朱曉峰

【摘要】近年來，職業(yè)教育越來越受重視，高職院校更是呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。2019年國家頒布了《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，為我國職業(yè)教育的發(fā)展指明了方向。為了更好地統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)管理，發(fā)揮出資金的最大效益，高職院校必須緊跟教育改革形勢，主動(dòng)探索先進(jìn)的預(yù)算管理模式，以適應(yīng)政府監(jiān)管下產(chǎn)教融合、校企合作等多元化辦學(xué)需求，提高服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，進(jìn)而辦好人民滿意的高職教育。文章剖析了高職院校項(xiàng)目庫建設(shè)現(xiàn)狀和存在問題，闡述項(xiàng)目庫管理原則，進(jìn)而分析了項(xiàng)目庫建設(shè)和預(yù)算管理工作若干要點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】高職院校；預(yù)算項(xiàng)目庫；預(yù)算管理

【中圖分類號(hào)】F811.3

一、校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)的必要性

2000年，財(cái)政部發(fā)布的《中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理試行辦法》（財(cái)預(yù)〔2000〕284號(hào)）中提出，項(xiàng)目庫是對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化和程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。十幾年來經(jīng)過國庫集中支付和部門預(yù)算改革的不斷深入完善，出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于項(xiàng)目庫的管理制度和實(shí)施細(xì)則。建立預(yù)算項(xiàng)目庫的目的就是為了推進(jìn)財(cái)稅體制改革和預(yù)算管理改革，加強(qiáng)滾動(dòng)預(yù)算管理和中長期財(cái)政規(guī)劃能力。在高職教育蓬勃發(fā)展的當(dāng)下，建立完善的校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目庫，一方面適應(yīng)新時(shí)代職業(yè)教育改革發(fā)展戰(zhàn)略的布局，是預(yù)算法的要求；另一方面能夠保障高職院校全面預(yù)算績效管理的順利實(shí)施，是提高學(xué)校精細(xì)化、科學(xué)化管理水平，推動(dòng)高職院校事業(yè)發(fā)展的要求。對(duì)標(biāo)國家對(duì)中央部門項(xiàng)目庫管理的要求，審視高職院校自身項(xiàng)目庫建設(shè)現(xiàn)狀，仍存在許多問題亟待改進(jìn)。

二、校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問題

（一）缺乏對(duì)項(xiàng)目庫的認(rèn)知，忽視校內(nèi)項(xiàng)目庫建設(shè)的重要性

在預(yù)算執(zhí)行過程中，常出現(xiàn)因漏報(bào)某項(xiàng)目預(yù)算導(dǎo)致項(xiàng)目資金支付受阻的情況，歸根究底在于主觀意識(shí)上對(duì)項(xiàng)目庫建設(shè)工作不夠重視。業(yè)務(wù)部門層面，一些領(lǐng)導(dǎo)和部門對(duì)項(xiàng)目庫建設(shè)認(rèn)知不到位，沒有充分認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目庫建設(shè)的重要性和必要性，缺少對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的整體規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算編制和上報(bào)過程中出現(xiàn)遺漏。學(xué)校層面，沒有成立專門的預(yù)算項(xiàng)目管理小組進(jìn)行統(tǒng)籌，管理人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置欠缺全局觀、科學(xué)性、規(guī)范性，不利于會(huì)計(jì)核算和長期深入開展預(yù)算績效管理。

（二）校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目和財(cái)政下達(dá)預(yù)算項(xiàng)目不匹配

通過會(huì)計(jì)核算體現(xiàn)的校內(nèi)預(yù)算體系，是作為經(jīng)濟(jì)科目的輔助核算項(xiàng)目以年初編制的校內(nèi)預(yù)算為依據(jù)下達(dá)的，而年初校內(nèi)預(yù)算根據(jù)上年上報(bào)財(cái)政的預(yù)算進(jìn)行分解后編制而成。一方面，在編制過程中，將財(cái)政上已于上年末作收回指標(biāo)處理、次年末繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)下達(dá)的指標(biāo)和尚未落實(shí)、需另外安排資金的指標(biāo)編制在內(nèi)，會(huì)計(jì)核算下達(dá)校內(nèi)預(yù)算時(shí)下達(dá)了這部分指標(biāo)，但財(cái)政上是在用款計(jì)劃批準(zhǔn)后才實(shí)際下達(dá)到學(xué)校，兩者之間存在不同步。另一方面，會(huì)計(jì)核算中對(duì)財(cái)政下達(dá)預(yù)算項(xiàng)目的核算和對(duì)校內(nèi)預(yù)算下達(dá)項(xiàng)目的核算存在差異，體現(xiàn)了兩者之間的不匹配。財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目是按學(xué)?！岸隙隆睍r(shí)上報(bào)的財(cái)政項(xiàng)目庫下達(dá)的，財(cái)政為了避免濫設(shè)項(xiàng)目，把相近的資金放在同一預(yù)算項(xiàng)目下。而學(xué)校站在自身業(yè)務(wù)的角度，往往需要將一個(gè)專項(xiàng)資金分解為多個(gè)子項(xiàng)目，各子項(xiàng)目又歸口于不同的業(yè)務(wù)部門，分解后各自命名項(xiàng)目名稱。項(xiàng)目之間、資金來源之間都可能存在一對(duì)多、多對(duì)一，甚至多對(duì)多的情況，出現(xiàn)形式多樣的不匹配。諸多的不匹配，需要依賴校內(nèi)項(xiàng)目庫的完善，更好地理順對(duì)應(yīng)關(guān)系。

（三）校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目管理的內(nèi)控機(jī)制不完善，缺乏業(yè)財(cái)融合深度

近年來，國家通過建立內(nèi)部控制報(bào)告制度，編制單位年度內(nèi)控報(bào)告，促進(jìn)內(nèi)部控制信息公開。通過內(nèi)控報(bào)告的編報(bào)，使得一些高職院校發(fā)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)的缺失或不足，樹立起了全面建設(shè)內(nèi)部控制體系的緊迫感，下定決心將全面內(nèi)控建設(shè)付諸行動(dòng)。然而，學(xué)校投入了大量人力物力財(cái)力梳理過往、整頓現(xiàn)狀，整合了業(yè)務(wù)流程，發(fā)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)，完善了內(nèi)部控制制度，整改了缺陷，最終卻仍舊停留在表面，沒有發(fā)揮全面內(nèi)控應(yīng)有的成效。就貫穿經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和經(jīng)營管理全過程的預(yù)決算管理而言，仍舊存在制度和業(yè)務(wù)實(shí)際相脫離的現(xiàn)象。機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，沒有成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，完善充實(shí)專門的預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)。具體業(yè)務(wù)方面，沒有真正做業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)人員參與預(yù)算管理前期工作，導(dǎo)致預(yù)算與核算脫節(jié)；沒有針對(duì)目前預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)置、預(yù)算編制執(zhí)行和預(yù)算績效管理之間的邏輯關(guān)系、缺陷進(jìn)行梳理，仍然存在項(xiàng)目庫不完善、校內(nèi)預(yù)算滯后、執(zhí)行進(jìn)度緩慢的情況?？冃гu(píng)價(jià)方面更是未成體系，甚至比較隨性。業(yè)財(cái)融合不深入，反映出內(nèi)控機(jī)制不盡完善。

（四）校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目體系缺乏預(yù)算管理軟件支持，精細(xì)程度不夠

校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目體系不精細(xì)，一是主觀上對(duì)預(yù)算管理不重視，項(xiàng)目設(shè)置粗糙不全面，架構(gòu)體系復(fù)雜適用性差，不能發(fā)揮管理效能；二是缺乏專業(yè)軟件系統(tǒng)的支持，目前僅僅依靠EXCEL處理編輯預(yù)算數(shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)處理工作量大而繁瑣，受業(yè)務(wù)人員電子表格處理能力影響，預(yù)算編制效率和精細(xì)程度大打折扣。

（五）預(yù)算項(xiàng)目績效管理不完善

預(yù)算項(xiàng)目庫的建設(shè)應(yīng)圍繞高職院?？傮w發(fā)展規(guī)劃并經(jīng)過科學(xué)論證后擇優(yōu)設(shè)置，它是高職院校整體預(yù)算安排的依據(jù)。項(xiàng)目庫建設(shè)完善與否、合理與否，最終影響到預(yù)算項(xiàng)目績效管理效果。反之，預(yù)算項(xiàng)目績效管理是否完善，也反過來影響對(duì)項(xiàng)目庫建設(shè)的要求。目前部分高職院校比較注重個(gè)別重點(diǎn)項(xiàng)目前期申報(bào)和籌劃，而忽視項(xiàng)目實(shí)施過程和結(jié)果監(jiān)管等中長期管理，導(dǎo)致項(xiàng)目績效管理短板，績效考評(píng)達(dá)不到預(yù)期效果，雖制定了制度、編制了預(yù)算，但因管理粗放、執(zhí)行不力，最終造成重投入輕產(chǎn)出，影響項(xiàng)目實(shí)施效果和效益。

三、校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目庫管理的原則

（一）統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)擇優(yōu)

高職院校應(yīng)以自身總體發(fā)展規(guī)劃為宗旨，以校級(jí)層面為視角，規(guī)劃建立項(xiàng)目庫體系，確定建設(shè)路徑和實(shí)施計(jì)劃，成立專門的項(xiàng)目庫管理工作組，制定預(yù)算項(xiàng)目庫管理辦法，明確分類歸口管理部門，統(tǒng)籌做好項(xiàng)目庫頂層設(shè)計(jì)和細(xì)節(jié)設(shè)置，組織實(shí)施項(xiàng)目庫申報(bào)工作。對(duì)上報(bào)的項(xiàng)目經(jīng)過必要的科學(xué)論證和評(píng)審，根據(jù)項(xiàng)目輕重緩急、預(yù)期效益及受影響范圍等因素綜合評(píng)價(jià)，合理確定納入項(xiàng)目庫和安排的先后順序，作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（二）分類管理，動(dòng)態(tài)更新

根據(jù)項(xiàng)目的不同性質(zhì)進(jìn)行分類，優(yōu)先保障學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)，再按項(xiàng)目的緊急程度分類管理，每個(gè)項(xiàng)目都要落實(shí)到歸口管理部門，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用和管理。適用高職院校的分類，大致可以分為教學(xué)類、學(xué)科類、科研類、信息化建設(shè)類、基建類、修繕類、資產(chǎn)購置類等項(xiàng)目。比如，基建類項(xiàng)目一般由學(xué)?；ú块T歸口管理，有的學(xué)校把這部分業(yè)務(wù)放在后勤管理處；資產(chǎn)購置類由采購部門歸口管理；科研類由科技部門歸口管理等。除此之外，財(cái)務(wù)部門作為核算部門，還要建立一個(gè)項(xiàng)目共享平臺(tái)，將預(yù)算項(xiàng)目收支明細(xì)、執(zhí)行進(jìn)度等情況借助信息化手段實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，并實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，接受監(jiān)督。

（三）滾動(dòng)管理，績效評(píng)價(jià)

滾動(dòng)管理一般是要編制三年期滾動(dòng)預(yù)算，是學(xué)校中期財(cái)政規(guī)劃期限，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)隨年度預(yù)算和事業(yè)發(fā)展、重大政策等變化進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，以預(yù)算計(jì)劃與中期規(guī)劃相匹配，保持預(yù)算項(xiàng)目的完整性、連續(xù)性、適用性。通過對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的全過程績效管理，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度和實(shí)際效益等進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，從而加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用，一是對(duì)項(xiàng)目歸口管理部門的績效考核；二是通過評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)置與執(zhí)行的問題，以便及時(shí)作出調(diào)整。

四、校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)和推進(jìn)預(yù)算管理工作的要點(diǎn)

（一）組織成立預(yù)算管理工作小組，重視項(xiàng)目庫建設(shè)投入

高職院校應(yīng)建立起一套適應(yīng)自身建設(shè)發(fā)展的項(xiàng)目庫，仔細(xì)羅列具體項(xiàng)目，充分論證并根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)程不斷完善、補(bǔ)充。要做好這項(xiàng)工作，有必要成立預(yù)算管理工作小組，工作小組受預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組直接管理，必要時(shí)給予一定的經(jīng)費(fèi)支持。各業(yè)務(wù)部門根據(jù)學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃、年度工作任務(wù)和本部門情況等，提出項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)，交由歸口管理部門進(jìn)行初審和充分、必要論證，然后將合格項(xiàng)目上報(bào)學(xué)校預(yù)算管理工作小組，由其負(fù)責(zé)對(duì)各歸口管理部門申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行歸類、審查，并提交專家評(píng)議小組或類似機(jī)構(gòu)評(píng)審，按項(xiàng)目的重要和緊急程度不同排列，交由預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核，審核通過后提交校長辦公會(huì)議或者黨委會(huì)審議，最終獲批的項(xiàng)目進(jìn)入學(xué)校內(nèi)部項(xiàng)目庫進(jìn)行統(tǒng)一管理。預(yù)算管理工作小組統(tǒng)籌管理全校預(yù)算項(xiàng)目，跟蹤項(xiàng)目進(jìn)度，反饋交流有效信息，切實(shí)做好項(xiàng)目庫更新和維護(hù)工作，形成重要項(xiàng)目報(bào)告制度。

（二）完善校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目體系，提高與財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的匹配程度

要科學(xué)設(shè)置校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目，對(duì)部門上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行必要論證、評(píng)估、統(tǒng)籌。首先在滿足人員支出和日常公用支出的基礎(chǔ)上，判斷項(xiàng)目的輕重緩急，優(yōu)先安排重點(diǎn)項(xiàng)目，并保留一定彈性，預(yù)留應(yīng)急突發(fā)事件和項(xiàng)目的安排。校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置應(yīng)參考財(cái)政安排的預(yù)算項(xiàng)目和下達(dá)指標(biāo)，歸大類分小類，保持與財(cái)政指標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，可以運(yùn)用編碼的方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行身份化編號(hào)管理。在校內(nèi)項(xiàng)目立項(xiàng)賦予項(xiàng)目名稱時(shí)，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門充分溝通，確定校內(nèi)項(xiàng)目來源于財(cái)政預(yù)算的具體指標(biāo)，明確對(duì)應(yīng)關(guān)系，確定名稱后應(yīng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，不可隨便改變項(xiàng)目名稱，提高與財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的匹配程度，以免造成混淆導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員支付時(shí)用錯(cuò)財(cái)政指標(biāo)。

（三）將業(yè)財(cái)融合嵌入內(nèi)部控制，增加業(yè)財(cái)融合深度

內(nèi)部控制涉及面廣，覆蓋了高職院校建設(shè)的方方面面，內(nèi)控實(shí)際成效優(yōu)劣，很大程度上決定了高職院校日常運(yùn)行與事業(yè)發(fā)展。高職院校應(yīng)大膽探索將業(yè)財(cái)融合嵌入內(nèi)部控制工作中，重視對(duì)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)的全面控制，提升財(cái)務(wù)管理水平，選擇適應(yīng)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新模式，秉持統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，做好各項(xiàng)數(shù)據(jù)采集。以財(cái)務(wù)內(nèi)控為核心向?qū)W校其他業(yè)務(wù)部門延伸至涵蓋采購管理、工程建設(shè)、合同管理等全業(yè)務(wù)板塊，提高學(xué)校內(nèi)部信息系統(tǒng)建設(shè)水平，打通業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)通道，高效傳遞、共享數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)依托信息系統(tǒng)的真內(nèi)控，促進(jìn)學(xué)校管理水平提升到新高度；財(cái)務(wù)核算上可以通過多維度設(shè)置、核算預(yù)算項(xiàng)目，既要滿足預(yù)算管理中對(duì)項(xiàng)目庫的要求，又要滿足高職院校各類數(shù)據(jù)采集的需求，完善項(xiàng)目管理控制機(jī)制，確保各類采集指標(biāo)數(shù)據(jù)可溯源，且依據(jù)充分；轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)部門會(huì)計(jì)核算職能，提高站位服務(wù)于學(xué)校事業(yè)發(fā)展前端，直接參與到各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)相關(guān)的信息交流、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理等工作中，促進(jìn)業(yè)財(cái)充分融合。

（四）建立零基預(yù)算與滾動(dòng)預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，加大信息化系統(tǒng)投入

零基預(yù)算指的是在編制預(yù)算時(shí)，不考慮過去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，每一個(gè)預(yù)算年度都從零開始編制預(yù)算，不受以往預(yù)算安排情況影響，一切從實(shí)際需求出發(fā)在綜合平衡基礎(chǔ)上重新評(píng)估安排；資金分配受主觀影響可能性大，容易導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門只注重短期利益，而忽視單位整體長遠(yuǎn)利益。相對(duì)于零基預(yù)算，滾動(dòng)預(yù)算在一定期間內(nèi)存在動(dòng)態(tài)的調(diào)整過程，編制時(shí)將預(yù)算年度與會(huì)計(jì)年度分離，隨預(yù)算執(zhí)行、時(shí)間和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的推進(jìn)，不斷進(jìn)行調(diào)整和修訂，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期保持為一個(gè)固定期間，一般為三年或五年。這種預(yù)算編制方法能保持預(yù)算的延續(xù)性，有利于結(jié)合單位中長期目標(biāo)，隨時(shí)間和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度推進(jìn)，不斷進(jìn)行調(diào)整和修訂，更好地使預(yù)算與實(shí)際情況相適應(yīng)，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。為了更好地體現(xiàn)預(yù)算的合理性，發(fā)揮指導(dǎo)和控制作用，高職院校可以探索建立科學(xué)合理的“零基+滾動(dòng)”預(yù)算管理機(jī)制，建立多維度、多層次項(xiàng)目庫，在對(duì)其進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上建立項(xiàng)目庫儲(chǔ)備與清理制度，通過編制中期滾動(dòng)預(yù)算，緊密匹配高職院校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，緊扣學(xué)校雙一流建設(shè)方向。同時(shí)，加大信息化系統(tǒng)建設(shè)投入，構(gòu)建功能全面的項(xiàng)目庫系統(tǒng)平臺(tái)和預(yù)算管理系統(tǒng)，建立系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，充分運(yùn)用信息化技術(shù)手段監(jiān)督和控制預(yù)算項(xiàng)目庫的建立和預(yù)算管理，使預(yù)算管理機(jī)制效能最大化。

（五）完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制，落實(shí)績效評(píng)價(jià)結(jié)果約束剛性

高職院校應(yīng)建立以資金使用效益為核心的全過程績效管理機(jī)制，監(jiān)控項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)為軸線的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)全過程。在充分研判學(xué)校事業(yè)發(fā)展及業(yè)務(wù)活動(dòng)，建立層級(jí)明確、主次分明的項(xiàng)目庫體系基礎(chǔ)上，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)效性、準(zhǔn)確性，充分歸集預(yù)算執(zhí)行和執(zhí)行績效等動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息，將項(xiàng)目管理與績效管理“事前規(guī)劃、事中控制、事后評(píng)價(jià)”充分結(jié)合起來，實(shí)行預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)相互掛鉤的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。要切實(shí)運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果，落實(shí)約束剛性。高職院校在項(xiàng)目庫改革中推進(jìn)預(yù)算管理機(jī)制完善，可以多參考國內(nèi)項(xiàng)目庫管理改革成果，推進(jìn)其發(fā)展深度，完善中期滾動(dòng)預(yù)算編制，提高預(yù)算績效管理成效。

主要參考文獻(xiàn)：

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