盧山

摘 要：《中華人民共和國預(yù)算法》及《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》實施以來，預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理的一個重要組成部分，貫穿預(yù)算執(zhí)行全過程，全面推進預(yù)算績效管理工作已成為深化財稅改革的重要舉措。隨著預(yù)算績效管理工作的逐步實施，一些問題也開始暴露出來。針對績效管理過程中遇到問題較多的全過程管理鏈條建設(shè)進行分析，提出具體的構(gòu)建建議，以期促進績效管理的逐步推廣。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;績效目標(biāo);績效評價指標(biāo);評價標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：F812.3? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）28-0116-03

全面實施預(yù)算績效管理是中共中央、國務(wù)院對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，是推動黨中央、國務(wù)院重大方針政策落地見效的重要保障。自2018年中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《實施意見》）出臺以來，各級政府、財政部門、預(yù)算單位高度重視預(yù)算績效管理工作，逐步建立全方位管理格局、全過程管理鏈條、全覆蓋管理的預(yù)算績效管理體系，在實施過程中取得了一些成就，也遇到了一些問題。基于此，本文主要集中在全過程管理鏈條構(gòu)建方面進行一些探討。

一、全過程預(yù)算績效管理鏈條的內(nèi)容

政府預(yù)算績效管理建設(shè)目標(biāo)是建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。經(jīng)過財政部門的努力和預(yù)算單位的配合，目前我國預(yù)算績效管理體系已經(jīng)涵蓋所有政策和項目收支預(yù)算以及部門和單位整體收支預(yù)算，已基本構(gòu)建起全方位預(yù)算績效管理格局?？冃Ч芾硪褜崿F(xiàn)涵蓋“四本”預(yù)算資金（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算），涉及預(yù)算資金的政府投資基金、政府和社會資本合作、政府采購、政府購買、政府債券項目也納入到績效管理中來，基本實現(xiàn)全覆蓋的預(yù)算績效管理體系?，F(xiàn)階段遇到問題較多的是關(guān)于全過程預(yù)算績效體系的構(gòu)建。

構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條是指要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理鏈條。全過程鏈條包括建立事前績效評估機制、強化績效目標(biāo)管理、做好績效運行監(jiān)控，以及開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。

（一）建立事前績效評估機制

各部門、各單位應(yīng)結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等項目申報管理工作，對新出臺重大政策以及項目開展事前績效評估。事前評估相對于整體績效評估，更加側(cè)重于論證項目政策立項的必要性、投入的經(jīng)濟性、績效目標(biāo)的合理性、實施方案的可行性、籌資的合規(guī)性等問題，解決“該不該干，計劃怎樣干”的問題，事前績效評估將成為申請項目預(yù)算的必要要件。如果一個項目在技術(shù)上已經(jīng)落后，在實施方案上已經(jīng)存在更好的替代方案，在事前審批過程中就應(yīng)該提出建議調(diào)整方案或者予以核減的建議，如果一個項目在技術(shù)路線上存在重大不確定性，應(yīng)先進行項目預(yù)研，取得一定技術(shù)積累和進展后，再申請項目資金，可以有效避免無效或低效投資。

（二）強化績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果?？冃繕?biāo)的設(shè)置應(yīng)至少包括產(chǎn)出、成本、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等方面指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)定需要指向明確、可量化、可取得、可考核并與項目相匹配?？冃繕?biāo)的設(shè)定要符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門履職職能等要求，并與相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關(guān);從產(chǎn)出、效益、滿意度等方面進行細化，盡量進行定量描述;采用定性描述的也應(yīng)具有可衡量性;目標(biāo)設(shè)定要科學(xué)合理，不奇高不奇低，是符合客觀實際的，經(jīng)過努力可以在一定期限達成的。

做好績效目標(biāo)管理，設(shè)定好績效考核目標(biāo)體系，才能為做好績效運行監(jiān)控提供抓手，才能為績效評價做好準(zhǔn)備，為提高財政資金使用效率和效果提供衡量標(biāo)尺。

（三）做好績效運行監(jiān)控

各單位、各部門應(yīng)對項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，尤其是對社會關(guān)注度高、影響力大的重點政策、項目實施財政績效監(jiān)控，重點監(jiān)控項目目標(biāo)偏離情況和風(fēng)險控制情況，及時對問題嚴重的項目暫緩或停止預(yù)算撥款，并督促及時整改，落實整改措施，提前發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。在項目、政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正、及時調(diào)整、及時止損、控制風(fēng)險，確?？冃繕?biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。

對于重大項目、政策實行績效運行監(jiān)控，在項目實施期內(nèi)展開績效監(jiān)控，重點分析項目實施過程中是否偏離項目目標(biāo)、是否存在無法完成的風(fēng)險、是否存在嚴重超出預(yù)算風(fēng)險。分析目標(biāo)偏離情況：如果是因為發(fā)現(xiàn)更新更好的方法，向好的方向偏離的可以調(diào)整項目績效目標(biāo);如果是項目進行中由于不可抗力原因發(fā)生偏離，可以分析原因，判斷是否繼續(xù)進行項目或是終止，是否采取調(diào)整項目績效目標(biāo)、預(yù)算等措施;如果是項目實施單位原因?qū)е马椖科x目標(biāo)，需要實施單位整改的，實施單位整改后判斷是否繼續(xù)實施，不斷監(jiān)控，及時控制風(fēng)險。

（四）開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用

各單位、各部門可以通過單位自評和外部評價相結(jié)合的方式，對政策、項目、對部門整體進行預(yù)算執(zhí)行情況、項目實施效果等展開績效評價，評價結(jié)果報送本級財政部門。財政部門建立健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，做到“花錢必問效”“無效必問責(zé)”。

各級財政部門已經(jīng)建立重大政策、項目預(yù)算績效評價機制，并將其納入部門決算報告體系中，目前正在逐步開展部門整體績效評價。財政部門已出臺《從事績效評價第三方機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》，為引入第三方機構(gòu)參與績效評價提供了抓手。

二、構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條目前的主要難題

隨著2018年9月中共中央國務(wù)院《實施意見》的發(fā)布執(zhí)行，經(jīng)過三年多的建設(shè)，績效管理的作用逐漸被社會公眾所關(guān)注和認可，財政績效管理初步建成部門、單位、政策和項目全方位預(yù)算績效管理格局和“四本”預(yù)算全覆蓋的績效管理體系，逐步建立全過程預(yù)算績效管理鏈條。在建設(shè)全過程預(yù)算績效管理鏈條的過程中，遇到了以下幾方面的問題。

（一）績效評價指標(biāo)的內(nèi)容制定不科學(xué)

績效目標(biāo)管理首先就是要建立一系列的績效評價指標(biāo)，怎樣設(shè)立績效評價指標(biāo)體系就成為亟待解決的問題?？冃гu價指標(biāo)設(shè)立其實并不難，一個項目設(shè)立10個、100個甚至1 000個指標(biāo)都可以，但是這些指標(biāo)與項目績效目標(biāo)的相關(guān)程度有多大，哪些是直接反映履職能力和項目效果的，哪些是間接反映的，反映程度有多大，哪些指標(biāo)是紅線指標(biāo)，哪些指標(biāo)是底線指標(biāo)都應(yīng)明確，指標(biāo)的設(shè)置還要考慮到成本因素，如要易于取得等等。目前很多項目績效目標(biāo)是財務(wù)人員代編的，績效目標(biāo)的相關(guān)性較差，指標(biāo)比較單一;一些項目目標(biāo)雖然是項目負責(zé)人編制的，但由于自身本位主義影響，導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)置較低，留有較大余地，導(dǎo)致績效考核結(jié)果不客觀。如何建立一個體現(xiàn)“SMART”原則的科學(xué)合理的指標(biāo)體系，目前正處于積極探索、逐步積累的過程中。

（二）績效指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)難以確定

績效評價指標(biāo)建立后，也不能說已經(jīng)解決了評價問題，指標(biāo)建立了，但評價標(biāo)準(zhǔn)是多少？就像考試題出了，答案是什么？分值為多少？例如，扶貧資金滿意度指標(biāo)是95%以上滿意算考核合格，還是100%滿意算考核合格？基本醫(yī)療保險覆蓋率是90%合格，還是95%合格？滿意度指標(biāo)占總指標(biāo)的比例為多少合適？相較于指標(biāo)的制定，評價標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重的制定更為艱難。如何建立一個共性績效指標(biāo)結(jié)合個性績效指標(biāo)（分行業(yè)、分領(lǐng)域）的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)？如何確定哪些指標(biāo)為核心指標(biāo)？這項工作僅依靠財政部門恐怕很難實現(xiàn)。

（三）績效考核結(jié)果未得到充分應(yīng)用

目前績效考核結(jié)果未能發(fā)揮出真正的作用，應(yīng)用不夠充分。財政部門沒有壓實各部門、各單位在績效管理中的責(zé)任，績效自評得分普遍偏高，自評結(jié)果可信度不高;評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤關(guān)系不明確，預(yù)算績效考核評分與預(yù)算安排相關(guān)性不明確;反饋整改意見建議落實不到位，尤其一些重點項目，即使整改不到位，也無法調(diào)整政策，也不能調(diào)減預(yù)算安排，也不明確項目負責(zé)單位和負責(zé)人的責(zé)任;績效考核結(jié)果不能得到充分應(yīng)用，這將會導(dǎo)致績效管理工作得不到重視，從而導(dǎo)致績效管理工作整體推進不盡如人意，責(zé)任不落實到人，績效管理工作形同虛設(shè)。

（四）績效管理工作職責(zé)不清晰

在實際工作中，由于財政預(yù)算管理系統(tǒng)一般由單位或部門財務(wù)部門負責(zé)，導(dǎo)致預(yù)算單位主要負責(zé)人慣性認為“財政”要求“績效管理”也由財務(wù)部門負責(zé)，因而在實際工作中很多項目績效目標(biāo)是財務(wù)人員編制的，大多數(shù)績效自評也是財務(wù)人員完成的。簡單地將績效目標(biāo)編制、績效目標(biāo)監(jiān)控、自評等專業(yè)性工作歸口于財務(wù)人員，會導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、相關(guān)性差等問題，會弱化績效管理的實施效果。

三、構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條的建議

（一）明確責(zé)任體系

權(quán)責(zé)不明確工作將很難落實和取得成績。對于績效管理工作而言，項目負責(zé)人對項目預(yù)算績效工作負責(zé)，實行重大項目的責(zé)任人對項目績效實行終身責(zé)任追究制，單位、部門主要負責(zé)人對本單位本部門預(yù)算績效負責(zé)。因此，無論是項目績效還是單位績效管理都不僅是財務(wù)部門的責(zé)任，績效目標(biāo)和項目實施的責(zé)任主體是一致的，“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”，財務(wù)部門僅僅是財政系統(tǒng)的使用管理部門。項目申報時項目負責(zé)人不但要對項目預(yù)算負責(zé)，同時要對項目績效目標(biāo)負責(zé)，上報預(yù)算的同時上報項目績效目標(biāo)?！罢l分配資金，誰審批目標(biāo)”，財政部門分配資金的由財政部門審批目標(biāo)，其他部門分配資金的由各自部門審批目標(biāo)，財政和部門要明確職責(zé)，指定專業(yè)人員進行績效目標(biāo)審核，績效目標(biāo)審核是部門預(yù)算審核的有機組成部門，財務(wù)部門要對目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性進行審核，不合格的要進行整改、完善，直至審核合格后方可進入預(yù)算編審流程。“誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)目標(biāo)”，各級財政在批復(fù)預(yù)算同時批復(fù)績效目標(biāo)，因此調(diào)整績效目標(biāo)也應(yīng)按照調(diào)整預(yù)算相關(guān)程序進行，績效目標(biāo)一經(jīng)批復(fù)不得隨意調(diào)整?！罢l支配資金，誰自評績效”，項目負責(zé)人年度終了進行項目績效自評工作，形成項目自評報告，對報告真實性負責(zé)。

（二）建立評價指標(biāo)體系

績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的細化和量化描述，把抽象績效目標(biāo)分解為一系列反映目標(biāo)的具象的可量化的可考核的指標(biāo)，從而進行評價考核分析?？冃гu價指標(biāo)是把抽象的績效目標(biāo)與具體工作成果連接起來的橋梁，讓評價變成可能。

如何建立一個指向明確、細化量化、合理可行、相應(yīng)匹配的指標(biāo)體系，僅僅依靠財政部門力量是不夠的?？冃гu價指標(biāo)分為共性績效指標(biāo)和個性績效指標(biāo)，對于共性績效指標(biāo)建議由財政部門牽頭，部門與預(yù)算單位配合，可以適度引進各領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者等績效評價第三方，不斷討論、修改，形成一個不斷改進的績效評價共性指標(biāo)體系，以指導(dǎo)、引導(dǎo)各單位、各部門的績效管理工作。對于個性績效指標(biāo)，則由各單位、各部門應(yīng)針對自身履職特點、項目特征設(shè)定個性指標(biāo)，適用于不同部門或項目的績效管理評價，報財政部門進行審核，解決部門、單位 “實然”與財政、政府“應(yīng)然”的差距問題。由于所站角度不同，部門和單位對于自身和項目的定位與認知與政府、財政對其定位與認知可能會產(chǎn)生差異，對同一項目實施得效果評價可能截然相反。例如，某科研項目，項目組認為該項目屬于其他研制內(nèi)容的子項，未指定具體目標(biāo)，各年度目標(biāo)均為根據(jù)主管單位下發(fā)的年度研制任務(wù)確定，如完成兩輪系統(tǒng)聯(lián)合試車，通過？菖？菖實驗，達到？菖？菖結(jié)果這樣的目標(biāo)。而財政認為該項目的目標(biāo)應(yīng)為帶動國內(nèi)相關(guān)行業(yè)發(fā)展，形成設(shè)計、試驗、研制和客服體系，完成該？菖？菖研制。很明顯單位“實然”與財政“應(yīng)然”差距還是很大的，這就需要單位與財政部門充分溝通，正確確認績效目標(biāo)。在整個指標(biāo)體系中，要考慮成本效益原則，適當(dāng)選取幾個核心指標(biāo)，賦予指標(biāo)科學(xué)合理的權(quán)重分值，明確評價標(biāo)準(zhǔn)，建立評價指標(biāo)體系。

（三）解決考核結(jié)果運用問題

績效管理工作面臨的最大的問題就是考核結(jié)果運用的問題?！秾嵤┮庖姟分幸?guī)定，“健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用?！钡窃鯓舆\用未與說明。民生項目、國防項目等必須投入的項目即使預(yù)算績效考核評價分值很低，資金使用低效無效，也不能予以消減或者取消;項目執(zhí)行周期很長的項目、科研項目，年度或中期績效考核可能評分較低，但不能認為項目效果就差，這樣的項目如何與預(yù)算掛鉤;有些項目績效評價得分很好，但由于項目績效目標(biāo)定立時過低或技術(shù)已過時，這樣的項目也不應(yīng)予以優(yōu)先保障甚至可能取消;有些基礎(chǔ)科研研究項目，失敗也是一種成果。因此，應(yīng)細化績效評價結(jié)果應(yīng)用，不能一刀切?？冃Ч芾肀O(jiān)督問責(zé)機制怎樣建立，怎樣落實到項目負責(zé)人有待進一步探索。

（四）解決制度保障問題

各單位、各部門要加強對本單位本部門預(yù)算績效管理的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，配備具有相應(yīng)能力的人員實施績效管理工作;制定預(yù)算績效管理制度和實施細則，健全績效管理制度建設(shè);建立專家咨詢機制，提高績效管理水平：加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，打破“信息孤島”利用信息手段建設(shè)績效管理;采取各類保障措施保證預(yù)算績效管理工作的有序進行。

自2018年《實施意見》出臺以來，地方預(yù)算績效管理制度和組織體系初步建成，截至2021年初已有31個省份出臺了相關(guān)制度以貫徹實施意見，北京、上海、廣東、浙江等地方正在試點實施預(yù)算績效管理，我國預(yù)算績效管理已經(jīng)取得顯著成效，在實施過程中也暴露出一些問題，通過財政、部門、預(yù)算單位、專家學(xué)者以及其他第三方等通力協(xié)作，不斷解決問題，逐步建立以“結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算績效管理體系，提升財政資金配置效率和使用效率，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果。

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[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]