李增軍 李建廣 張露穎

[摘要]文章基于對我國高職院?；旌纤兄妻k學背景的分析思考和所面臨問題的歸納梳理，對其需要厘清的類型定位、法人屬性、治理模式等關(guān)鍵問題進行了論證和闡述，勾勒了具有可操作性的實踐路徑，并提出了相關(guān)法制和政策等方面的建議。

[關(guān)鍵詞]高職院校;混合所有制;辦學路徑;兩種邏輯;四個系統(tǒng)

[作者簡介]李增軍（1969- ），男，河北邢臺人，衡水職業(yè)技術(shù)學院，研究員;李建廣（1973- ），男，河北邢臺人，衡水職業(yè)技術(shù)學院，教授;張露穎（1974- ），女，河北衡水人，衡水職業(yè)技術(shù)學院，研究員。（河北? 衡水? 053000）

[基金項目]本文系2020年河北省教育科學研究“十三五”規(guī)劃重點資助課題“高職院校混合所有制辦學路徑研究”的研究成果。（項目編號：2002014，項目主持人：李增軍）

[中圖分類號]G717? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）24-0034-05

高職院校混合所有制辦學已經(jīng)成為職業(yè)教育理論研究的熱點之一。本文聚焦高職院?；旌纤兄妻k學瓶頸破解和路徑選擇，展開系統(tǒng)而深入的研究，并提出相應(yīng)對策建議。

一、高職院?；旌纤兄妻k學的背景

1.理論溯源：黨對馬克思主義所有制理論的創(chuàng)新發(fā)展。所有制問題是馬克思主義理論的一個基本問題。馬克思主義認為，人類的生存和發(fā)展離不開物質(zhì)生產(chǎn)，任何物質(zhì)生產(chǎn)都是在一定的生產(chǎn)關(guān)系中進行的。人們在生產(chǎn)過程中與自然界發(fā)生關(guān)聯(lián)的同時，相互之間也形成一定的生產(chǎn)關(guān)系。其中，生產(chǎn)資料所有制居于主導地位，發(fā)揮著決定性作用，構(gòu)成全部生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)。人類的社會實踐表明，在任何社會歷史階段，社會生產(chǎn)都是為生產(chǎn)資料所有者服務(wù)的，生產(chǎn)資料所有制決定著生產(chǎn)的目的，決定著生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)，也決定了這個社會的性質(zhì)。馬克思、恩格斯正是基于對所有制問題的深刻洞察，在《共產(chǎn)黨宣言》中提出了共產(chǎn)主義運動的基本問題是所有制問題的科學論斷。

十一屆三中全會以來，我們黨堅持馬克思主義中國化，基于社會主義初級階段的客觀分析，積極推動中國特色社會主義所有制理論創(chuàng)新，其核心是對公有制經(jīng)濟、非公有制經(jīng)濟和混合所有制經(jīng)濟及其三者相互關(guān)系的科學認識和豐富發(fā)展。黨的十五大指出，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的所有制制度是社會主義基本經(jīng)濟制度的重要組成部分;黨的十六大提出，除必須由國家獨資經(jīng)營的極少數(shù)企業(yè)外，應(yīng)當積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性地發(fā)展了中國特色社會主義所有制理論。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”;黨的十九大報告進一步提出“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”的目標要求。實踐越來越證明，發(fā)展中的混合所有制經(jīng)濟已經(jīng)成為我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。

2.現(xiàn)實之需：破解高職院校創(chuàng)新發(fā)展的深層問題。第一，創(chuàng)新辦學體制，增強發(fā)展活力之需。改革開放以來，我國職業(yè)教育取得快速發(fā)展，特別是高職教育已占據(jù)高等教育的半壁江山，成為我國現(xiàn)代教育體系的一個重要組成部分，但是，由于傳統(tǒng)辦學體制機制的影響，辦學主體單一、管理行政化、產(chǎn)教脫節(jié)等問題越來越突出，導致高職院校形成發(fā)展中的三大瓶頸，即投入不足、體制不活、內(nèi)生動力不強。實施混合所有制辦學，一是通過產(chǎn)權(quán)主體多元化，打破原有單一的所有制形式，構(gòu)建多元投入機制，可以吸引社會資本投入高職教育，從根本上改變一切依賴政府的慣性模式;二是通過構(gòu)建分權(quán)制衡的治理模式，推動辦學體制創(chuàng)新，建立多元兼容、優(yōu)勢互補、富有效率的運行機制，從而運用市場手段激活高職院校的內(nèi)生動力，把學校打造成為具有活力的市場競爭主體;三是混合所有制高職院校作為一種新型的教育組織形態(tài)，在服務(wù)發(fā)展上具有更為鮮明的指向性，它以產(chǎn)權(quán)的混合方式推動高職院校深度融入經(jīng)濟社會發(fā)展，緊密對接經(jīng)濟社會需求，為其提供高質(zhì)量的教育產(chǎn)品，不斷提升辦學適應(yīng)性。

第二，促進校企合作，深化產(chǎn)教融合之需。校企合作、產(chǎn)教融合是職業(yè)教育的類型特色，也是職業(yè)教育的發(fā)展方向。從目前總體實踐效果看，高職院校的校企合作依然停留在淺層次，產(chǎn)教融合還處于低水平。究其根源，在現(xiàn)行辦學體制下，企業(yè)的辦學主體地位尚未真正落實，致使職業(yè)院校與企業(yè)之間關(guān)系松散，合作效能低下。實施高職院?；旌纤兄妻k學，構(gòu)建教育資本與產(chǎn)業(yè)資本的“共辦模式”，依法明確企業(yè)的辦學主體地位，有利于促進學校與企業(yè)建立基于責任、義務(wù)和利益的契約關(guān)系，在一個“命運共同體”內(nèi)，整合產(chǎn)教雙方的訴求，實現(xiàn)根本利益上的相通共贏、辦學行為上的同頻共振，從而達到真正意義上的深度合作與融合。

第三，轉(zhuǎn)變辦學格局，實現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型之需。沒有職業(yè)教育的現(xiàn)代化，就沒有教育的現(xiàn)代化。而推動職業(yè)教育從主要由政府舉辦向社會多元辦學的制度性轉(zhuǎn)變，是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系、促進職業(yè)教育邁向現(xiàn)代化的重要途徑。基于此，《國家職業(yè)教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）明確提出，“經(jīng)過5—10年左右時間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉(zhuǎn)變”。實現(xiàn)這一目標，關(guān)鍵在于抓住“利益”和“資本”兩個紐帶，以股份制、混合所有制改革為抓手，創(chuàng)新職業(yè)院校的組織形式和運行機制。推動高職院校辦學體制改革，突破單一公有制的框架，可以吸引各種形式的社會資本按照利益共贏、風險共擔的原則實質(zhì)性參與投資辦學，實現(xiàn)不同所有制經(jīng)濟主體“共投共辦”，從而形成一種全新的所有制結(jié)構(gòu)及治理模式。這樣不僅會推動職業(yè)教育的辦學格局之變，也有利于打造高職院校的類型特色，提升辦學適應(yīng)性。

3.頂層設(shè)計：為高職院?；旌纤兄妻k學注入強勁動力。第一，提出探索發(fā)展股份制混合所有制職業(yè)院校。2014年6月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》首次將“股份制、混合所有制職業(yè)院?！钡奶岱▽懭胝募瑯酥局盎旌纤兄啤薄肮煞葜啤眱蓚€概念從經(jīng)濟學領(lǐng)域引入職業(yè)教育，也標志著一些地方職業(yè)院?；旌纤兄妻k學的探索實踐得到正式認可。第二，制定“組合式”政策措施引導激勵。2017年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》提出拓寬企業(yè)參與途徑，鼓勵有條件的地區(qū)探索推進職業(yè)學校股份制、混合所有制改革，明確要求通過完善政策體系，綜合運用投資、財稅、土地、金融等手段，在各個層面和方面支持職業(yè)教育體制機制創(chuàng)新。第三，推動混合所有制辦學進入發(fā)展新階段。2019年1月，《方案》明確提出“鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓機構(gòu)”。從提倡“探索發(fā)展”到明確“鼓勵發(fā)展”，表明職業(yè)院校混合所有制辦學從試驗試點開始進入示范推廣的新階段。

二、高職院?；旌纤兄妻k學面臨的現(xiàn)實困境

目前，在國家發(fā)展職業(yè)教育政策的引導下，地方政府正在積極推動職業(yè)教育混合所有制改革，職業(yè)院校、社會資本也都表現(xiàn)出空前熱情。然而，在實踐推進中高職院校混合所有制辦學依然面臨理論、政策和法律等方面的多重困境。

1.理論創(chuàng)新供給滯后?；旌纤兄聘呗氃盒Ｊ且环N新型的教育組織形態(tài)，有關(guān)研究還處于探索階段，特別是其中的一系列基本問題，如法人分類、產(chǎn)權(quán)界定、治理體系構(gòu)建、收益分配規(guī)范、資本進入與退出機制建立等，無論是在理論界，還是在教育界、企業(yè)界，仍然存在這樣或那樣的分歧。理論供給的不足致使人們存在思想認識上的偏差、疑惑和顧慮，成為加快實踐探索步伐的障礙。思想認識上的模糊不清，亟待理論上的創(chuàng)新突破予以解惑。

2.制度體系尚待健全。首先表現(xiàn)在有關(guān)職業(yè)教育混合所有制辦學的法律法規(guī)缺位。其次是雖然國家已經(jīng)明確了發(fā)展職業(yè)教育混合所有制辦學的大政方針，但操作層面的政策措施仍屬空白。最后從全國的情況看，大多數(shù)地方政府還沒有出臺關(guān)于發(fā)展職業(yè)教育混合所有制辦學的實施意見或方案，即使已經(jīng)出臺的，在執(zhí)行過程中也面臨多重阻力。以上種種原因?qū)е赂呗氃盒；旌纤兄妻k學難以實現(xiàn)有效開展。

3.改革發(fā)展動力不足。從參與舉辦混合所有制高職院校主體的角度看，第一，公辦高職院校存有顧慮。由于相關(guān)容錯糾錯機制尚不健全，許多公辦院校面對混合所有制改革，擔心會造成國有資產(chǎn)流失，因而缺乏“闖和創(chuàng)”的主動性。此外，還顧慮改革后可能會受到一些政策限制，喪失在生均撥款、項目申報、融資成本、土地劃撥等方面的原有優(yōu)勢。第二，民營企業(yè)瞻前顧后。民營企業(yè)對參股公辦高職院校抱有很大希望，以期能夠獲取新的發(fā)展空間和更多的市場資源，但又有兩種擔心，一是混合后的資本回報難以如愿，二是不能正常參與學校決策，缺乏話語權(quán)，致使自身利益受損，因此處于糾結(jié)徘徊之中。第三，地方政府猶豫不決。高職院?；旌纤兄聘母镒鳛橐环N前所未有的實踐探索，存在產(chǎn)生一定風險的可能性，因此，一些地方政府擔心改革會引發(fā)一些不穩(wěn)定問題，被問責、追責，便形成了“有了意見等辦法、有了辦法等細則、有了細則等案例”的觀望狀態(tài)。

4.面臨多重現(xiàn)實阻力。第一，公辦高職院校對非國有資本的吸引力受到一定限制。高職院校實施混合所有制辦學，根本任務(wù)在于立德樹人，公益性是其主要特點。而非國有資本則先天具有逐利性，其對經(jīng)濟利益的追求必然會受到教育公益性原則的制約。第二，校企雙方欲達成實質(zhì)性合作，面臨多種利益糾葛的羈絆。由于公辦高職院校與民辦企業(yè)分屬兩種不同性質(zhì)的主體，二者可能會因辦學理念、投資決策及比例、學校管理權(quán)、收益分配方式和發(fā)展目標等方面的差異而產(chǎn)生利益矛盾或意見分歧，甚至相互掣肘，導致決策和管理效率的低下。第三，法人注冊、資本回報、財政資金投入等問題在現(xiàn)有政策框架內(nèi)難有實質(zhì)性突破，成為混合所有制辦學的瓶頸，不變通就難以破解，變通則有可能帶來一定的風險。

三、推進高職院?；旌纤兄妻k學需要厘清的三個關(guān)鍵問題

在制約高職院校混合所有制辦學的諸多問題中，最重要的是辦學類型、法人屬性和治理體系，厘清這三個關(guān)鍵問題是高職院?；旌纤兄妻k學健康開展的基礎(chǔ)和前提。

1.關(guān)于辦學類型：跳出“非公即民”，實施“多元共辦”。我國高職院校的辦學類型可分為公辦學校和民辦學校兩大類別。由政府或政府所屬單位以國有資本或集體資本投資舉辦的，我們稱之為公辦學校;由企業(yè)、社會組織或個人以非公有資本投資舉辦的，我們稱之為民辦學校?；旌纤兄聘呗氃盒Ｗ鳛橐环N既有公有資本又有非公有資本的新型教育組織形態(tài)，其辦學類型應(yīng)如何定位？從已有的辦學實踐看，多數(shù)地方傾向于把它作為民辦學校來看待。我們認為，在這個問題上應(yīng)該跳出“非公即民”的線性思維，而將其視為一個有別于公辦學校和民辦學校、具有財產(chǎn)形態(tài)質(zhì)的規(guī)定性的第三種辦學類型，可以稱為“共辦學?！薄＿@樣，高職院校的辦學類型就有了三種基本形態(tài)，即公辦學校、民辦學校和共辦學校。

從法律適用和政策規(guī)定上看，公辦高職院校有《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等法律法規(guī)來規(guī)范。相對于民辦高校，公辦高職院校具有更大的政策空間和更多的資源優(yōu)勢。民辦高校除受上述教育法律法規(guī)制約外，同時還有《民辦教育促進法》專門來規(guī)范。相對于公辦高校，民辦高校具有更靈活的機制優(yōu)勢和更強的市場適應(yīng)性。對于混合所有制性質(zhì)的職業(yè)院校，目前國家尚未出臺專門法律，其辦學行為應(yīng)當遵循《職業(yè)教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

2.關(guān)于法人屬性：設(shè)立“兩類法人”，實行“三種登記”。2021年1月1日正式實施的《中華人民共和國民法典》“總則”將法人分為三種類型，即營利法人、非營利法人和特別法人，并明確了營利法人和非營利法人的基本形式。2021年4月7日頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第七條規(guī)定，“實施職業(yè)教育的公辦學?？梢晕髽I(yè)的資本、技術(shù)、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實施職業(yè)教育的營利性民辦學校”。參照兩部法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，舉辦混合所有制高職院?？梢赃x擇設(shè)立兩類法人和三種登記方式。一類設(shè)立為營利法人，登記方式為企業(yè)法人;另一類設(shè)立為非營利法人，登記方式為事業(yè)單位法人或者社團法人（民辦非企業(yè)）。學校雖然具有自由選擇的權(quán)利和空間，但由于每種類型和登記方式具有不同的優(yōu)勢和劣勢，所以舉辦者需要權(quán)衡利弊、綜合考量而后行。

3.關(guān)于治理體系：遵循“兩種邏輯”，構(gòu)建“四個系統(tǒng)”。從目前我國的辦學實踐看，公辦高校和民辦高校實行的是兩種不同的領(lǐng)導體制，其治理體系也各具特點?；旌纤兄聘呗氃盒Ｓ晒匈Y本和非公有資本共同舉辦，是一種特殊的組織形態(tài)，由此決定了在辦學體制機制上，既不能簡單套用公辦學校的治理模式，也不能完全照搬民辦學校的治理模式，而應(yīng)從學校的出資者、決策者和執(zhí)行者之間監(jiān)督與約束關(guān)系的內(nèi)在要求出發(fā)，注重發(fā)揮公辦學校和民辦學校兩種優(yōu)勢，遵循教育規(guī)律和市場機制兩種邏輯，進行制度創(chuàng)新和安排?；旌纤兄聘呗氃盒?yīng)在堅持黨的全面領(lǐng)導的前提下，建立由四個系統(tǒng)構(gòu)成的治理結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)各相關(guān)方的相互支撐和相互制衡。所謂四個系統(tǒng)，即領(lǐng)導和權(quán)力系統(tǒng)（校黨委、股東會）、決策和指揮系統(tǒng)（董事會或理事會）、執(zhí)行和管理系統(tǒng)（校長領(lǐng)銜的行政團隊，包括校務(wù)委員會、學術(shù)委員會）、民主和監(jiān)督系統(tǒng)（監(jiān)事會、校紀委、職代會、工會）?；旄脑盒？梢曰谧陨淼姆ㄈ藢傩院凸蓹?quán)結(jié)構(gòu)，探索和構(gòu)建符合校情、獨具特色的治理體系。

四、關(guān)于高職院校混合所有制辦學改革的幾點建議

1.強化理論創(chuàng)新支撐，完善法律法規(guī)體系。第一，各級黨委、政府應(yīng)積極引導和鼓勵學術(shù)界、教育界、產(chǎn)業(yè)界等進一步解放思想、更新觀念，持續(xù)推進職業(yè)教育混合所有制改革的研究與創(chuàng)新，在辦學形式、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理模式、運行機制、利益與成本分擔機制、資本增值與退出機制等方面形成科學而具有實踐意義的理論體系，從源頭上解決理論供給不足的問題，為法律完善、政策制定、制度建設(shè)等頂層設(shè)計提供堅實的學理基礎(chǔ)。同時，堅持正確導向，大力破除“非公即民”的二元思維桎梏，在全社會營造有利于職業(yè)教育混合所有制改革的良好環(huán)境。第二，為規(guī)范高職院?；旌纤兄妻k學，并促進其長期健康發(fā)展，建議出臺《職業(yè)教育混合所有制辦學條例》，對“混合所有制學?！睆母拍畹綄嵺`內(nèi)容、從辦學形式到治理機制等做出法理上的界定，明確混合所有制高職院校的設(shè)立及行政審批等規(guī)范性要求，強化混合所有制辦學的法律供給和制度保障。

2.加大政策支持力度，形成推動發(fā)展合力。第一，國家層面。出臺職業(yè)教育股份制混合所有制辦學的專門文件，根據(jù)《方案》關(guān)于“鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓機構(gòu)”的目標要求，全面細化包括“金融+財政+土地+信用”等的組合式激勵措施，形成既有明確統(tǒng)一要求又便于操作實施的政策供給，并以有效監(jiān)管措施推動地方政府落實落地。

第二，地方政府層面。在國家相關(guān)法律法規(guī)和配套政策出臺之前，省級人民政府可根據(jù)《方案》《民辦教育促進法實施條例》等，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行教育法規(guī)和政策中可適用于混合所有制辦學的內(nèi)容，并在加以集成的基礎(chǔ)上制訂推進高職院校混合所有制辦學的暫行辦法，提出具有省域特點的實施方案。應(yīng)特別明確以下鼓勵和支持的具體措施：（1）財政方面。省市兩級財政對新建混合所有制高職院校給予建設(shè)資金支持和一定過渡期內(nèi)的運營補貼，并允許其在過渡期內(nèi)全部或按股權(quán)比例享受公辦院校生均撥款政策。（2）稅收方面。積極落實社會力量舉辦教育的稅收優(yōu)惠政策，并研究出臺支持混合所有制辦學的專門稅收機制。（3）金融方面。貫徹落實國家相關(guān)金融方針政策，在各類產(chǎn)業(yè)扶持資金或基金中切塊安排用于發(fā)展職業(yè)教育，并結(jié)合實際明確支持混合所有制高職院校建設(shè)所占比例或份額，同時引導和支持金融機構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)模式。（4）土地方面?；旌纤兄聘呗氃盒５挠玫乜砂垂k學校同等政策給予土地劃撥支持，或制定和采取其他更為靈活的政策措施。符合劃撥用地目錄的，可通過劃撥方式供地，鼓勵參與企業(yè)以出讓、租賃等方式取得土地。（5）辦學自主權(quán)。在專業(yè)設(shè)置、招生計劃、師資選聘、人員編制、績效管理、薪酬發(fā)放、機構(gòu)設(shè)置、招生與收費等方面賦予混合所有制高職院校更大的自主權(quán)，增強學校內(nèi)生動力。

3.深化管理體制改革，調(diào)動各方積極因素?；旌纤兄聘呗氃盒?yīng)實行黨委領(lǐng)導下的董事會（或理事會）管理模式。允許公辦院校的黨政領(lǐng)導干部在其舉辦的混合所有制二級學院中兼任領(lǐng)導職務(wù)或進入董事會（理事會）。對公辦院校管理人員在混合所有制學校擔任領(lǐng)導職務(wù)的人員，按照黨管干部的原則，明確組織干部級別，以穩(wěn)定管理干部隊伍。建立健全董事會（或理事會）、校務(wù)會和監(jiān)事會相互獨立、相互支撐的運行機制，保持教育的社會公益性，保障教育教學質(zhì)量持續(xù)提升。明確混合所有制高職院校的產(chǎn)權(quán)界定規(guī)范和操作程序，以及收費管理機制、收益分配方式等。允許國有控股的混合所有制院校盈利，以保證各方資產(chǎn)的保值和增值，促進投入多元化，充分調(diào)動社會資本參與職業(yè)教育辦學的積極性。

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