中央全面深化改革委員會會議、地方考察調(diào)研等重要場合多次提出要加強改革系統(tǒng)集成。在地方實踐中，浙江省在共同富裕建設(shè)實施方案中明確提出“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化集成改革”，強調(diào)以協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。那么，如何理解市民化改革的協(xié)同集成？為什么要推進(jìn)這一改革？如何推進(jìn)？就上述問題進(jìn)行深入研究，對于加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、以協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵

以協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，強調(diào)運用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌謀劃，加強各治理主體的縱向聯(lián)動和橫向協(xié)同，增強各項市民化政策措施的耦合性，形成促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的整體合力。從治理主體來看，主要包含三方面的協(xié)同集成：政府內(nèi)部不同層級和部門的協(xié)同集成；流出地和流入地之間跨地域的協(xié)同集成；政府部門與非政府部門不同主體間的協(xié)同集成。

一是政府內(nèi)部不同層級和部門的協(xié)同集成。大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的涌入對流入地的政府治理帶來較大挑戰(zhàn)。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作涉及多個政府職能部門，若各部門只專注于部門任務(wù)，缺乏有效的信息共享和溝通機(jī)制，就容易出現(xiàn)政出多門的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)部門工作相互掣肘，進(jìn)而弱化公共服務(wù)管理能力的情況。因此，與流動人口問題的復(fù)雜性相適應(yīng)，加強政府內(nèi)部層級間、部門間的協(xié)同，有利于加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理的整體協(xié)調(diào)和提高治理效率。

二是不同地區(qū)的協(xié)同集成。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是一個跨越流出地和流入地的特殊群體，現(xiàn)行體制對他們的服務(wù)管理處于兩套體系，各自承擔(dān)自己轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)，且根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住在流入地的實際，相關(guān)工作主要以流入地為主，目前尚未形成全國“一盤棋”的局面。加強流出地和流入地的協(xié)作，可以更好地為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供服務(wù)，在治安管理、勞動用工、衛(wèi)生健康等方面形成聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理的跨地域?qū)印?/p>

三是不同主體的協(xié)同集成。流動人口問題涉及面廣，不同階段有不同的具體需求，如果完全依靠政府治理，難以做到事無巨細(xì)、面面俱到，也不利于全社會資源的優(yōu)化配置。倡導(dǎo)政府、社會組織和企業(yè)等主體發(fā)揮自身優(yōu)勢，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理中加強合作，能有效彌補政府單一主體的不足，優(yōu)化多元化公共服務(wù)供給路徑，形成政府、市場主體、社會主體多元協(xié)同治理的格局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題的有效解決。

二、當(dāng)前以協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的主要問題

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速增長期。逐步實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要任務(wù)。從城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將在較長時期大規(guī)模存在。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入難，固然有其自身的原因，但也與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所生活城市的政策環(huán)境和治理效能密切相關(guān)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理工作的不足，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化協(xié)同集成改革的重要依據(jù)。

（一）市民化進(jìn)展相對緩慢，“半城市化”突出①“半城市化”一詞由中國發(fā)展研究基金會提出，指農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過程中的一種不完整狀態(tài)，主要表現(xiàn)為農(nóng)民不能與城市居民在子女教育、社會保障、住房等方面享受同等待遇，難以真正融入城市生活。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城市提供了寶貴的勞動力資源，是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和各項事業(yè)發(fā)展的重要力量。近年來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，根據(jù)第七次全國人口普查公報，全國人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口占63.89%，（2020 年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%）[1]?？梢?，仍有相當(dāng)大比例的人口雖常住城鎮(zhèn)，戶籍卻依舊在農(nóng)村，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化無疑是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要任務(wù)。

由于流出地和流入地在經(jīng)濟(jì)社會文化等方面的差異，以及制度層面的二元性，我國的資源分配和權(quán)利供給主要基于以戶籍制度為核心的屬地管理，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為流入地的建設(shè)者，雖然參與和推動當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，卻因為脫離了原戶籍所屬地的服務(wù)，又不具有流入地的市民“身份”，基本處于城市公共服務(wù)的空心地帶，難以全面共享城市發(fā)展的成果。近年來，我國對大中小城市實行差別化落戶政策，中小城市的落戶限制已經(jīng)全面松綁，但資源和機(jī)會集中的大城市仍然控制得比較嚴(yán)格。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，小城市“不想去”，大城市“進(jìn)不去”，是他們面臨的現(xiàn)實窘境。他們在城市工作，盡管也被動或主動地進(jìn)行了再社會化，但仍難以享受到與城市戶籍人口同等的市民權(quán)利，在文化、政治、社會保障等方面往往不能真正融入城市生活，有關(guān)合法勞動權(quán)益、醫(yī)療、子女教育、養(yǎng)老等訴求難以得到全面回應(yīng)和充分滿足，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然是城市中被邊緣化的群體?？梢哉f，當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化還停留在有流動難融入的“半城市化”階段。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口科層治理體系碎片化

科層治理作為一種現(xiàn)代治理方式，強調(diào)根據(jù)權(quán)力的職能和職位進(jìn)行分層，并運用規(guī)則來進(jìn)行管理，具有專門化、等級制、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化的特點?？茖又卫碛兄诳茖W(xué)劃分工作職責(zé)，促進(jìn)個人對工作增加投入，提高組織效率，韋伯認(rèn)為這是從純技術(shù)觀點看最符合理性原則的組織管理模式。然而，科層治理也有其弊端，由于專業(yè)分工，政府各部門職能分化，按各自的運行邏輯行事，逐漸形成碎片化的管理格局[2]。

如果說科層治理具有本身難以調(diào)和的內(nèi)在困境，那么人口流動對這種困境不是減弱，而是加強。流動社會的經(jīng)濟(jì)和社會生活更加復(fù)雜，管理難度更大。目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量龐大，流動動因和訴求日益多元，既有經(jīng)濟(jì)方面的原因，也有個人發(fā)展和家庭方面的考慮，并且他們的流入還會帶來城市秩序和環(huán)境治理等負(fù)外部性，對城市治理工作帶來沖擊和壓力。原有的治理不僅需要新設(shè)管理部門和機(jī)構(gòu)，大量增加工作人員，還需要協(xié)調(diào)部門之間的工作，且在編人員與非在編人員的勞動強度和報酬不等，容易產(chǎn)生不公平感，在一定程度上加重了科層治理體系的碎片化。比如有的地方政府設(shè)立了流動人口管理辦公室，招聘大量流動人口協(xié)管員。繁瑣復(fù)雜的工作，不同性質(zhì)的工作人員待遇不同，易導(dǎo)致工作人員的復(fù)雜化和行為消極化，使得“以戶籍人口為對象的治理和服務(wù)體系，面對一個龐大的大范圍流動的人口群體時，顯得異常吃力”[3]。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口事務(wù)涉及多個部門，公安、房管、城管、民政、社會保障等部門都有自己的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理職能，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，信息沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，各部門的服務(wù)管理既有重復(fù)之處，也存在漏洞和盲區(qū)，降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理的效率，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的訴求難以得到回應(yīng)，需求難以得到滿足。這種多頭管理在實際工作中缺乏靈活性，各部門容易從自身利益出發(fā)各自為政，造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理工作出現(xiàn)不到位、越位和缺位等問題。從“塊”的分割來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流出地和流入地之間缺乏協(xié)作，流出地往往較少為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)或健康咨詢等方面的服務(wù)，流入地重在關(guān)注戶籍人口的公共服務(wù)，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主動接納和服務(wù)不夠。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口治理主體單一化

政府一直主導(dǎo)著我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的治理實踐，其他主體和力量的參與度有限。目前，還有不少城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口治理仍主要體現(xiàn)出政府單一管理的特點。

但隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模增大，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益訴求日益多樣，政府難以滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對公共服務(wù)的需求，在實踐中容易出現(xiàn)治理結(jié)果與初衷相背離的情況。與此同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口治理中濃厚的行政主導(dǎo)和單一主體色彩，制約著其他社會主體和市場主體的參與，影響多元主體協(xié)同治理格局的形成。當(dāng)前，政府單一主體的治理面臨越來越多的挑戰(zhàn)，如政府財政投入的成本壓力巨大、地方政府的執(zhí)行力度不夠大、對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)識存在偏差、容易造成重管理輕服務(wù)的情況。

操作上，筆者建議的是采取逢低分批買入的策略，不建議大家總是試圖想著一筆買在最低點，一筆賣在最高點。建議逢急跌、分批次、每次一點點的加倉建倉。同時，在介入前必須要做好相應(yīng)的策略應(yīng)對。每筆介入前，必須做到以下四點：

黨的十九大報告強調(diào)，要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”[4]。顯然，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口治理中，社會協(xié)同和公眾參與的作用還沒有充分發(fā)揮，企業(yè)單位、社會組織、社區(qū)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身尚未普遍參與進(jìn)來。比如，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然通常是服務(wù)管理的客體，但其主體意識和參與能力近年來都有了很大提升，并且已成立如“工友之家”“同心希望家園”之類的自組織，在一些地區(qū)開展了自我管理和自我服務(wù)活動，取得了較好效果，這些自組織完全可以成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理的主體。再如，社區(qū)作為正式制度和非正式制度轉(zhuǎn)換的場所，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住生活的重要空間，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市獲得歸屬感的重要依托[5]。但目前在全國范圍內(nèi)，充分利用社區(qū)熟悉且直面農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一優(yōu)勢，搭建社區(qū)協(xié)調(diào)平臺來提升服務(wù)管理績效的做法，仍然比較欠缺。

三、完善以協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機(jī)制

以協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要通過規(guī)范和完善相關(guān)機(jī)制，聚“分力”為“合力”，增強市民化工作的系統(tǒng)性和整體性，提高市民化工作效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

（一）健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口信息共建共享機(jī)制

在現(xiàn)代社會，信息技術(shù)和流動人口治理的融合，是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口治理精細(xì)化和科學(xué)化的重要基礎(chǔ)。建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口信息的協(xié)同共享制度，發(fā)揮信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)據(jù)搜集、規(guī)律研究、信息研判、趨勢預(yù)測及資源共享等方面作用，有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口精準(zhǔn)服務(wù)，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集成改革的效能。

現(xiàn)階段，我國采集和應(yīng)用流動人口信息仍相對滯后于現(xiàn)實的治理需求。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞無定職、行無定蹤，信息的搜集和處理不容易。對流入地來說，通常只有當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期居住時才能獲得相關(guān)信息，且信息質(zhì)量一定程度上還依賴于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主觀配合程度。而流出地更是缺乏對當(dāng)?shù)亓鞒鋈丝谛畔⒌募皶r變更，除了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返鄉(xiāng)時能了解到相關(guān)信息，其他時間信息的采集和追蹤均存在“真空盲點”。在政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口信息管理中，公安、民政、教育、衛(wèi)生健康等部門分別掌握著相關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口信息，“信息孤島”特征比較突出，不同職能部門間尚未充分實現(xiàn)共建共享，其他社會和市場主體也還未與政府部門形成信息的互聯(lián)互通，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口治理中難以有效鏈接到相關(guān)信息資源，不利于治理合力的形成。

因此，需要充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等信息技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口信息互聯(lián)互通，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口信息資源共建共享制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的協(xié)同集成。一是搭建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)據(jù)平臺。整合不同層級、職能部門及企業(yè)單位的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)據(jù)資源，形成“縱向?qū)蛹壺炌āM向全員覆蓋”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享平臺，實行一口錄入多口應(yīng)用，并定期動態(tài)更新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口信息。二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)。改變傳統(tǒng)隨機(jī)抽樣、割裂的信息獲取方式，打破不同部門和單位的壁壘，對數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行多維多層的細(xì)分與整合，兼顧農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個體基本信息、流動和就業(yè)、社會保障等多方面數(shù)據(jù)，使信息采集更加客觀全面準(zhǔn)確。三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)據(jù)開放共享建設(shè)。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口信息涉及的隱私級別，進(jìn)行不同層級數(shù)據(jù)的開放權(quán)限設(shè)置，根據(jù)工作需要分別賦予相關(guān)部門信息的查詢權(quán)和更新權(quán)，建立數(shù)據(jù)使用與責(zé)任承擔(dān)制度，減少信息損耗，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)據(jù)的利用率。四是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)據(jù)效益的最大化。通過對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘，解析數(shù)據(jù)背后的規(guī)律，探索數(shù)據(jù)的增值開發(fā)應(yīng)用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口信息數(shù)據(jù)在有關(guān)決策支持、服務(wù)供給和智能匹配等中的價值。

（二）提升多主體資源整合的效率機(jī)制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化集成改革涉及的主體可細(xì)分成兩類：一是政府內(nèi)部的主要利益相關(guān)者，包括中央政府和地方政府、流入地政府和流出地政府、不同職能部門等的協(xié)同；二是政府與外部其他主體，如企業(yè)、社會組織、社區(qū)等的協(xié)同。如何提高市民化集成改革的資源整合效率，可從以下兩方面來分述。

一方面，提高政府內(nèi)部的資源整合效率。由于全國范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理的財權(quán)事權(quán)并不對等，政府層級越低，財權(quán)越小，對于流入地政府而言，由于財力有限，而開放農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)的成本較高，導(dǎo)致流入地政府缺乏向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供市民待遇的意愿和能力，進(jìn)而影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融入。目前，各地正逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，但加快推進(jìn)戶籍改革的背景下，仍然也存在居住證、積分制等新的限制。綜上可見，只有財權(quán)和事權(quán)相匹配，建立市民化的成本分擔(dān)機(jī)制，才能促進(jìn)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題。

從中央與地方政府的協(xié)同集成來看，需進(jìn)一步推進(jìn)財稅改革，適當(dāng)調(diào)整不同層級政府間的稅收分成，合理確定地方政府在共享稅中的分成比，提高地方政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)的積極性。同時，強化中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的責(zé)任，通過財政轉(zhuǎn)移支付支持地方政府的工作。以農(nóng)民工子女應(yīng)接受義務(wù)教育為例，中央財政為每一個孩子承擔(dān)的經(jīng)費可量化到個人，實現(xiàn)這部分經(jīng)費“錢隨人走”，如果這個孩子隨父母流動遷移，則其個人受教育經(jīng)費可隨之帶到流入地。中央政府也可通過獎勵性轉(zhuǎn)移支付來鼓勵地方政府提供服務(wù)，根據(jù)各地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量核算資金、發(fā)放補助，支持城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聚集區(qū)傾斜。

從流出地和流入地的協(xié)同集成來看，需在當(dāng)前“以流入地管理為主、流出地配合”的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌好區(qū)域間的協(xié)同問題。國家首先需明確流出地和流入地政府應(yīng)分別承擔(dān)什么職責(zé)，如何進(jìn)行有效監(jiān)督，使流出地和流入地的協(xié)同做到有章可循。流入地政府需以常住人口數(shù)量來編制地方預(yù)算，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的服務(wù)管理納入財政支出范圍，同時也要有獎懲措施，鼓勵流出地政府在健康衛(wèi)生服務(wù)、勞動力培訓(xùn)等方面保證一定的經(jīng)費支持，建立地區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

從不同職能部門的協(xié)同集成來看，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理的碎片化問題，流入地可設(shè)立專門的服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，將原來分散在各部門的職能納入新的服務(wù)管理體系，構(gòu)建起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理的大部門制①我國大部門制改革始于2008 年，指在政府部門設(shè)置中，將業(yè)務(wù)范圍相近、職能趨同的事項集中到一個部門統(tǒng)一管理，以提高行政效率，避免政府職能交叉、多頭管理問題。。同時農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中流出地也設(shè)立相應(yīng)的辦公室，與流入地的服務(wù)管理機(jī)構(gòu)建立有效聯(lián)動機(jī)制，定期聯(lián)系溝通，研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理中遇到的問題，在勞動力用工信息、治安管理、社會保障等方面加強協(xié)作，提高工作的有效性。

（三）完善全國統(tǒng)一的社會保障機(jī)制

近年來，我國陸續(xù)出臺了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》《社會保險法》《社會救助暫行辦法》等文件，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障從“無?！钡健坝斜！碧峁┝酥贫纫罁?jù)。近年來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障水平和參保率也正在逐步提高，但審視現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障的制度法規(guī)，仍有待改進(jìn)。

一是各地形成了不同的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障模式，加大了轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度。有的將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)職工保障體系，但又存在一定的區(qū)別對待；有的模仿城鎮(zhèn)職工保障體系，制定專門的社會保障文件；有的制定一并考慮醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等各險種的綜合性保障政策。各地的保障政策和標(biāo)準(zhǔn)不一，社會保障的計算和流轉(zhuǎn)比較繁瑣，給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)帶來困難，尤其是城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移還面臨著條件不對等的問題[6]。二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障的水平較低。目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障的參保繳費基數(shù)和比例普遍低于城鎮(zhèn)職工，大多以上個年度最低工資或城鎮(zhèn)職工工資的60%作為繳費基數(shù)，低水平的參保意味著低水平的收益，這直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到的福利待遇與城鎮(zhèn)職工差距懸殊，體現(xiàn)了社會保障的不公平。三是地區(qū)間社會保障水平的差異對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口極為不利。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會保障水平一般高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口往往在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工作，并繳納各種社會保險費用，但他們中許多人并沒有留在工作地養(yǎng)老，而是最終返回戶籍所在地。這就致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要按照流入地的社會保障標(biāo)準(zhǔn)繳納費用，成本較高，卻只能按流出地的較低平均工資水平獲得社會保障，這無疑是需要著力解決的又一難題。

對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障制度的改革，可從以下四個方面入手。一是建立健全全國彈性統(tǒng)一的社會保障體系。全國統(tǒng)一的社會保障體系，便于保險基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)，縮小地區(qū)社會保障差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元保障制度的有效銜接，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有基本體面的均等化服務(wù)。不過，基于我國地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，各地的社會保障不可能達(dá)到同一水平，因而可在統(tǒng)一基本線的基礎(chǔ)上允許一定的彈性空間。二是加強社會保障網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)。加強對社會保障網(wǎng)絡(luò)平臺和軟件的開發(fā)運用，探索終端自助服務(wù)應(yīng)用的研發(fā)，簡化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障的信息查詢、流轉(zhuǎn)銜接、福利申請等操作難度，便利農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障的無紙化管理。三是提高社會保障的統(tǒng)籌層次?？偨Y(jié)各地社會保障統(tǒng)籌的經(jīng)驗，逐步擴(kuò)大省級統(tǒng)籌的覆蓋面，加快全國統(tǒng)籌的步伐，避免低水平和碎片化的統(tǒng)籌。另從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求的緊急程度來看，失業(yè)、工傷、醫(yī)療保障較養(yǎng)老保障更為迫切，需更加重視對前幾種保障的統(tǒng)籌完善。四是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)和支付體系。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的醫(yī)療保險主要依據(jù)其工作地變動來轉(zhuǎn)移接續(xù)，工傷、失業(yè)和生育保險通常轉(zhuǎn)移接續(xù)其參保記錄，基本養(yǎng)老保險則可借鑒歐盟的做法，實施“參保地繳費、分段計算待遇、退休地領(lǐng)取待遇”的辦法[7]。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障涉及不同地區(qū)的成本與收益，為了促進(jìn)公平，調(diào)節(jié)不同地區(qū)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障中的收支平衡，有必要在經(jīng)費上建立健全轉(zhuǎn)移支付政策體系。通過社會保障轉(zhuǎn)移支付基金，實現(xiàn)上級對下級政府的縱向支付，以及東部流入地對中西部流出地的橫向支付，進(jìn)而彌補農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的銜接性和流動性損失。

（四）建立協(xié)同集成效果的績效評估機(jī)制

新公共管理主義認(rèn)為，公共管理和服務(wù)的績效評價可以引入工商管理的衡量方法，但在引入相應(yīng)績效評估機(jī)制時，需注意新公共管理中的企業(yè)家思維和行為方式，避免因太過追求效率價值而忽視公共利益價值。具體到協(xié)同集成推進(jìn)市民化的效果評估，構(gòu)建績效評估指標(biāo)時應(yīng)遵循四個原則。一是客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)相結(jié)合?？陀^指標(biāo)考察治理主體的客觀投入，即各主體在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理中人力、物力和財力的投入及成效。主觀指標(biāo)則考察農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主觀感受，包括他們對各主體協(xié)同供給服務(wù)的公平性和可及性的滿意程度。二是經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會效益指標(biāo)相結(jié)合。協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的效果固然要看成本投入與回收的效益比，但大多數(shù)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關(guān)的服務(wù)都屬于基本公共服務(wù)，不僅難以用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量，有的甚至還要以犧牲經(jīng)濟(jì)效率來為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口謀福利，對于這類不具有經(jīng)濟(jì)效率卻產(chǎn)生了社會效益的供給，同樣需要在測量指標(biāo)中予以體現(xiàn)。三是多元指標(biāo)和特色指標(biāo)相結(jié)合。協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化效果的績效評價指標(biāo)的設(shè)計，既要確保評價內(nèi)容的多元與全面，能反映集成改革的整體效果，又需要有特殊指標(biāo)的設(shè)計，能體現(xiàn)不同主體在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理中的創(chuàng)新和特色。四是客觀性與可操作性相結(jié)合。評價指標(biāo)的選取不僅要求能夠進(jìn)行客觀觀察，準(zhǔn)確反映評價對象的現(xiàn)狀，還要便于操作，指標(biāo)結(jié)果易于轉(zhuǎn)換成實際數(shù)據(jù)。

協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化效果的績效評估指標(biāo)體系可從客觀和主觀兩個類別來構(gòu)建?？陀^指標(biāo)主要從各主體在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口治理項目中的資源投入占比、項目時長、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)的覆蓋比例等方面衡量。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)屬于公共服務(wù)的一部分，涉及的政府部門和主體繁多，很多情況下難以獲得單獨針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的定量數(shù)據(jù)，如企業(yè)對員工技能培訓(xùn)和職業(yè)病防治等的投入，不可能只針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，因而要獲取農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)供給的直接量化數(shù)據(jù)比較困難。相對而言，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的滿意程度和融合程度為主的主觀指標(biāo)體系更具可操作性（如下表所示），有助于正確評估協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實施效果，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的滿意度和融入度與協(xié)同集成的效率呈正相關(guān)，能體現(xiàn)協(xié)同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)管理的成效。

以協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化效果的主觀評估指標(biāo)體系表

協(xié)同集成推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化效果的績效評估可以根據(jù)需要采用多種評估方式，如政府主管部門評估、參與主體自評、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口滿意度評估、第三方評估等。其中，第三方評估是一種較為有效的外部評價機(jī)制，可委托高校專家、專業(yè)評估公司、社會代表和民眾參與評估，真實反映協(xié)同集成的成效，為進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)同集成過程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化服務(wù)。