劉罡　李易倩　師展

[摘要]本文以科研“放管服”政策執(zhí)行審計為例，探討高校對國家重大政策執(zhí)行審計的目標定位、組織方式、審計方法、審計內(nèi)容、審計評價等，為高校今后開展重大政策執(zhí)行審計提供一些路徑和借鑒。

[關(guān)鍵詞]高校? 科研? ?“放管服”? ?重大政策執(zhí)行審計

一、引言

為貫徹落實國家科研“放管服”政策，Z 大學(xué)高度重視，成立了以黨委書記、校長為組長的科研“放管服”任務(wù)落實工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對“放管服”政策落實的領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)小組對政策落實進行了任務(wù)分解，明確到責(zé)任單位，并要求2019年6月底前，各職能部門分別負責(zé)完成有關(guān)科研經(jīng)費調(diào)劑、橫向委托經(jīng)費、科研急需設(shè)備采購、年薪制、成果轉(zhuǎn)化、科研誠信、信息公開、學(xué)術(shù)助理、財務(wù)助理等方面管理辦法的制定與完善等工作;2019年12月底前，建立覆蓋科研業(yè)務(wù)活動全過程管理與服務(wù)體系，完善階段性科研成果和數(shù)據(jù)檔案管理，簡化報賬和業(yè)務(wù)流程，探索建立“一站式”服務(wù)大廳。學(xué)校各職能部門在工作小組的領(lǐng)導(dǎo)下，認真學(xué)習(xí)科研“放管服”有關(guān)政策，結(jié)合學(xué)校實際，分別制定學(xué)校的各種管理辦法并落實執(zhí)行。本文以Z大學(xué)科研“放管服”政策執(zhí)行審計（以下簡稱“放管服”審計）作為案例，對高校開展重大政策執(zhí)行審計的做法作進一步的分析。

二、文獻回顧

隨著國家審計機關(guān)對重大政策執(zhí)行審計的開展和推進，國內(nèi)很多研究人員對此進行了探討。宋依佳認為審計機關(guān)要推動建立健全政策執(zhí)行跟蹤審計體系，加強對政策的基礎(chǔ)性研究，明確政策執(zhí)行情況審計的目標，把握政策執(zhí)行跟蹤審計的切入點，建立政策執(zhí)行跟蹤審計的計劃管理和組織實施體系。王平波對國家政策執(zhí)行跟蹤審計的定義定位、思路目標、項目計劃、范圍內(nèi)容、組織管理、質(zhì)量保證、成果績效、特別準則、自身建設(shè)和意義作用等基本問題進行了思考和探討。朱智鴻提出了跟蹤審計應(yīng)秉持的理念和績效評價定位，以及在加強同傳統(tǒng)審計項目結(jié)合、選準政策審計主題切入點、創(chuàng)新組織模式、探索審計成果報告形式、提升審計質(zhì)量和成果利用等方面的路徑、建議和措施。李晗、何利輝結(jié)合政策跟蹤審計的案例分析，提出了聯(lián)合審計、制訂政策跟蹤審計制度法規(guī)、構(gòu)建政策措施貫徹落實績效評價體系、進一步完善政策跟蹤審計、構(gòu)建政策跟蹤審計大數(shù)據(jù)工作模式等建議。張龍平、熊雪梅認為政策執(zhí)行效果審計具有績效審計和跟蹤審計的特點，政策評價指標體系的構(gòu)建主要有過程觀和目標觀兩種思路，其構(gòu)建的評價指標為過程與目標兩個分項，二級指標分別為過程分項的四個指標和目標分項的三個指標。從已有的文獻來看，大多數(shù)從政府審計的視角進行研究，尚未看到對高校開展重大政策執(zhí)行審計進行研究的資料。

從實務(wù)工作來看，高校目前對此項工作的推動力度和進度還不夠。根據(jù)中國教育審計學(xué)會2020年的調(diào)研結(jié)果顯示，參與調(diào)研的31所中央管理高校中，有11所高校反饋開展了此項工作，其中僅有2所高校是作為獨立項目開展的，其余9所高校是在開展其他審計項目時，對相關(guān)的國家重大政策進行了關(guān)注。調(diào)研結(jié)果表明，高校重大政策執(zhí)行審計尚處于探索階段，高校對重大政策執(zhí)行審計的目標定位是什么、審什么、怎么審，還沒有清晰和明確的認識，上級主管部門也沒有規(guī)范統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見。

三、高?？蒲小胺殴芊闭邔徲嬕?/p>

（一）審計目標

高?？蒲小胺殴芊睂徲嫻ぷ饕酝苿訃铱蒲小胺殴芊闭叩呢瀼芈鋵?、促進國家政策順利實施并實現(xiàn)預(yù)期效果為目標，通過審計檢查，及早發(fā)現(xiàn)國家政策執(zhí)行過程中偏離預(yù)期目標的情況，提出審計意見和建議，糾正不規(guī)范行為，促進“放管服”政策的有效實施。

（二）審計方法

以國家科研“放管服”政策文件為依據(jù)，結(jié)合師生對科研經(jīng)費“放管服”的實際需求，對照檢查學(xué)校修訂的相關(guān)管理制度及采取相應(yīng)的改進措施是否與上級政策要求相符、政策制定是否符合內(nèi)控要求、政策是否得到執(zhí)行落實、政策執(zhí)行的效率效果如何、是否建立長效機制等。

（三）審計組織方式

在組織方式上，采取了以內(nèi)部審計部門主導(dǎo)、中介機構(gòu)參與具體審計的聯(lián)合審計方式;在項目安排上，作為單獨立項的審計項目，以便聚焦目標，審深審?fù)?從審計對象來看，由內(nèi)審部門直接對學(xué)校層面實施審計困難較大，也不好評價，所以審計對象為具體負責(zé)“放管服”政策落實的牽頭單位，如科研院、財務(wù)處、國資處等部門。

（四）審計內(nèi)容

根據(jù)上級文件提出的科研“放管服”改革具體要求，明確了本次政策執(zhí)行審計的內(nèi)容包括：修訂和完善學(xué)?？蒲泄芾砦募戎贫缺Ｕ戏矫?下放審批權(quán)限、規(guī)范預(yù)算調(diào)劑范圍和審批程序、統(tǒng)籌使用項目間接經(jīng)費、勞務(wù)費方面;解決“報銷繁”、建立健全財務(wù)助理、學(xué)術(shù)助理制度方面;制定完善年薪制管理辦法方面;完善成果轉(zhuǎn)化管理方面;完善科研急需設(shè)備采購及限時辦結(jié)管理方面;加大科研管理信息化建設(shè)方面;加強科研誠信建設(shè)方面;自主選擇具有資質(zhì)的第三方中介機構(gòu)結(jié)題財務(wù)審計等提升服務(wù)水平的優(yōu)化管理方面;等等。

四、高校開展重大政策審計的難點

（一）對重大政策審計的定位還不清晰

經(jīng)過幾年發(fā)展，國家審計對重大政策的審計工作已經(jīng)有了明確定位，它是國家審計機關(guān)對各地區(qū)各部門貫徹落實國家重大政策和宏觀調(diào)控部署情況進行的審計監(jiān)督。但高校內(nèi)部審計對此項工作的認識還不清晰，審計署、教育部的文件規(guī)定只是要求高校內(nèi)審部門對貫徹落實國家重大政策措施情況開展審計，至于審計的目標定位是什么、為什么審、審什么、怎么審，沒有明確的表述，也沒有規(guī)范統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見。這也導(dǎo)致不少高校有畏難情緒，給審計實踐帶來了很大挑戰(zhàn)。

（二）對重大政策審計的組織方式有待探討

國家審計機關(guān)的審計組織方式經(jīng)過幾年實踐已經(jīng)比較成熟。從項目安排來看，以單獨立項的審計項目為主，以結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計、任期經(jīng)濟責(zé)任審計及其他審計項目為輔;從審計層級來看，以上審下為主，以同級審計為輔;從審計介入時間看，以全過程的跟蹤審計為主，以事后審計為輔。但高校此項工作剛剛起步，是采取獨立項目審計還是結(jié)合其他項目審計？是審計學(xué)校層面還是同級職能部門？是采用跟蹤審計還是事后審計？審計實務(wù)工作中應(yīng)該采用何種方式，其優(yōu)缺點如何？對此，高校審計莫衷一是，還需要在實踐中進一步探討和檢驗。

（三）對重大政策審計的內(nèi)容還需明確

國家審計機關(guān)開展的政策跟蹤審計面極廣，它圍繞黨中央、國務(wù)院重大決策部署，審計黨和國家重大政策措施落實情況，包括重大政策和改革任務(wù)落實情況、重大項目完成情況、重點資金保障情況等。對高校而言，涉及黨和國家重大政策也不少，諸如高校思想政治、意識形態(tài)、立德樹人、學(xué)校治理、教學(xué)科研、“雙一流”建設(shè)、脫貧攻堅、科研“放管服”等。那么高校內(nèi)審部門應(yīng)當(dāng)關(guān)注哪些政策，是關(guān)注上述所有重大政策，還是重點關(guān)注與經(jīng)濟、管理相關(guān)的政策，需要在工作中進一步明確。

（四）對重大政策審計的評價還有難度

國家審計主要采取的是“上審下”模式，進行審計評價和出具審計結(jié)論沒有太大阻力和難度。但對于高校內(nèi)審來講，重大政策審計無論是審計學(xué)校層面還是相關(guān)職能部門，實際上是“下審上”或“同級審”，本身存在工作阻力，加上缺乏規(guī)范統(tǒng)一的評價依據(jù)和標準，評價難度可想而知。

五、科研“放管服”政策審計成效

通過審計科研“放管服”政策落實情況，在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，學(xué)校相關(guān)職能部門認真對照上級相關(guān)文件精神，按照分工各司其職，緊密配合，基本上完成了學(xué)?？蒲小胺殴芊闭呗鋵嵢蝿?wù)。一是制定與完善了相關(guān)制度十余項，涵蓋科研管理的各個方面，并得到較好的執(zhí)行。二是加強了信息化建設(shè)，“一站式網(wǎng)上服務(wù)大廳”基本建成，優(yōu)化改進招標采購管理系統(tǒng)和財務(wù)自助報賬系統(tǒng)，減少了師生報銷奔波之苦。三是促進了科研成果轉(zhuǎn)化，近年來學(xué)校完成的科研成果轉(zhuǎn)化項目與金額有了較大提升。四是為科研活動提供了人力支持，學(xué)校聘用科研助理與財務(wù)助理，大大減輕了科研老師的工作壓力和負擔(dān)。五是加大了科研誠信行為的處理，按照規(guī)定對違規(guī)行為進行處理和警示教育。這次審計也發(fā)現(xiàn)一些需要改進和完善的問題，提請學(xué)校及相關(guān)責(zé)任部門加以改進，學(xué)?？蒲小胺殴芊闭呗鋵嵡闆r審計取得了良好成效。

六、高校開展重大政策執(zhí)行審計的建議

（一）高校真正重視，積極加以推動

進入新時代，提高政治站位，堅決貫徹落實黨和國家重大政策部署已經(jīng)成為高校講政治的基本要求，運用內(nèi)部審計手段督促重大政策落地落實也成為高校的基本責(zé)任。高校黨委要高度重視黨和國家重大政策的落實和執(zhí)行工作，站在講政治的高度，積極推動重大政策執(zhí)行審計試點工作，并將國家重大政策執(zhí)行審計逐步規(guī)范化、制度化。

（二）明確審計定位，確定審計內(nèi)容

與國家審計近乎全覆蓋的審計內(nèi)容不同，高校所涉及的黨和國家的重大政策，應(yīng)當(dāng)與學(xué)校辦學(xué)職能和承擔(dān)的任務(wù)直接相關(guān)。對于高校內(nèi)審部門，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注與內(nèi)部審計職責(zé)相關(guān)的重大政策，如涉及經(jīng)費、經(jīng)濟、管理、內(nèi)控、教學(xué)、科研等，這些領(lǐng)域內(nèi)審部門比較熟悉，政策比較了解，是其日常職責(zé)，相對容易把握和評價。至于其他領(lǐng)域的重大政策執(zhí)行，則應(yīng)當(dāng)通過校內(nèi)巡察督查、紀檢監(jiān)察等途徑去推動落實。

（三）緊貼高校實際，選擇審計方式

根據(jù)當(dāng)前高校重大政策審計的定位和任務(wù)，高校內(nèi)審機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己學(xué)校實際情況，選擇合適的審計組織方式。從審計實施主體來看，既可以由學(xué)校內(nèi)審部門自行實施，也可以由選聘的中介機構(gòu)實施，還可以由內(nèi)審機構(gòu)與中介機構(gòu)聯(lián)合實施;對于初次開展此項工作的，采取內(nèi)審機構(gòu)與中介機構(gòu)聯(lián)合審計的方式比較適宜，這可以有效發(fā)揮各自優(yōu)勢，推動工作順利開展。

從項目安排來看，既可以作為單獨立項的審計項目，也可以結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計、任期經(jīng)濟責(zé)任審計及其他審計項目來進行;但從實際效果看，結(jié)合其他項目審計對審計目標的聚焦、投入的精力、審計的深度和廣度都不夠，不如單獨立項項目的審計效果好。

從審計層級來看，高校內(nèi)審部門直接對學(xué)校層面實施審計難度較大（下審上），也不太好評價，所以現(xiàn)階段以同級審計比較可行（即審計對象為具體負責(zé)政策落實的牽頭職能部門），阻力和難度相對較小。

從審計介入時間看，由于全過程的跟蹤審計耗時較長，并且有時難以全程介入，當(dāng)前內(nèi)審部門還應(yīng)當(dāng)以事后審計為主。高校此類審計可以叫作國家重大政策執(zhí)行審計，這種提法比較靈活，既可以按事后審計做，也可以按跟蹤審計去做。

（四）規(guī)范審計評價，保障黨和國家重大政策落地見效

高校重大政策執(zhí)行審計評價的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括學(xué)校及所屬部門是否對照上級政策要求，按照職責(zé)范圍和任務(wù)分工，落實工作責(zé)任，制定具體措施，推動工作開展，完善制度保障，建立長效機制等。高校重大政策執(zhí)行審計評價標準包括相關(guān)的審計法規(guī)制度、黨和國家重大政策要求、公認的社會或行業(yè)標準等。

高校通過開展重大政策執(zhí)行審計，可以充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，及時發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過程中存在的問題，提出審計建議，促進黨和國家重大政策得以順利實施。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，郵政編碼：100083，電子郵箱：liugang@cau.edu.cn）

主要參考文獻

[1]李晗，何利輝.重大政策跟蹤審計的實踐及完善建議[J].財政科學(xué)， 2017（5）：112-121

[2]宋依佳.政策執(zhí)行情況跟蹤審計若干問題探討[J].審計研究， 2012（6）：10-14

[3]王平波.我國政策執(zhí)行跟蹤審計基本問題研究[J].財政研究， 2013（2）：16-18

[4]朱智鴻.政策跟蹤審計作用及路徑探析[J].財會月刊， 2016（21）：103-106