周沁馨

隨著國家科教興國戰(zhàn)略的實施，教育制度的深化改革，國家對于教育的投入日益增加，高等教育學校的資產規(guī)模不斷擴大，資產總量迅速增加，表現為基礎設施日益完善、資產種類逐漸豐富、資產數量和金額迅速增大。其中，固定資產作為教學、科研活動的基本保障，是衡量高校辦學條件的重要指標，在高校國有資產中占比較重，也是國有資產管理工作的重點領域。做好資產采購、核算、登記、處置等工作對優(yōu)化資產配置、防止國有資產流失意義重大。但高校因資產種類多、數量大、生命周期長、使用人員廣泛等特點，相較于其他行政事業(yè)單位，國有資產管理工作難度更大。如何做好國有資產管理也成為高校長期的、持續(xù)的重點課題。

一、高校國有資產管理的痛點

通過多年的探索和實踐，高校國有資產管理取得了一定的成就，制度建設不斷加強，逐步完善貨幣資金、低值易耗品、固定資產、無形資產等管理制度；管理機制逐步建立，“財政部門——主管部門——行政事業(yè)單位”的外部監(jiān)管機制和“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的內部管理機制逐漸成型；監(jiān)督力度不斷加大，既有外部的巡視和審計，也有高校內部的監(jiān)督和檢查；信息化建設不斷加快，利用信息化技術和大數據平臺，逐步實現資產的精細化、數字化、動態(tài)化管理。

但高校因其資產種類多、數量大、周期長、涉面廣等特點，國有資產管理仍然存在諸多問題，“重錢輕物”、“重使用輕管理”、“重固定資產輕無形資產”等思想依舊不止，管理體制運行不暢、內控制度落實不到位，內部監(jiān)督力度不夠等問題依然存在，資產登記不全面、資產賬實不相符、資產處置不規(guī)范等痛點依然沒有解決。

（一）管理體制運行不暢

國務院要求行政事業(yè)性資產實行“國家統一所有，政府分級監(jiān)管，單位支配”的管理體制，廣東省財政廳、教育廳要求各高校建立“統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的管理體制。但是長期以來高校并未理順“歸口管理”、“分級負責”和“責任到人”的運行機制，未落實“決策責任-歸口責任-管理責任-使用責任”的責任體系。在歸口管理層面，高校未明確歸口管理范圍導致“多頭管理”或“監(jiān)管空白”，歸口管理部門未針對具體管理的資產制定管理細則導致“歸口”紙上談兵。例如，房屋出租由后勤部門、資產管理部門、資產經營公司等多個部門管理，自動售賣機、宣傳欄廣告由其他部門收費卻不受資產管理部門監(jiān)管；又如房屋按不同用途由教學部門、科研部門和資產管理部門分別管理，但用途不明確的房屋存在監(jiān)管空白，各歸口管理部門未根據不同房屋的使用情況制定有針對性的管理細則。在分級負責層面，橫向上，資產購建部門與歸口管理部門銜接不順，歸口管理部門與財務部門溝通協調不暢，存在推諉現象，審計部門對歸口管理部門監(jiān)督不力；縱向上，“歸口管理-具體管理-使用管理”三級職責落實不到位，歸口部門對使用部門指導不夠，使用人不配合本單位國有資產管理工作。在責任到人層面，各級人員的領導責任、管理責任和使用責任不明確，使用部門領導不重視國有資產管理工作，忽視了其承擔本部門國有資產管理第一責任人的領導責任；國有資產管理業(yè)務人員業(yè)務不熟、管理意識不強、專業(yè)性不夠，使得國有資產管理等基礎工作不扎實；使用人的保管維護意識淡薄、責任心不強，“誰使用，誰管理，誰負責”形同虛設。

（二）內控制度落實不到位

1.資產登記不全面

資產登記不全面主要表現為大批同類物資登記不規(guī)范、固定資產后續(xù)支出處理不明確、科研經費購置的資產未登記入賬。

（1）大批同類物資登記不規(guī)范?！墩畷嫓蕜t第3號》規(guī)定，“單位價值雖未達到規(guī)定標準，但是使用年限超過1年（不含1年）的大批同類物資，如圖書、家具、用具、裝具等，應當確認為固定資產”，但未明確定義“大批”、“同類”。因此各高校對于大批量圖書、家具等資產是否計入固定資產的做法不同，甚至同一高校不同時期、不同人員的做法也不統一。

（2）固定資產后續(xù)支出處理不明確。首先，《政府會計準則第3號》規(guī)定，“在原有固定資產基礎上進行改建、擴建、修繕后的固定資產，其成本按照原固定資產賬面價值加上改建、擴建、修繕發(fā)生的支出，再扣除固定資產被替代部分的賬面價值后的金額確定”，但未明確定義“改建”、“擴建”、“修繕”，且操作性不強。以房屋為例，房屋擴建和改建往往存在交叉，改建、擴建不易區(qū)分；房屋被替代部分的賬面價值難以確定。其次，《政府會計準則第3號》規(guī)定，“與固定資產相關的服務潛力很可能實現或者經濟利益很可能流入會計主體，且成本或價值能夠可靠計量時，后續(xù)支出應當資本化”，但如何界定服務潛力很可能實現或者經濟利益很可能流入會計主體是個難題。以房屋修繕為例，房屋維修和裝修都屬于修繕，但維修只是恢復原有用途，裝修涉及更改用途、提升舒適感，二者都能延長房屋使用年限，帶來服務潛力。如果按照資本化條件，相關支出均應計入房屋成本，但如何扣除被替代部分賬面價值很難操作，且維修項目費用資本化無實際意義。因此，各高校對于房屋修繕等后續(xù)支出的處理方式不統一。

（3）科研經費購置的資產未登記入賬。用科研項目經費購置的資產因專供科研團隊使用，常被誤認為是私有財產而未登記入賬，且科研項目周期短于資產使用期限，該類資產在科研項目結束后也未交回所在部門，因此該類資產難以監(jiān)管，無法統籌使用，還可能存在賬實不符，重復購置等問題。

2.資產賬實不相符

資產實物與資產明細賬無法一一對應是大多數高校都存在的痛點。一方面，資產數量大、種類多、使用人員雜、存放地方散等客觀因素增加了管理難度；另一方面，管理人員責任意識欠缺、專業(yè)性不夠、基礎工作不扎實、隊伍不穩(wěn)定等主觀原因導致實物管理浮于表面。

3.資產處置不規(guī)范

資產處置是資產生命周期的最后一個環(huán)節(jié)，資產處置不規(guī)范容易滋生腐敗，引發(fā)廉政風險，造成國有資產流失。2017年7月以前，廣東省屬高校固定資產處置需經省財政廳、省教育廳審批，“放管服”改革后，達到或超過規(guī)定使用年限的固定資產報廢由高校自行審批，處置收入歸高校使用。這項改革措施擴大了高校自主處置固定資產的權限，但也提出了更高的要求。高校在資產處置方面容易出現以下問題：（1）審批不嚴格，處置未達到使用年限或雖達到使用年限但尚能使用的資產，導致國有資產流失；（2）未經批準擅自處置未達到報廢條件的資產，導致處置程序不規(guī)范；（3）殘值評估不規(guī)范，殘值確定方式隨意，既可能因低估殘值導致資產低價處置，又可能因高估殘值導致資產無法處置；（4）處置方式不公開，未采取競價或公開招標等方式，容易滋生腐敗，引發(fā)廉政風險；（5）處置收入未及時上繳，未執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定。

（三）內部監(jiān)督力度不夠

雖然巡視組、財政部門、教育部門等外部監(jiān)督力度持續(xù)加大，但高校內部監(jiān)督力度不夠，財務、審計、紀委監(jiān)察等部門未能在國有資產管理工作中充分發(fā)揮監(jiān)督作用。財務部門在資產是否應納入資產登記的問題上完全依照資產管理部門意見，對科研經費購置資產的報銷審查不嚴；審計部門未針對資產出租、對外投資、資產清查、資產處置等行為開展專項審計，在資產歸口管理、使用單位具體管理等方面參與度不高、覆蓋面不廣；紀委監(jiān)察部門未能深入資產采購、資產處置環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。

二、高校國有資產管理的對策

（一）健全國有資產管理制度體系

高校在構建國有資產管理制度體系時，可以在橫向、縱向上完善“總體＋具體”、“辦法＋細則”的管理制度體系。橫向上，根據不同類型的資產制定相應的管理制度，國有資產管理制度覆蓋流動資產、固定資產、無形資產等各類資產，并且針對大型設備、教學輔助用房、行政辦公用房、生活保障用房等具體資產制定管理實施細則，形成“總體+具體”的制度體系。縱向上，在資產生命周期的重要節(jié)點制定具體的實施細則，加強資產采購、使用、處置環(huán)節(jié)監(jiān)管。采購環(huán)節(jié)可根據不同采購項目、采購形式制定相應的實施細則，使用環(huán)節(jié)可以單獨就資產出租出借、對外投資出臺政策，處置環(huán)節(jié)則要明確處置審批權限、流程、殘值評估方式和處置方式，形成“辦法＋細則”的制度體系。

（二）理順國有資產管理運行機制

1.明確歸口管理范圍，制定歸口管理細則

資產按照不同類別由不同部門歸口管理，明確各部門管理范圍，如財務部門管流動資產，教務部門管教室，后勤部門管生活保障用房（學生宿舍、教工宿舍、食堂等）及低值易耗品，實驗室管理部門管實驗室用房、實驗儀器設備及耗材，圖書館管圖書，檔案館管檔案，科研部門管專利權、非專利技術、著作權等知識成果，資產管理部門管行政辦公用房、教學輔助用房（圖書館、體育場館、會堂等）、除實驗用的其他儀器設備、家具、文物和陳列品、軟件等。歸口管理部門應針對不同類型資產制定具體的管理實施細則，將歸口管理落實到細節(jié)。

2.明確分級管理責權，強化責任意識

明確決策機構、職能部門和使用部門的職責和權限，加強財務部門、資產歸口管理部門、使用部門、使用人之間的有效溝通，將決策責任、歸口責任、管理責任和使用責任層層落實到決策機構、歸口管理部門、使用部門和使用人。國有資產管理不僅是對物的管理，也是對人的管理。國有資產管理工作重心應該從“管物”逐漸轉移到“管人”。強化分管領導的領導意識，從上至下加強資產管理責任心，提高全員參與度；加強專職人員的管理意識，提高業(yè)務人員專業(yè)技能和業(yè)務素質；提升使用人員的保管意識，針對大型、貴重儀器要制定操作手冊，對使用人員進行技術培訓和安全教育。

3.加強國有資產管理隊伍建設

國有資產管理是一項專業(yè)、細致、持續(xù)的工作，需要穩(wěn)定的管理隊伍。高校在教學、科研方面引進了大量的人才，在財務、審計、基本建設等方面配置了專業(yè)技術人員，但是在國有資產管理方面還不夠重視隊伍的專業(yè)性、穩(wěn)定性。高校應通過配置專人管理，引入專業(yè)技術人員，加強業(yè)務培訓和交流，暢通晉級渠道，提高工作待遇等途徑穩(wěn)定國有資產管理隊伍。

（三）落實國有資產管理內控制度

1.落實資產登記制度

《政府會計準則第3號》沒有明確定義“大批同類物資”，建議高校從單張發(fā)票或單個合同中同種物資的數量、金額等量化指標進行規(guī)定，明確資產登記范圍、流程和方法等，做到有物必登、登記到人、不重不漏。

《政府會計準則第3號》沒有明確“改建”、“擴建”、“修繕”的定義和后續(xù)支出資本化的條件，未區(qū)分房屋維修和房屋裝修的處理方式，建議高校對于大型的、多部件組裝的固定資產詳細登記整體和構成部件的賬面價值，便于后續(xù)維修時獲取被替換部分的賬面價值。確實無法獲取被替換部分的賬面價值的，將后續(xù)的維修費用金額視同為被替換部分資產的賬面價值。建議高校資產管理部門協同基建、后勤、財務等部門，結合學?；椖抗芾碇贫取⒇攧展芾碇贫?，從用途、性質、金額等維度確定房屋的改建、擴建、維修、裝修定義，明確不同后續(xù)支出的資本化或費用化標準，在校內統一固定資產后續(xù)支出處理方式。

建議高校在財務管理制度、科研經費管理制度中明確科研經費購置的資產的國有屬性，嚴格執(zhí)行登記、領用、交回手續(xù)，加強對科研經費購置的資產的監(jiān)督，同時加大宣傳力度，幫助科研項目團隊建立國有資產管理意識，遵守國有資產管理制度。

2.落實資產清查管理制度

財政部門、教育部門已明確規(guī)定每年至少開展一次資產清查工作，高校也在國有資產管理制度中規(guī)定定期或不定期開展資產清查，但該項制度通常執(zhí)行不到位。建議高校：（1）制定資產清查實施細則，由資產管理部門牽頭，每季度或每半年組織一次資產清查工作，將資產清查責任落實到各使用部門第一負責人。各使用部門自查結合資產管理部門抽查，財務部門、審計部門、紀委監(jiān)察部門等內部監(jiān)督結合第三方審計外部監(jiān)督；（2）實行資產清查報告制度，將資產清查結果向上（國有資產管理委員會或校長辦公會）報告、向下（歸口管理部門、使用部門）公布；（3）運用清查結果落實獎懲，對國有資產管理規(guī)范的使用單位予以獎勵，如增加適當購置經費、維修經費等；對賬實不符、國有資產管理混亂的使用單位追究責任人，要求賠償。

3.落實資產處置管理制度

在“放管服”的寬松政策下，健全資產處置各環(huán)節(jié)的制度、從細節(jié)上嚴格管控才能規(guī)范資產處置行為。建議高校細化適合本校固定資產使用年限標準，梳理資產處置流程，分級授予審批權限，制定資產殘值評估和處置方式確定標準，明確處置收入上繳路徑，利用信息化系統記錄資產從處置申報到處置收入上繳的全過程，建立資產處置臺賬，并且整理、歸檔各項資料。

（四）加強國有資產管理內部監(jiān)督

高校財務、審計、紀委監(jiān)察部門要加強資產采購、登記、使用、處置等環(huán)節(jié)的內部監(jiān)督。財務部門主要通過賬務處理加強對資產登記、資產銷賬的監(jiān)督，確保賬賬相符；審計部門主要通過專項審計加強對資產采購、出租、對外投資、清查、處置的監(jiān)督，且審計范圍應覆蓋資產歸口管理部門和使用部門[7]；紀委監(jiān)察部門主要通過深入資產采購和處置的各環(huán)節(jié)工作，加強監(jiān)察力度，降低廉政風險。

高校國有資產管理是一項長期、艱巨的工作，做好國有資產管理是對教學、科研、生活后勤的基本保障。只有健全制度體系，理順管理體制，落實內控制度，加強責任心，提高資產管理全員參與度才能保證國有資產發(fā)揮最大效用。