黃輝 陳子涵

摘 要：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償是以土地受限農(nóng)戶為補(bǔ)償對象的行政補(bǔ)償，結(jié)合規(guī)范及實(shí)踐分析，補(bǔ)償原則現(xiàn)行定位為相當(dāng)補(bǔ)償原則。然而，在補(bǔ)償原則定位不準(zhǔn)確的情況下，在實(shí)際實(shí)施中相當(dāng)補(bǔ)償原則面臨諸多問題，其表現(xiàn)為：從補(bǔ)償目標(biāo)上看，相當(dāng)補(bǔ)償原則強(qiáng)調(diào)“形式公平”，偏離了全面補(bǔ)償受限農(nóng)戶的目標(biāo)，沒有覆蓋農(nóng)戶實(shí)際的生產(chǎn)損失。從補(bǔ)償范圍上看，相當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆秶屯恋卦鲋凳找嫦嗟钟|，無法涵蓋土地增值收益損失。從補(bǔ)償功能上看，相當(dāng)補(bǔ)償原則制約限權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)，難以有效回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的任務(wù)要求。相比之下，完全補(bǔ)償原則契合“實(shí)質(zhì)公平”補(bǔ)償目標(biāo)，補(bǔ)償范圍包含土地增值收益，并能充分發(fā)揮行政補(bǔ)償?shù)南迿?quán)及規(guī)制功能，符合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)然定位。為扭轉(zhuǎn)補(bǔ)償困境，應(yīng)當(dāng)制定《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則定位調(diào)整為完全補(bǔ)償原則。

關(guān)鍵詞：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū);補(bǔ)償原則;風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防;行政補(bǔ)償

中圖分類號：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2022）02-0078-11

建構(gòu)我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)依賴土地管制政策，區(qū)域農(nóng)戶因此承受經(jīng)濟(jì)利益損失，為實(shí)現(xiàn)利益衡平，由國家進(jìn)行補(bǔ)償十分必要。目前，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)運(yùn)用“國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”補(bǔ)償模式，支付規(guī)模不斷增加，但是在補(bǔ)償原則定位不準(zhǔn)確的情況下，在實(shí)際實(shí)施中補(bǔ)償面臨諸多問題?；诖?，有必要厘清重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則的現(xiàn)行定位、反思現(xiàn)行原則適用存在的問題及原因，進(jìn)而針對性調(diào)整原則定位。只有正確定位補(bǔ)償原則，才能有效指引重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，將公正補(bǔ)償真正落實(shí)到區(qū)域農(nóng)戶，以獲得他們的配合和支持，助力預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國家整體生態(tài)安全。

一、定位厘清：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則定位實(shí)為相當(dāng)補(bǔ)償原則

（一）行政補(bǔ)償：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償行為屬性

要厘清重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則的定位，前提應(yīng)明辨重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償行為屬性。根據(jù)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開征求意見稿）》（下文簡稱“條例”）規(guī)定，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償是以轉(zhuǎn)移支付為表現(xiàn)形式的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償①。目前，學(xué)界對其法律屬性尚有爭議，存在行政補(bǔ)償說和區(qū)域發(fā)展權(quán)說兩種觀點(diǎn)。行政補(bǔ)償說認(rèn)為從規(guī)范法視角出發(fā)，行政補(bǔ)償理論系回應(yīng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)者基于限制開發(fā)行為形成生態(tài)補(bǔ)償請求權(quán)的直接法理依據(jù)[1]。反對觀點(diǎn)則認(rèn)為，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)是對受管制相對人喪失區(qū)域發(fā)展權(quán)的代償，而非以恢復(fù)財(cái)產(chǎn)權(quán)限制為起點(diǎn)的行政補(bǔ)償[2]。比較之下，區(qū)域發(fā)展權(quán)說值得商榷。作為綜合性權(quán)利集束，區(qū)域發(fā)展權(quán)在物質(zhì)層面包含農(nóng)戶利用土地等環(huán)境資源獲得經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，換言之，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)行政管制在制約區(qū)域發(fā)展權(quán)的同時必然形成財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，二者并非對立關(guān)系，不能以此排斥行政補(bǔ)償?shù)倪m用。結(jié)合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的形成目的、管制方式及后果，筆者傾向于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償屬性是由管制征收形成的行政補(bǔ)償。管制征收脫胎于行政征收，指國家為實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)施合法行政管制措施并致使行政相對人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受特別犧牲，應(yīng)給予行政補(bǔ)償[3]。當(dāng)前，我國立法未明確規(guī)定管制征收，例如，《退耕還林條例》規(guī)定的“退耕還林”及相應(yīng)資金補(bǔ)助和管制征收具有同質(zhì)性，為管制征收適用行政補(bǔ)償提供合法性依據(jù)。首先，根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)設(shè)立目標(biāo)為修復(fù)及保護(hù)環(huán)境、增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能，并兼顧改善民生，系典型的服務(wù)于公共利益，符合管制征收的目的要求。其次，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)管制方式體現(xiàn)為兩方面：一是限制或禁止改變農(nóng)戶土地用途，即采取限制或禁止區(qū)域內(nèi)土地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)或建設(shè)用途措施。二是限制或禁止農(nóng)戶利用土地資源，如限制陡坡種植、實(shí)施退耕還林、退牧還草等。上述措施并未轉(zhuǎn)移農(nóng)戶對土地的占有、使用和收益等法律權(quán)屬，不構(gòu)成征收，但變相給農(nóng)戶的土地權(quán)能施加“公用負(fù)擔(dān)”，使得他們無法實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的土地權(quán)能支配，符合管制征收的行為模式[4]。最后，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)管制導(dǎo)致農(nóng)戶產(chǎn)生“特別犧牲”。特別犧牲強(qiáng)調(diào)作為原因行為的行政管制超出一般限制，造成損失由特定相對人單獨(dú)承擔(dān)顯然不公且無期待可能性[5]。上述行政管制僅針對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)戶群體，不構(gòu)成社會義務(wù)，同時，超過半數(shù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)與相對貧困縣區(qū)行政規(guī)劃重合，采取環(huán)保措施本應(yīng)考慮農(nóng)戶的承受能力，無定期且過限行政管制的介入使他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和土地發(fā)展獨(dú)自承受重大經(jīng)濟(jì)損失，明顯違背社會公眾對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制及公平正義的一般理解，缺乏期待可能性，構(gòu)成特別犧牲。因此，行政補(bǔ)償?shù)倪m用才符合法利益衡平的精神。

綜上，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償以管制征收為前置行為，屬性為行政補(bǔ)償。結(jié)合中央對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法（下文簡稱《辦法》）規(guī)定，中央政府為實(shí)際的補(bǔ)償主體，一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為支持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償最直接的資金來源。

（二）相當(dāng)補(bǔ)償：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則定位

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償行為屬性為行政補(bǔ)償，那么補(bǔ)償原則定位應(yīng)符合行政補(bǔ)償原則。行政補(bǔ)償原則指基于不同補(bǔ)償額度指導(dǎo)補(bǔ)償實(shí)施的準(zhǔn)則，來源于憲法和其他法律規(guī)范。各國立法實(shí)踐中，行政補(bǔ)償原則的稱呼百花齊放，存在“完全”“相當(dāng)”“正當(dāng)”“公平”及“合理”補(bǔ)償?shù)仍瓌t表述，代入語境以及適用中的理解，名稱迥異的補(bǔ)償原則在學(xué)理上可以分為“完全補(bǔ)償”和“相當(dāng)補(bǔ)償”兩大陣營。行政補(bǔ)償以財(cái)產(chǎn)權(quán)保障理論為主要依據(jù)，而財(cái)產(chǎn)權(quán)保障又分為存續(xù)保障和價值保障，兩種補(bǔ)償原則分別對應(yīng)不同的保障需求。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立目的在于保護(hù)財(cái)產(chǎn)的存續(xù)，所以存續(xù)保障優(yōu)先于價值保障[6]，相當(dāng)補(bǔ)償原則正是貫徹存續(xù)保障優(yōu)先需求，基于財(cái)產(chǎn)權(quán)本身具有的公共義務(wù)限制和國家財(cái)政壓力，著重保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)體價值，強(qiáng)調(diào)國家僅應(yīng)對財(cái)產(chǎn)限制導(dǎo)致的實(shí)際存續(xù)損失進(jìn)行不等額補(bǔ)償，該補(bǔ)償原則主要為法國所采用。完全補(bǔ)償原則更進(jìn)一步，兼顧財(cái)產(chǎn)價值保障，強(qiáng)調(diào)對價值的完全恢復(fù)，國家應(yīng)依市場價值對相對人因財(cái)產(chǎn)限制導(dǎo)致的現(xiàn)有及未來可預(yù)見損失進(jìn)行充分補(bǔ)償，故包含財(cái)產(chǎn)被征收時現(xiàn)存及將來可預(yù)見利益，德國和日本的行政補(bǔ)償主要采用該原則[7]。

目光轉(zhuǎn)向域內(nèi)，我國現(xiàn)行憲法尚未確立統(tǒng)一的行政補(bǔ)償原則，但“給予補(bǔ)償”參見《野生動物保護(hù)法》第十九條規(guī)定：“因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償?！薄肮窖a(bǔ)償”參見《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償?！薄跋鄳?yīng)補(bǔ)償”參見《戒嚴(yán)法》第十七條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的臨時征用物，在使用完畢或者戒嚴(yán)解除后應(yīng)當(dāng)及時歸還;因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)償?！钡仍瓌t表述已現(xiàn)于各部門法律規(guī)范中，其中“公平補(bǔ)償”因包含被征收物的直接損失和未來可得利益損失，符合完全補(bǔ)償原則的內(nèi)涵參見《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條規(guī)定：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補(bǔ)償包括：（一）被征收房屋價值的補(bǔ)償;（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補(bǔ)償;（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償?！?，而“給予補(bǔ)償”“相應(yīng)補(bǔ)償”一般僅補(bǔ)償直接損失，解釋上符合相當(dāng)補(bǔ)償原則定位[8]。為探究重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則現(xiàn)行定位為哪種原則，我們應(yīng)回歸相關(guān)規(guī)范及實(shí)踐分析。在規(guī)范層面，根據(jù)《條例》（征求意見稿）規(guī)定，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償被定義為“適當(dāng)補(bǔ)償”，“適當(dāng)”具有“恰當(dāng)、合適”之義，單從語義解釋適用完全補(bǔ)償或相當(dāng)補(bǔ)償都不違和。進(jìn)一步分析，現(xiàn)行補(bǔ)償資金來源于財(cái)政部下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金，根據(jù)《辦法》第二條規(guī)定，轉(zhuǎn)移支付以“公平公正”為資金分配原則，即現(xiàn)行補(bǔ)償原則。“公平公正”以地方標(biāo)準(zhǔn)環(huán)保財(cái)政收支缺口為衡量資金分配的核心指標(biāo)，把生態(tài)保護(hù)區(qū)域面積、財(cái)產(chǎn)權(quán)受限影響和補(bǔ)償對象貧困情況等作為參考因素，以此制定公式對各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。通過公式計(jì)算，農(nóng)戶可以依土地受限面積及程度獲得重點(diǎn)補(bǔ)助、禁止開發(fā)補(bǔ)助和引導(dǎo)性補(bǔ)助三種補(bǔ)助費(fèi)用。但是，《辦法》規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金要分別服務(wù)于生態(tài)保護(hù)和改善民生兩個方向，且未明確分配比例，各省（直轄市、自治區(qū)）在資金處理上有較大自由裁量權(quán)，將民生資金統(tǒng)籌下?lián)芙o下級財(cái)政單位，并細(xì)化投入教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等方面公共服務(wù)中，導(dǎo)致真正分配給農(nóng)戶的補(bǔ)償資金較為有限，很可能無法彌補(bǔ)其實(shí)際損失，這點(diǎn)在實(shí)證研究中得到印證。在實(shí)踐層面，目前關(guān)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人均補(bǔ)償數(shù)額及農(nóng)戶因受限導(dǎo)致?lián)p失數(shù)額的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失。但是有學(xué)者以陜西省內(nèi)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為研究對象，在不考慮生態(tài)保護(hù)投入成本情況下，通過市場比較法測算，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償無法彌補(bǔ)區(qū)域內(nèi)受限土地權(quán)人的經(jīng)濟(jì)損失，且具有一定差距[9]。這種現(xiàn)象并非個例，已有研究表明，全國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人均補(bǔ)償金額均無法企及區(qū)域人均收入、城市及農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，且存在較大空缺[10]。因此可以認(rèn)為，現(xiàn)行補(bǔ)償原則實(shí)際定位為相當(dāng)補(bǔ)償原則。

綜上，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償行為是管制征收導(dǎo)出的行政補(bǔ)償，以中央一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為載體。結(jié)合《辦法》及實(shí)踐，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的現(xiàn)行補(bǔ)償原則定位為相當(dāng)補(bǔ)償。

二、定位反思：相當(dāng)補(bǔ)償原則適用困境及形成機(jī)理

相當(dāng)補(bǔ)償原則因應(yīng)現(xiàn)代行政補(bǔ)償發(fā)展趨勢，兼顧國家財(cái)政情況，理論上應(yīng)為指導(dǎo)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償實(shí)施的最佳選擇。但面對現(xiàn)實(shí)，在相當(dāng)補(bǔ)償原則定位下，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償距離實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和有效補(bǔ)償良性循環(huán)的應(yīng)然功能定位仍有較大差距。對此，我們需要準(zhǔn)確界定相當(dāng)補(bǔ)償原則面臨的適用困境，并反思困境的成因。

（一）相當(dāng)補(bǔ)償原則適用困境

1.相當(dāng)補(bǔ)償無法覆蓋受限農(nóng)戶的實(shí)際生產(chǎn)損失

現(xiàn)行補(bǔ)償無法覆蓋農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際損失，具體表現(xiàn)為人均補(bǔ)償金額嚴(yán)重不足。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)大部分縣域本身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對傳統(tǒng)農(nóng)林業(yè)和畜牧業(yè)的依賴度較強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)鏈短，以提供價格波動較小的初級農(nóng)產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力大。而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)對土地利用的限制必然對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成沖擊，但有限補(bǔ)償難以彌補(bǔ)農(nóng)戶因土地利用受限導(dǎo)致的直接農(nóng)業(yè)損失。以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)退耕還林補(bǔ)償為例，目前政策規(guī)定退耕還林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：一般退耕地補(bǔ)償1600元/畝（分4年發(fā)放），種植國家級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償僅16元/畝參見國家林業(yè)和草原局對《關(guān)于延長國家重要生態(tài)功能區(qū)退耕還林補(bǔ)助期限和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提案》復(fù)文（2021年第2471號（資源環(huán)境類273號））。。該補(bǔ)償金額明顯低于正常土地征收的補(bǔ)償費(fèi)及地上附著物、青苗等損失補(bǔ)償。同時，補(bǔ)償金也未考慮物價上漲因素，部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)三年未調(diào)整，保持在較低水平[11]。由此可見，過低的補(bǔ)償金額以及不斷上升的生活成本使得損失救濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)。

2.相當(dāng)補(bǔ)償未考慮農(nóng)戶土地增值收益損失

現(xiàn)行補(bǔ)償未涵蓋管制征收土地后農(nóng)戶的土地增值收益損失。土地增值收益為面向未來的收益，指因土地用途轉(zhuǎn)變或提高土地經(jīng)營集約度帶來的土地價值上漲，也稱土地發(fā)展權(quán)[12]。行政管制將區(qū)域土地限于生態(tài)用途，已有補(bǔ)助卻未包含此種限制損失，也就是說，受管制土地的增值收益幾乎由政府無償取得，造成了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)行政補(bǔ)償?shù)拿黠@不公，容易激發(fā)社會矛盾。在部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償調(diào)研中，甚至出現(xiàn)了超過90%的受訪農(nóng)戶不認(rèn)可政府以生產(chǎn)成本為標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助情況[13]。對此，現(xiàn)行中央轉(zhuǎn)移支付作出回應(yīng)，以其他形式進(jìn)行間接補(bǔ)償，如將轉(zhuǎn)移支付資金投入生態(tài)建設(shè)，利用生態(tài)資源優(yōu)勢來降低居民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提升農(nóng)業(yè)收入;進(jìn)行生態(tài)移民，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會。但是上述間接補(bǔ)償方式投入多，周期長，見效慢，對于農(nóng)戶關(guān)心的“失去”土地后未來數(shù)十年內(nèi)的發(fā)展需求問題仍然缺乏正面應(yīng)對。

3.相當(dāng)補(bǔ)償沒有回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的需要

烏爾里希·貝克提出現(xiàn)代化進(jìn)程使得個人自擔(dān)的偶然性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為應(yīng)由公共選擇規(guī)制的必然性危機(jī)[14]。例如，全球變暖、核泄漏以及禽流感等。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則因此誕生，強(qiáng)調(diào)為應(yīng)對危機(jī)，政府可以在風(fēng)險(xiǎn)與損害因果關(guān)系不明情況下決策于未知，實(shí)施干預(yù)措施參見《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第十五條規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)它們的能力廣泛采取預(yù)防性措施。凡有可能造成嚴(yán)重的或不可挽回的損害的地方，不能把缺乏充分的科學(xué)肯定性作為推遲采取防止環(huán)境退化的費(fèi)用低廉的措施的理由?！薄Ｖ攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所處區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，環(huán)境承載能力低，以行政干預(yù)方式保護(hù)生態(tài)利于提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防御水平，實(shí)現(xiàn)環(huán)境安全，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。精準(zhǔn)的預(yù)防措施僅針對和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在可能性因果鏈條的特定區(qū)域，即便區(qū)域內(nèi)特定農(nóng)地用途受限無助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境安全，不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已成確定且不可逆的特別犧牲降臨在受影響的區(qū)域農(nóng)戶上。而現(xiàn)行補(bǔ)償卻只將地方政府的財(cái)政支出放在保障首位，忽視農(nóng)戶因分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的損失，反映現(xiàn)行補(bǔ)償偏向生態(tài)保護(hù)效益實(shí)現(xiàn)而未回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之需要。

（二）相當(dāng)補(bǔ)償原則適用困境之形成機(jī)理

1.相當(dāng)補(bǔ)償原則偏離應(yīng)然補(bǔ)償目標(biāo)

從表面上看，農(nóng)戶的生產(chǎn)損失未能得到全面補(bǔ)償?shù)脑蛟谟诳v向轉(zhuǎn)移支付資金投入不足。事實(shí)上，截止2021年，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金已達(dá)881.8億元，投入資金規(guī)模并不小，同時中西部地區(qū)和東北地區(qū)獲得資金占比超過60%數(shù)據(jù)來源于財(cái)政部的《2021年中央對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配情況表》[EB/OL]（2021-07-26） [2021-11-17].http：//yss.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202107/t20210726_3740383.htm.，基本體現(xiàn)對相對貧困地區(qū)的傾斜補(bǔ)償，不能簡單把損失無法彌補(bǔ)歸咎于投入不夠。我們認(rèn)為，問題成因在于相當(dāng)補(bǔ)償原則偏離了應(yīng)然補(bǔ)償目標(biāo)。由于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)行政管制的最終落腳點(diǎn)為限制區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的自然資源財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，那么作為配置補(bǔ)償資金的轉(zhuǎn)移支付要實(shí)現(xiàn)分配公平，補(bǔ)償邏輯應(yīng)然以農(nóng)戶實(shí)際損失為標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償主體中央政府將轉(zhuǎn)移支付資金分由地方政府中轉(zhuǎn)，最終再分配至因土地用途受制而遭受特別犧牲的微觀主體上，所以全面救濟(jì)農(nóng)戶損失是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償?shù)淖罱K目標(biāo)[15]。但是，界定為相當(dāng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行補(bǔ)償原則以各省財(cái)政的收支平衡為尺度，轉(zhuǎn)移支付資金偏向彌補(bǔ)因生態(tài)保護(hù)支出導(dǎo)致的地方財(cái)政凈值差距，著重增強(qiáng)政府公共服務(wù)的供給能力。雖然轉(zhuǎn)移支付在分配比例上也實(shí)現(xiàn)對貧困地區(qū)的多補(bǔ)，但在受償主體限定于地方政府情況下，區(qū)域農(nóng)戶為代表的生態(tài)保護(hù)者真正得到的補(bǔ)償金額并非取決于自身實(shí)際損失，而是根據(jù)中央和地政府通過分配公式計(jì)算的最終定額補(bǔ)償金，即“分多少，補(bǔ)多少”取代“補(bǔ)多少，分多少”。這種模式下，本應(yīng)承擔(dān)損失救濟(jì)職能的區(qū)域補(bǔ)償淪為簡單彌補(bǔ)財(cái)政缺口的支出工具，沒有根據(jù)農(nóng)戶實(shí)際損失數(shù)額作出針對性補(bǔ)償，無法彌補(bǔ)實(shí)然損失也就不足為奇了。

此外，習(xí)近平總書記指出“中央財(cái)政用于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金不夠精準(zhǔn)，有些被省里截留分配了，有些撥付到縣里被挪作其他用途了”[16]。補(bǔ)償目標(biāo)偏離下，受償?shù)牡胤秸哂醒a(bǔ)償資金使用的決定權(quán)，傾向利用效率最大化，導(dǎo)致支付混同，進(jìn)一步限縮并不寬裕的補(bǔ)償資金池。具體而言，一方面支付混同體現(xiàn)在補(bǔ)償范圍混同，部分地區(qū)將轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)償范圍擴(kuò)大至重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)外的其他縣域，如《江西省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》就將省級其他生態(tài)功能重要區(qū)域納入轉(zhuǎn)移支付支持范圍參見《江西省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》第二條規(guī)定：“轉(zhuǎn)移支付支持范圍包括：……4.國家及我省確定的其他生態(tài)功能重要區(qū)域。……”，不當(dāng)擴(kuò)大的補(bǔ)償范圍會稀釋分配的資金總額，影響重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)。另一方面，支付混同體現(xiàn)在資金投入項(xiàng)目的混同：地方政府在資金處分上隨意性大，缺乏計(jì)劃，經(jīng)常將補(bǔ)償資金借用投入“見效快”的特定公共服務(wù)項(xiàng)目，以期獲得下一年中央財(cái)政更多的轉(zhuǎn)移支付，甚至本因由單一環(huán)境要素生態(tài)補(bǔ)償負(fù)擔(dān)的環(huán)保財(cái)政支出也被納入轉(zhuǎn)移支付對象，這具有重復(fù)補(bǔ)償之嫌。支付混同的存在加劇了補(bǔ)償資金的短缺，后果是農(nóng)戶收到的實(shí)際補(bǔ)償數(shù)額杯水車薪，不足以彌補(bǔ)其實(shí)際損失。

總之，行政管制將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)受限土地經(jīng)濟(jì)損失全盤施加于區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶，相當(dāng)補(bǔ)償卻因目標(biāo)偏離而無法彌補(bǔ)他們的應(yīng)得利益損失，轉(zhuǎn)移支付看似已然實(shí)現(xiàn)宏觀區(qū)域的“形式公平”，實(shí)則以微觀主體無法得到公正補(bǔ)償為慘重代價。

2.相當(dāng)補(bǔ)償和土地增值收益的不適配

要剖析相當(dāng)補(bǔ)償與土地增值收益關(guān)系，需要回答將土地增值收益納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償正當(dāng)性及相當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆秶葍蓚€問題。在一般情況下，土地增值收益指因土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為建設(shè)用途帶來的土地價格上漲。代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，這種收益具有典型的社會投資屬性，受發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應(yīng)政策及城市化速度等四個因素綜合決定，非個人投入所能創(chuàng)造，應(yīng)當(dāng)歸社會共享[17]。同時，部分城郊農(nóng)戶因獲得土地增值收益補(bǔ)償而暴富成為“土地食利階級”等新聞不斷引起熱議，“個人在增值過程起到作用有限，不應(yīng)單獨(dú)占有土地增值收益”等質(zhì)疑出現(xiàn)[18]。有別于一般情況，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地增值收益源于環(huán)境管制政策產(chǎn)出的生態(tài)價值，農(nóng)戶的投入占據(jù)重要份額。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論催生李嘉圖土地（Ricardian land）定義，即土地不僅是生產(chǎn)載體，更是承載陽光及降水的物理基質(zhì)，以其生態(tài)功能間接為人類的生存和發(fā)展提供生態(tài)服務(wù)福利，這種服務(wù)具有稀缺性和排他性，能間接形成經(jīng)濟(jì)價值，但一定程度排斥土地其他的生產(chǎn)服務(wù)實(shí)現(xiàn)[19]。與此對應(yīng)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，土地服務(wù)于農(nóng)戶群體的生產(chǎn)需求，而退耕還林、退牧還草、沙化土地封禁、實(shí)施耕地輪作休耕、種植生態(tài)作物等管制環(huán)保措施占用了土地，在特定時段排斥原生產(chǎn)服務(wù)，優(yōu)先保障土地提供穩(wěn)定且持續(xù)的生態(tài)服務(wù)，將土地的經(jīng)濟(jì)價值轉(zhuǎn)化為生態(tài)價值，使社會受益，為國家整體發(fā)展保駕護(hù)航。然而，在價值轉(zhuǎn)化過程中，伴隨生態(tài)價值提升的是土地生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價值的貶損，受限農(nóng)戶受到“凈地租”損失?？梢园l(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶因土地受限變相承擔(dān)了生態(tài)環(huán)保義務(wù)，助力于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地生態(tài)增值收益的形成，如果不能量化并補(bǔ)償此部分損失，則形成國土空間發(fā)展利益分配的實(shí)質(zhì)不公正格局。同時，傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論中，將特別犧牲定義為平均損失是基于公平負(fù)擔(dān)理念的要求，這同樣解釋了征收形成的預(yù)期公共利益應(yīng)由全體公民平均分享，而土地增值收益作為一種可量化的預(yù)期利益，正符合公共利益分配特定化之需求[20]。換言之，將土地增值收益納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償范圍沒有違背行政補(bǔ)償?shù)睦砟?。此外，?015年起，國家陸續(xù)出臺《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》等政策，要求“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益”“合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索生態(tài)脫貧新路子”。2018年，時任國土資源部部長姜大明在接受采訪時提到“拓寬土地增值收益惠農(nóng)渠道是新時代國土資源高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)之一”[21]，上述論述為土地權(quán)利人適當(dāng)分得土地增值收益提供正當(dāng)性依據(jù)。

綜上，應(yīng)當(dāng)將土地增值收益損失納入補(bǔ)償范圍，適應(yīng)受管制行為的正外部性成本內(nèi)部化之需。

反觀相當(dāng)補(bǔ)償，范圍限于被征收財(cái)產(chǎn)不完全的實(shí)際損失，不包括土地增值收益，這和其歷史淵源關(guān)聯(lián)密切。相當(dāng)補(bǔ)償原則最早可以追溯至德國《魏瑪憲法》中對被征收財(cái)產(chǎn)公民給予“適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”規(guī)定[22]。彼時，受所有權(quán)義務(wù)論和社會連帶關(guān)系學(xué)說影響，以及“一戰(zhàn)”后復(fù)興經(jīng)濟(jì)的要求，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對保護(hù)說逐漸被相對限制說所替代。對應(yīng)地，德國法治理念也從“自由主義國家”向“社會福利國家”轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)受社會公共利益義務(wù)制約，并擴(kuò)張公共征收，但國家財(cái)政無法負(fù)擔(dān)全額補(bǔ)償，因此反映在《魏瑪憲法》中即為“擴(kuò)張的征收”和“適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”規(guī)定。適當(dāng)補(bǔ)償原則強(qiáng)調(diào)的是行政補(bǔ)償不僅要保護(hù)被征收人的利益，也要全面衡量社會公共利益和國家財(cái)政的現(xiàn)實(shí)情況，防止被征收人漠視公共利益獲取不當(dāng)利益，故僅根據(jù)現(xiàn)存的財(cái)產(chǎn)價值作出相當(dāng)補(bǔ)償，符合一般社會正義觀念即可，而無需全額補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)市價，實(shí)踐中往往為征收財(cái)產(chǎn)的最低實(shí)際價格。著眼于時代背景，當(dāng)時國家對財(cái)產(chǎn)權(quán)的管制程度遠(yuǎn)不如現(xiàn)代成熟，因管制導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展矛盾也并不突出，土地發(fā)展權(quán)等未來收益未得到立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可，使得適當(dāng)補(bǔ)償并未考慮預(yù)期利益之需要。在相當(dāng)補(bǔ)償原則的指引下，部分國家、地區(qū)構(gòu)建的補(bǔ)償規(guī)則雖然表述各異，但基本承繼原則原義，未規(guī)定補(bǔ)償土地增值收益損失，如我國《土地管理法》規(guī)定“按土地原用途給予補(bǔ)償”、我國臺灣地區(qū)《都市計(jì)劃法》規(guī)定“按公告土地現(xiàn)值加成補(bǔ)償”等。質(zhì)言之，相當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑蚣把葑儼l(fā)展排斥將被征收土地的增值收益納入補(bǔ)償范圍。

3.相當(dāng)補(bǔ)償無法發(fā)揮應(yīng)然限權(quán)功能

風(fēng)險(xiǎn)社會中，相當(dāng)補(bǔ)償適用效果不佳表面上是損失彌補(bǔ)不足，實(shí)因其和行政補(bǔ)償?shù)南拗菩姓?quán)功能背道而馳。行政補(bǔ)償本質(zhì)是因征收引起的一種國家責(zé)任。征收的形式法定及公共利益導(dǎo)向無法消弭行政主體單方變更行政法律關(guān)系并侵害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)違約和侵權(quán)屬性[23]，行政權(quán)的積極擴(kuò)張又加劇侵權(quán)之可能。故行政補(bǔ)償?shù)那度氩粌H契合國家承擔(dān)填補(bǔ)損失責(zé)任，也落實(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)保障，具備實(shí)質(zhì)上限制國家征收權(quán)的功能。

在傳統(tǒng)危險(xiǎn)規(guī)制模式下，行政干預(yù)必須以危險(xiǎn)事實(shí)得到確證為前提，危險(xiǎn)和損害間明確的因果關(guān)系已經(jīng)充當(dāng)限定行政權(quán)力啟動與否的邊界，行政補(bǔ)償?shù)南迿?quán)功能并不凸顯。不同的是，現(xiàn)代化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)最大特點(diǎn)在于其損害的高度不確定性，傳統(tǒng)模式對此調(diào)整失靈，所以“決策于未知”的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)場，回復(fù)社會安全新需求。然而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在創(chuàng)造安全同時，逐漸模糊先前行政權(quán)力所恪守的邊界，形成合法但越界的干預(yù)措施，給個體自由附上新的枷鎖，使他們遭受特別犧牲[24]。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的土地行政管制導(dǎo)致的農(nóng)戶利益受損就是典型例證。由此，新的不公平產(chǎn)生，行政補(bǔ)償同步登場。

風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，行政補(bǔ)償不止是單純的損失彌補(bǔ)工具，更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮防御政府過限干預(yù)的功能。同時，適當(dāng)提升補(bǔ)償額度，實(shí)現(xiàn)成本與收益相符不僅是比例原則的要求，還能警示政府啟動行政權(quán)可能面臨的財(cái)政壓力，進(jìn)而劃定新的行權(quán)邊界。在此，國家大力推動重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略及逐年增加補(bǔ)償金表明相當(dāng)補(bǔ)償原則無法證成自身適用的正當(dāng)性。更要警惕的是，相當(dāng)補(bǔ)償原則默許了行政權(quán)力的不當(dāng)推進(jìn)，背離了行政補(bǔ)償?shù)南迿?quán)功能，容易引起行政相對人對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的抵制，甚而導(dǎo)致農(nóng)戶“補(bǔ)貼也拿，生產(chǎn)照舊”的極端現(xiàn)象，降低生態(tài)保護(hù)水平，影響重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施功虧一簣。

三、定位調(diào)整：重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則定位應(yīng)為完全補(bǔ)償原則

通過反思相當(dāng)補(bǔ)償原則適用困境及成因，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有原則定位無法實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償應(yīng)有之義，即便進(jìn)行“小修小補(bǔ)”，也成效有限。補(bǔ)償原則的定位并非一成不變，如德國就歷經(jīng)了從“全額補(bǔ)償”到“適當(dāng)補(bǔ)償”再到“衡平補(bǔ)償”原則的演變過程，實(shí)則是對完全補(bǔ)償原則的回復(fù)[25]。為將公平公正的補(bǔ)償真正落實(shí)到微觀主體上，我們應(yīng)適時考慮更新重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則的定位。因此，將管制征收導(dǎo)出的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則定位更新為完全補(bǔ)償是否具備現(xiàn)實(shí)必要性和可行性，為下文探究之要點(diǎn)。

（一）完全補(bǔ)償契合“實(shí)質(zhì)公平”補(bǔ)償目標(biāo)

特別犧牲理論表明補(bǔ)償原則的確定本質(zhì)是公平判斷問題，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境兼顧改善民生，那么補(bǔ)償?shù)墓匠叨纫矐?yīng)當(dāng)在兩者間進(jìn)行衡量。農(nóng)地承載著農(nóng)戶的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，以管制農(nóng)地實(shí)現(xiàn)環(huán)保則威脅他們的雙重權(quán)利，進(jìn)而論題演變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)能否以個體的生存和發(fā)展利益為代價?；诶硇哉軐W(xué)，學(xué)者柯堅(jiān)以環(huán)境法為視角提出生態(tài)實(shí)踐理性，認(rèn)為“人是目的”的主體性立場貫穿于環(huán)境開發(fā)、保護(hù)等場景始終，其社會層面的價值取向?yàn)橥苿?、促進(jìn)和保障實(shí)現(xiàn)人的價值及尊嚴(yán)[26]。在此，唯“環(huán)保論”或者完全禁止人利用開發(fā)自然資源是不公的，因?yàn)樗鼈儫o益于實(shí)現(xiàn)人作為主體的生存和發(fā)展利益，正如習(xí)近平總書記所說：“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民?！敝挥心軐?shí)現(xiàn)人生存發(fā)展尊嚴(yán)的環(huán)境正義，才是我們所追求的;只有當(dāng)人作為環(huán)保主體和目的時，才能激活其道德追求對環(huán)境保護(hù)施加正面影響。映射到區(qū)域補(bǔ)償中，應(yīng)完全補(bǔ)償與個體生存及發(fā)展利益相稱的土地直接和間接收益，才符合人民為主體的立場要求。

再者，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展背景下，要真正保障農(nóng)戶的生存和發(fā)展權(quán)，就不能忽視重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的相對貧困屬性，應(yīng)把公平的實(shí)現(xiàn)建立在正視區(qū)域差距的基礎(chǔ)上，更要防范這種差距的不當(dāng)擴(kuò)大。為調(diào)和區(qū)域不平等，約翰·羅爾斯提出兩個正義原則：第一原則關(guān)注理想情況下的個人應(yīng)得公平;第二原則強(qiáng)調(diào)在社會經(jīng)濟(jì)條件不平等現(xiàn)狀下，實(shí)質(zhì)正義實(shí)現(xiàn)需要政府干預(yù)將財(cái)富傾斜分配給“社會利益的最少受惠者”[27]。此時，分配公平作為矯正機(jī)制應(yīng)傾斜補(bǔ)償社會中的弱勢群體，彌補(bǔ)其在市場競爭中的不利地位。反映在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，區(qū)域農(nóng)戶在財(cái)富水平先天不足情況下，又承擔(dān)了額外環(huán)保義務(wù)，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)補(bǔ)償他們由此所產(chǎn)生的直接損失和間接損失，實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對等，這正符合完全補(bǔ)償原則強(qiáng)調(diào)的“補(bǔ)償必須將不平等還原為平等”[28]，有助于實(shí)現(xiàn)應(yīng)然補(bǔ)償目標(biāo)，打破環(huán)境損害和貧困互為因果的負(fù)面循環(huán)。同時，完全補(bǔ)償被征收人因管制征收所受損失在我國司法救濟(jì)中已有先例參見霍某等訴密云縣西田各莊鎮(zhèn)人民政府不服行政補(bǔ)償案，北京市密云縣人民法院（2004）密行初字11號行政判決書。，并非紙上談兵。

制度構(gòu)建中，現(xiàn)行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付以各地財(cái)政收支差距為分配支點(diǎn)，較難完成對農(nóng)戶利益的全面補(bǔ)償，且《辦法》法律位階較低，無法滿足生態(tài)保護(hù)者的現(xiàn)實(shí)補(bǔ)償需求。對此，應(yīng)予以改進(jìn)，制定《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，明確規(guī)定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償?shù)膶ο蟆⒛繕?biāo)、原則定位及補(bǔ)償范圍，具體包括：第一，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償對象為因環(huán)境管制政策承受損失的農(nóng)戶，目標(biāo)應(yīng)為全面補(bǔ)償他們投入的生態(tài)保護(hù)直接成本和間接成本，并設(shè)立獨(dú)立的補(bǔ)償資金，避免支付混同。第二，摒棄適用相當(dāng)補(bǔ)償原則，規(guī)定國家對因環(huán)境管制措施給農(nóng)戶造成的已經(jīng)證實(shí)的損失應(yīng)當(dāng)依據(jù)完全補(bǔ)償原則予以補(bǔ)償，指導(dǎo)框定補(bǔ)償基準(zhǔn)，兌現(xiàn)“實(shí)質(zhì)公平”。第三，應(yīng)將土地增值收益納入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償?shù)姆秶?，下文將對此進(jìn)行具體論述。

（二）完全補(bǔ)償和土地增值收益的耦合

完全補(bǔ)償原則伴同德國古典征收產(chǎn)生，最早以私有財(cái)產(chǎn)權(quán)受絕對保護(hù)為理論支撐，它強(qiáng)調(diào)因征收導(dǎo)致私人財(cái)產(chǎn)權(quán)受損害的結(jié)果，必須保障征收后財(cái)產(chǎn)權(quán)價值沒有貶損，故采取全額補(bǔ)償。為確定“完全”范圍，1794年出臺的普魯士一般邦法第8條將補(bǔ)償范圍界定為“征收標(biāo)的物的通常價值和特別價值”，此處的特別價值就包含因征收導(dǎo)致的未來可得利益損失;1874年的普魯士土地征收法擴(kuò)充補(bǔ)償范圍至“被征收附屬物及孳息的充分價值”;1960年德國現(xiàn)行《聯(lián)邦建設(shè)法典》規(guī)定“征收導(dǎo)致的權(quán)益損失（直接損失）及其他財(cái)產(chǎn)損失（間接損失）”[29]。作為采取完全補(bǔ)償原則之典范，德國立法演進(jìn)過程表明完全補(bǔ)償原則以全面恢復(fù)相對人損失為目標(biāo)，補(bǔ)償范圍包含了“未來可得利”部分，區(qū)別于相當(dāng)補(bǔ)償，切合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償納入土地增值收益需要。

明確補(bǔ)償范圍適配后，為使重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償納入土地增值收益具備可行性，前提要解決區(qū)域土地增值收益可供分配的總額和農(nóng)戶受償?shù)氖找娣蓊~兩個問題。一方面，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地增值收益源于土地特定時段為其他功能區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)溢出價值，結(jié)合生態(tài)足跡法和當(dāng)量因子法可以算出這一數(shù)值。具體來說，生態(tài)足跡法用于計(jì)算特定土地的生態(tài)承載力，即人口消耗的生物生產(chǎn)力空間，測算該區(qū)域處于生態(tài)富余（>0）還是赤字（<0）狀態(tài)，從而確定是否應(yīng)予補(bǔ)償[30]。如果應(yīng)予補(bǔ)償，運(yùn)用當(dāng)量因子法將土地的生態(tài)服務(wù)功能細(xì)分為供給功能和調(diào)節(jié)功能，構(gòu)建當(dāng)量因子表，根據(jù)不同的土地類型及面積，分別計(jì)算其年均服務(wù)價值當(dāng)量[31]。最終相乘上述兩個數(shù)值再乘以補(bǔ)償系數(shù)（保證補(bǔ)償量和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成一定比例），結(jié)果即為特定區(qū)域土地當(dāng)年所產(chǎn)出的生態(tài)服務(wù)價值，此方法可以實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地增值收益的量化。

另一方面，據(jù)前述，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地增值收益并非全部歸屬于受限農(nóng)戶，應(yīng)合理劃定政府及農(nóng)戶的受償比例，而這以界定土地增值收益的權(quán)屬為前置條件?；谕恋卦鲋凳找娴姆杀磉_(dá)為土地發(fā)展權(quán)，結(jié)合政策要求，我們要建構(gòu)能兼容國家、集體和個人的權(quán)屬表達(dá)。因此，我們對域外典型的土地發(fā)展權(quán)分配模式作表1予以梳理和比較，嘗試結(jié)合國情探索合適的權(quán)屬制度。

由表1可見，目前域外主要存在三種典型的土地發(fā)展權(quán)分配模式。在英國模式下，國家近乎壟斷土地開發(fā)權(quán)，留給土地開發(fā)者的開發(fā)份額和風(fēng)險(xiǎn)不成正比。而美國模式雖將土地增值收益傾斜配給土地所有人，但這以完備的土地發(fā)展權(quán)市場交易機(jī)制為前提，在我國構(gòu)建這種土地市場交易機(jī)制尚缺乏憲法依據(jù)，成本巨大，以大幅減少公共財(cái)政收入為代價，并不現(xiàn)實(shí)。比較之下，法國模式較好適應(yīng)了土地增值收益由多元主體共享的需要，實(shí)現(xiàn)“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。法國模式給予我們的啟示在于，可以將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)分由國家、集體和個人共有，選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)劃分土地發(fā)展權(quán)單位份額，并設(shè)定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)之法定上限，限內(nèi)土地發(fā)展權(quán)由受限土地農(nóng)戶享有，超限之發(fā)展權(quán)則歸國家和集體共享，由此建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配模式。在權(quán)屬明晰情況下，由國家以征稅方式取得當(dāng)年土地增值收益總額，并按相應(yīng)份額補(bǔ)償農(nóng)戶。結(jié)合上文，為將土地增值收益納入補(bǔ)償范圍具備可行性，我們應(yīng)當(dāng)在《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》中規(guī)定相應(yīng)的土地增值收益計(jì)算方式、份額劃分標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）兼顧限制權(quán)力和規(guī)制個體：完全補(bǔ)償因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之剛需

對比相當(dāng)補(bǔ)償，完全補(bǔ)償原則設(shè)置了更高的管制征收啟動條件，防止政府打著生態(tài)旗號侵權(quán)，起到了更好的限權(quán)效果。應(yīng)注意的是，限權(quán)并非重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則定位的唯一考量因素，過度限權(quán)意味著行政主體完全的失職，同樣阻礙風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的實(shí)現(xiàn)。目前，以行政過程為中心的新行政法學(xué)研究興起，研究重點(diǎn)由司法審查轉(zhuǎn)向行政規(guī)制。行政規(guī)制包括命令控制和經(jīng)濟(jì)誘因兩種模式，其中，行政賠償、補(bǔ)償、獎勵等誘因措施通過經(jīng)濟(jì)扶助引導(dǎo)行政相對人遵守規(guī)則，反作用于上游規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，逐漸彰顯規(guī)制功能[32]。換言之，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則定位應(yīng)兼顧限權(quán)及規(guī)制功能，保障區(qū)域補(bǔ)償正向影響上游管制征收行為，從而準(zhǔn)確控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源，避免管制征收措施搖擺于超限規(guī)制或規(guī)制無力兩種極端。

對于占地約53%國土面積、人口超4億的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要源于人為活動，要形成穩(wěn)定且有效的生態(tài)功能規(guī)劃，并保障持續(xù)性的管制征收能夠執(zhí)行到位，受管制者的配合和支持不可或缺，故高效規(guī)制的關(guān)鍵在于引導(dǎo)相對人配合行政目標(biāo)的達(dá)成。結(jié)合曼瑟爾·奧爾森的理論，集體行動中，理性個體的決策及行為受自我利益最大化影響，為倡導(dǎo)他們采取有益于集體之行動，應(yīng)協(xié)調(diào)公私利益，給予相應(yīng)激勵，否則會引起“搭便車”亂象[33]。以此進(jìn)行推演，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償不足情況下，個人利益受損，農(nóng)戶將會繼續(xù)保持原有的粗放型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，這不但有悖規(guī)制本義，還可能造成環(huán)境二次破壞，形成新的不可預(yù)估之環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。相反，如果適用完全補(bǔ)償原則，全面恢復(fù)個體因行政管制產(chǎn)生的不利益，起到客觀激勵作用，基于成本收益的考量，農(nóng)戶更愿意選擇公益導(dǎo)向的生產(chǎn)方式，配合行政管制的推進(jìn)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)。同時，上述推演不僅停留于紙面，也具備現(xiàn)實(shí)論據(jù)：在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加強(qiáng)下，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境人為改善顯著，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值不斷提升，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制效果良好[34]。再以濟(jì)南市的貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償為例：為緩解疫情帶來的經(jīng)濟(jì)損失，助力小微企業(yè)健康發(fā)展，濟(jì)南市政府于2020年出臺《疫情防控期間濟(jì)南市企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償實(shí)施辦法》，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金池，針對五種疫情防控重點(diǎn)保障企業(yè)的不良貸款，進(jìn)行額度分級，由基金兜底補(bǔ)償放貸的金融機(jī)構(gòu)，本金損失補(bǔ)償額度最高達(dá)100%。該制度的設(shè)立不但救濟(jì)金融機(jī)構(gòu)的損失，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，更免除了相關(guān)企業(yè)的后顧之憂，促進(jìn)其開足馬力進(jìn)行生產(chǎn)和創(chuàng)新，助力疫情防控[35]，完全補(bǔ)償?shù)墓πг诖瞬谎远鳌?/p>

綜上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為完全補(bǔ)償原則提供新的用武之地。風(fēng)險(xiǎn)社會中，劃分行政補(bǔ)償原則先前依據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障理論應(yīng)讓位于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理論，為防范一經(jīng)發(fā)生就對個人、社會及自然環(huán)境產(chǎn)生毀滅性危害之威脅，政府有義務(wù)及時采取規(guī)制及補(bǔ)償措施，而不能拘泥于財(cái)政壓力等因素。同時，這種規(guī)制必須以造成受限主體最小損失和正向引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)必要的宏觀調(diào)控，完全補(bǔ)償原則顯然與之相符，無疑為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之最佳選擇。由此，將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償原則定位調(diào)整作為一個楔子，啟示我們在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作用于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的更多領(lǐng)域中，完全補(bǔ)償原則可以替代相當(dāng)補(bǔ)償原則成為行政補(bǔ)償新的選擇。

四、結(jié)語

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為協(xié)調(diào)環(huán)保、扶貧乃至環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的典型區(qū)域，補(bǔ)償成效直接影響主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，深刻揭示國家現(xiàn)代化治理成效。引入完全補(bǔ)償原則可以有效補(bǔ)償受限農(nóng)戶因土地受限而承擔(dān)的損失，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展賽道上的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)設(shè)置公平的起跑線，也為行政補(bǔ)償運(yùn)用于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防提供新的思路。我們探究了適用完全補(bǔ)償原則的必要性，并界定補(bǔ)償范圍，但為貫徹利益衡平精神，防止完全補(bǔ)償淪為少數(shù)人的牟利工具，需要進(jìn)一步解決因管制程度不同帶來的額度差異、優(yōu)化補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、方式、程序等問題?？梢灶A(yù)見，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過優(yōu)化縱向補(bǔ)償制度供給，并加強(qiáng)與橫向補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)聯(lián)動，完善的補(bǔ)償制度將激勵人民奮斗，把重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)打造為協(xié)同推進(jìn)中國美麗、人民富裕的綠色發(fā)展模式范例。

參考文獻(xiàn)：

[1]王清軍.法政策學(xué)視角下的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法問題研究[J].法學(xué)評論，2018（4）：162.

[2]杜群，車東晟.新時代生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的生成及其實(shí)現(xiàn)——以環(huán)境資源開發(fā)利用為限制[J].法制與社會發(fā)展，2019（2）：51-52.

[3]王玎.論管制征收制度的構(gòu)建路徑[J].行政法學(xué)研究，2021（2）：67.

[4]任世丹.重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償正當(dāng)性理論新探[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014（1）：20.

[5]翁岳生.行政法：下[M].北京：中國法制出版社，2009：1728.

[6]陳征.征收補(bǔ)償制度與財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)調(diào)和制度[J].浙江社會科學(xué)，2019（11）：23.

[7]李惠宗.行政法要義[M].臺北：元照公司出版社，2012：643.

[8]彭濤.規(guī)范管制性征收應(yīng)發(fā)揮司法救濟(jì)的作用[J].法學(xué)，2016（4）：150.

[9]李國平，李瀟.國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、支付額度與調(diào)整目標(biāo)[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2017（2）：6.

[10]何帥，陳尚，郝林華.國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償空缺分析[J].環(huán)境保護(hù)，2020（17）：185.

[11]宋文飛.國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償減貧的產(chǎn)權(quán)制度殘缺、租金利益失衡與優(yōu)化機(jī)制分析[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2020（1）：90.

[12]張先貴.中國語境下土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容之法理釋明——立足于“新型權(quán)利”背景下的深思[J].法律科學(xué)，2019（1）：155-156.

[13]袁梁，張光強(qiáng)，霍學(xué)喜.生態(tài)補(bǔ)償對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)居民可持續(xù)生計(jì)的影響——基于“精準(zhǔn)扶貧”視角[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2017（6）：121.

[14]烏爾里希·貝克.風(fēng)險(xiǎn)社會：新的現(xiàn)代性之路[M].張文杰，何博聞，譯.南京：譯林出版社，2018：76-80.

[15]史玉成.生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)與概念辨析[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（4）：14.

[16]中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[Z].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017：65.

[17]陳柏峰.土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)和制度前景[J].法學(xué)研究，2012（4）：99-114.

[18]賀雪峰.地權(quán)的邏輯Ⅱ：地權(quán)變革的真相與謬誤[M].北京：東方出版社，2013：208-210.

[19]赫爾曼·E·戴利，喬舒亞·法利.生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)：原理和應(yīng)用[M].金志農(nóng)，陳美球，蔡海生，等，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2014：82.

[20]蔣成旭.土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的合憲性困境與行政補(bǔ)償理論的應(yīng)對[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（6）：121.

[21]朱雋.實(shí)現(xiàn)新時代國土資源工作高質(zhì)量發(fā)展——訪國土資源部部長姜大明[N].人民日報(bào)，2018-01-27（02）.

[22]凌學(xué)東.域外不動產(chǎn)征收的完全補(bǔ)償與公正補(bǔ)償原則比較[J].理論月刊，2013（5）：113.

[23]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京：法律出版社，2009：567.

[24]趙鵬.風(fēng)險(xiǎn)社會的行政法回應(yīng)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018：121.

[25]王太高.行政補(bǔ)償制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：135.

[26]柯堅(jiān).生態(tài)實(shí)踐理性：話語創(chuàng)設(shè)、法學(xué)旨趣與法治意蘊(yùn)[J].法學(xué)評論，2014（1）：77.

[27]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2009：47-50.

[28]楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國法制出版社，1998：605.

[29]毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：701.

[30]陳源泉.高旺盛基于生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與方法的生態(tài)補(bǔ)償量化研究[J].系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐，2007（4）：166-168.

[31]謝高地，張彩霞，張雷明，等.基于單位面積價值當(dāng)量因子的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值化方法改進(jìn)[J].自然資源學(xué)報(bào)，2015（8）：1243-1254.

[32]杜儀方.何為禽流感中撲殺行為的“合理”補(bǔ)償——兼論風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的新發(fā)展[J].行政法學(xué)研究，2016（3）：72.

[33]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，郭宇峰，李崇新，譯.上海：格致出版社，2014：51-53.

[34]朱燕，陳紅華.重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付改善生態(tài)環(huán)境了嗎？——基于PSM的結(jié)果[J].南方經(jīng)濟(jì)，2020（10）：125-139.

[35]周芳.濟(jì)南市出臺“疫情防控期間濟(jì)南市企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償實(shí)施辦法”[N].濟(jì)南日報(bào)，2020-02-27（03）.

（責(zé)任編輯：蒲應(yīng)秋）

The Positioning of Compensation Principles in China’s Key Ecological

Function Areas： Its Clarification，Adjustment and the Reflection on It

HUANG Hui，CHEN Zihan

（Law School，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)uzhou，F(xiàn)ujian，China，350116）

Abstract：

Compensation for key ecological function areas is an administrative compensation targeting farmers with restricted land，and the principle of it is currently positioned as the principle of equivalent compensation in the light of normative and practical analysis.Howeuer，dae to the inucculate Position of the compen Sation Principle，the Principle of equivalent compensalicn faces many Problems in actual implementation，which are manifested as follows;In terms of compensation objectives，the principle of equivalent compensation，emphasizing fairness in form，deviates from the objective of farmers whose full compensation is restricted and fails to cover their actual production losses; in terms of the scope of compensation，the equivalent compensation cannot cover the loss of land appreciation income，so they are in conflict with each other; and in terms of compensation function，this principle，restricting the realization of power restraint，makes it difficult to effectively meet the requirements of risk prevention.In contrast，the principle of full compensation is in line with the objective of “substantial and fair” compensation，covering land appreciation income，giving full play to the power-restraint and regulatory functions of administrative compensation，it is in line with the required positioning of compensation in key ecological function areas.In order to reverse the compensation dilemma，we should conclude “Regulations on Compensation for Key Ecological Function Areas”，with full compensation the principle for these areas.

Key words：

national key ecological function areas; the principle of compensation; risk prevention; administrative compensation

3584500589201