由振婕

摘要：公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度致力解決公務(wù)員的晉升、待遇難題，打造有素質(zhì)高水平的公務(wù)員隊(duì)伍，推進(jìn)國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，在獲得政策紅利的同時(shí)，也產(chǎn)生了激勵(lì)有限、極端、矛盾的問題。通過對(duì)激勵(lì)困境進(jìn)行分析，以持續(xù)性、多元性、銜接性探索解決的方案。

關(guān)鍵詞：職務(wù)職級(jí)并行;基層公務(wù)員;激勵(lì)

一、背景

公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度率先在基層政府進(jìn)行試點(diǎn)。2014 年 12 月通過了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》，倡導(dǎo)在縣鄉(xiāng)基層政府公務(wù)員管理中推行職務(wù)與職級(jí)并行制度，為基層公務(wù)員晉升開辟新通道。 [1]在并行政策紅利不斷擴(kuò)大的前提下，并行制度的范圍從基層公務(wù)員擴(kuò)展到全體公務(wù)員，2019年正式施行《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》，公務(wù)員晉升體制發(fā)生由單軌制到雙軌制的改變，職級(jí)成為一條與職務(wù)相輔相成又獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展之路?；鶎庸珓?wù)員優(yōu)先享受雙軌制紅利的同時(shí)也面臨了公平問題的質(zhì)疑：工作壓力與晉升難度是否只是基層公務(wù)員特有的問題？我國的公務(wù)員結(jié)構(gòu)是金字塔結(jié)構(gòu)，也就意味著晉升的難度是不斷擴(kuò)大的、普遍的，改革范圍的擴(kuò)大有著必然性。但隨改革推進(jìn)對(duì)基層公務(wù)員產(chǎn)生的激勵(lì)陷入困境。改革僅面向基層公務(wù)員時(shí)前期激勵(lì)效益很強(qiáng)，當(dāng)范圍擴(kuò)大到全體公務(wù)員之后，其獲得感降低陷入了激勵(lì)困境。

二、基層公務(wù)員激勵(lì)困境

（一） 激勵(lì)的斷裂性、有限性

根據(jù)《2016年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)字，全國有719萬公務(wù)員，其中縣以下機(jī)關(guān)單位公務(wù)員數(shù)約占60%，鄉(xiāng)科級(jí)及以下人員大約占76.7% [2]，基層公務(wù)員人數(shù)眾多，盡管雙軌制能夠拓寬晉升空間、打通晉升通道，僧多肉少的局面很難短期被打破。再者，從《規(guī)定》的晉升條件來說，晉升一級(jí)科員需要擔(dān)任二級(jí)科員兩年及以上，晉升所需年限不斷疊加，差額晉升使得基層公務(wù)員的職級(jí)晉升存在斷裂性，很難實(shí)現(xiàn)連續(xù)晉升。

由于公務(wù)員的職務(wù)工資、級(jí)別工資實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政支付，而津補(bǔ)貼由地方財(cái)政安排，存在一定的浮動(dòng)區(qū)間就造成了地區(qū)性工資差距。 [3]這種不確定性對(duì)于基層公務(wù)員待遇的實(shí)際提升起到關(guān)鍵作用。如果基層政府沒有做好由職級(jí)晉升所帶來的財(cái)政支出預(yù)算的準(zhǔn)備，那么職級(jí)晉升就是一句空話，也會(huì)嚴(yán)重打擊基層公務(wù)員的工作積極性，地方政府執(zhí)行閹割對(duì)于激勵(lì)效果進(jìn)行削弱，提升待遇的平等因地區(qū)差異實(shí)現(xiàn)程度存在差異。

（二） 激勵(lì)走向極端 ——陷入人情社會(huì)

職級(jí)晉升上面摻雜人情關(guān)系，必然將績(jī)效考核推向不嚴(yán)謹(jǐn)、公正的局面。在基層，當(dāng)人情關(guān)系等于晉升的王法，績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)、上報(bào)的材料、人選的確定都充斥著人為的因素，結(jié)果就與公平毫無聯(lián)系，淪為形式化的產(chǎn)物。面對(duì)一個(gè)幾乎內(nèi)定的晉升通道，基層公務(wù)員不可能獲得很大的激勵(lì)效果。基層公務(wù)員“嵌入于真實(shí)的、正在運(yùn)行的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中”，掌握公共權(quán)力，在基層治理處理具體事務(wù)時(shí)具有較大的自由裁量權(quán)，也就有可能利用公共權(quán)力來謀取私人利益。當(dāng)基層公務(wù)員利用人情獲得職級(jí)的晉升，利用職位以及執(zhí)行的自由裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)以權(quán)謀私，將產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的效果。

（三） 激勵(lì)的矛盾——回到官本位的追逐中

由于我國各類黨政機(jī)關(guān)為高聳的“金字塔”式組織結(jié)構(gòu)，大量有潛質(zhì)的公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展會(huì)過早地停滯不前，也被媒體稱為官員或干部仕途的“天花板現(xiàn)象”， 即在干部成長過程中， 大多數(shù)人達(dá)到一定級(jí)別后， 晉升空間便會(huì)越來越小， 從而在不同階段遇到自身仕途的“天花板”的狀況。 [4]這樣的天花板并不會(huì)因?yàn)槁毤?jí)晉升的并行而消失，職級(jí)晉升激勵(lì)自下而上的遞減，對(duì)于進(jìn)入晉升瓶頸的基層公務(wù)員來說，職級(jí)晉升對(duì)他的激勵(lì)不大，晉升的職級(jí)空間也是非常小的，于是又回到職務(wù)晉升的追逐中。雙軌制背景下，職務(wù)晉升的有限性與干部晉升需求的無限性之間的矛盾依然存在，這似乎是個(gè)很難解決的問題[5]。

三、如何破除困境促使基層公務(wù)員為官有為

（一） 構(gòu)建持續(xù)激勵(lì)的雙軌制，提升激勵(lì)的有效性

在整個(gè)職級(jí)晉升體系下，著力提高職級(jí)晉升激勵(lì)的有效性是決定和影響職級(jí)晉升制度效果的關(guān)鍵要素。[6]構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立和完善的公務(wù)員職級(jí)晉升體系，對(duì)職級(jí)進(jìn)行進(jìn)一步擴(kuò)容，尤其是針對(duì)數(shù)量龐大的基層公務(wù)員，職級(jí)設(shè)置可以進(jìn)一步細(xì)化職級(jí)分類，增強(qiáng)職級(jí)的功能定位，給予基層公務(wù)員更多的晉升空間。針對(duì)激勵(lì)的斷裂性，應(yīng)當(dāng)思考基層公務(wù)員連續(xù)晉升的機(jī)制設(shè)計(jì)，對(duì)于優(yōu)秀的人才進(jìn)行破格晉升，避免人才的浪費(fèi)?；鶎诱呢?cái)政壓力是影響雙軌制推行的客觀原因，為解決基層支出負(fù)擔(dān)沉重的問題，基層政府可以向上審批專項(xiàng)資金，或者中央對(duì)全體公務(wù)員工資構(gòu)成中的地方負(fù)擔(dān)部分進(jìn)行補(bǔ)充，極力解決因待遇不到位引起的激勵(lì)斷裂問題。

（二） 設(shè)置多元化晉升條件，建立科學(xué)的考核機(jī)制

設(shè)置多元化的晉升條件，量化考核的指標(biāo)項(xiàng)目，并制定出明確細(xì)致的指導(dǎo)性意見。用量化的指標(biāo)對(duì)職級(jí)晉升進(jìn)行指導(dǎo)，把晉升交給客觀的數(shù)據(jù)，減少人為因素對(duì)于晉升的控制。為了進(jìn)一步減少基層公務(wù)員陷入人情關(guān)系的影響，建立全方位的監(jiān)督考核機(jī)制非常有必要，控制跑級(jí)買級(jí)的現(xiàn)象發(fā)生。首先要加強(qiáng)法制建設(shè)，從法律上明確各個(gè)監(jiān)督主體的地位和權(quán)限。 其次要公開晉升細(xì)則、擬晉升人員考評(píng)情況、評(píng)定程序等細(xì)節(jié)，接受監(jiān)督。第三，拓寬多元化監(jiān)督渠道，利用網(wǎng)絡(luò)媒介的傳播效果。 最后要建立監(jiān)督情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)， 發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)在職級(jí)晉升過程當(dāng)中的交流、共享與通報(bào)作用。 [7]

（三） 做好職務(wù)職級(jí)并行的銜接

持續(xù)激勵(lì)的實(shí)現(xiàn)還需要職務(wù)與職級(jí)并行制度互為支撐、協(xié)同運(yùn)行。在激勵(lì)的均值出建立一個(gè)與職務(wù)晉升的橋梁，將激勵(lì)效始終應(yīng)維持在中等偏上的水平，進(jìn)一步拓寬晉升的空間提供更多的晉升機(jī)會(huì)。做好職務(wù)與職級(jí)的銜接，還需要適當(dāng)縮小享受待遇的差距來強(qiáng)化職級(jí)晉升激勵(lì)的有效性。通過縮小兩種晉升通道的待遇差距，真正平衡好職務(wù)晉升與職級(jí)晉升，讓其看到晉升的空間，更有動(dòng)力的投身工作。

參考文獻(xiàn)：

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[3]呂維霞，賀天.公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制對(duì)基層公務(wù)員激勵(lì)效果的實(shí)證研究[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，21（3）：251-260.

[4]王忠軍，龍立榮，劉麗丹，黃小華，賈文文，李璐，馬紅宇.仕途“天花板”：公務(wù)員職業(yè)生涯高原結(jié)構(gòu)、測(cè)量與效果[J].心理學(xué)報(bào)，2015，47（11）：1379-1394.

[5]余緒鵬，何露.縣域公務(wù)員晉升：制度安排及其現(xiàn)實(shí)異化分析——兼談職務(wù)職級(jí)并行制度問題[J].理論導(dǎo)刊，2016（12）：14-19.

[6]李學(xué)明.激勵(lì)視角下的公務(wù)員職級(jí)晉升制度研究[J].中國行政管理，2019（10）：101-104.

[7]梁仲明，賈欣.基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行：政策邏輯與推進(jìn)對(duì)策[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2017（11）：80-85.