梁洋

【摘要】實踐證明， 源于市場失靈的政策性金融需求仍然無法脫離以國有政策性銀行為主體的供給模式。 然而， 職能定位與保障機制中存在的缺陷制約了政策性金融在“強位”“弱勢”領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)力， 并可能在政策性金融發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用的過程中引發(fā)金融抑制等風(fēng)險。 由此可見， 必須在繼續(xù)堅持“高政策性”核心定位的基礎(chǔ)上， 圍繞已有規(guī)則體系對“代理人問題”治理不力而造成的運行風(fēng)險， 探索更契合新發(fā)展格局下政策性金融準財政職能的制度形式。

【關(guān)鍵詞】政策性金融;雙循環(huán);職能定位;保障機制

【中圖分類號】D912.28? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）19-0134-7

黨的十九屆五中全會公報和《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》）提出了“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平”的發(fā)展目標， 為了實現(xiàn)這一目標， 除了要以更加開放的姿態(tài)應(yīng)對世界經(jīng)濟格局的深刻調(diào)整對我國生產(chǎn)要素、資本供給和最終消費的影響， 還需從根本上解決已有增長動力、產(chǎn)業(yè)體系、需求模式與人口結(jié)構(gòu)等發(fā)展不均衡或不充分的問題。 從“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐經(jīng)驗來看， 中長期建設(shè)資金匱乏依然是補齊上述短板過程中的重大瓶頸。 所以， 應(yīng)當(dāng)根據(jù)《建議》提出的“改革優(yōu)化政策性金融①”這一要求， 通過剖析與借鑒域外政策性金融的發(fā)展趨勢與規(guī)則體系， 在確立有助于加快形成新發(fā)展格局的“高政策性”職能定位的基礎(chǔ)上， 反思并重構(gòu)與其本質(zhì)屬性更相適應(yīng)的制度化保障體系。

一、供需矛盾的持續(xù)升級： 政策性金融制度演進的現(xiàn)實基礎(chǔ)

立足于世界百年未有之大變局的關(guān)鍵節(jié)點， “十四五”時期的經(jīng)濟工作戰(zhàn)略部署以高質(zhì)量發(fā)展理念為核心， 對“暢通經(jīng)濟社會循環(huán)”的內(nèi)涵進行了相應(yīng)的調(diào)整。 但實踐中， 很難完全依靠市場力量加速內(nèi)需的擴張式增長， 并在此基礎(chǔ)上與外需循環(huán)相互促進。 當(dāng)然， 這并不代表政府能夠取代市場機制對經(jīng)濟進行無限度的干預(yù)， 充分發(fā)掘內(nèi)需潛力、完善國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈體系、降低企業(yè)綜合融資成本等有助于抵御外部風(fēng)險的經(jīng)濟體制改革仍需在尊重市場基本規(guī)律的前提下穩(wěn)步推進[1] 。 所以， 運作效率優(yōu)于政府部門、信用傳導(dǎo)也不輸商業(yè)性金融的政策性金融， 應(yīng)當(dāng)在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的過程中起到更強勁的逆周期調(diào)節(jié)作用。 然而， 已有的微觀治理機制不能徹底排除政策性金融供給過程中存在的不穩(wěn)定因素， 從而無法確保政策性金融積極效應(yīng)的充分發(fā)揮。

1. 新發(fā)展格局對政策性金融的需求旺盛。 根據(jù)“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略的基本思路， 我國應(yīng)當(dāng)充分利用產(chǎn)業(yè)門類齊全、制造能力領(lǐng)先等絕對優(yōu)勢， 更好地應(yīng)對全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)與供應(yīng)鏈布局的重大變化， 并最終實現(xiàn)本國市場與外貿(mào)領(lǐng)域的共振向上。 根據(jù)已有的國內(nèi)需求管理實踐經(jīng)驗， 這種發(fā)展格局的形成通常更依賴供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整， 尤其是可控性相對更強的投資環(huán)節(jié)。 但通過調(diào)節(jié)貨幣與信貸的規(guī)模和結(jié)構(gòu)驅(qū)動通貨膨脹狀態(tài)下的資產(chǎn)泡沫， 繼而刺激并引領(lǐng)真實經(jīng)濟活動循環(huán)的固有邏輯中， 也蘊含著不少風(fēng)險隱患。

一方面， 持續(xù)依靠政府“有形之手”的政策選擇有可能導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)交易在內(nèi)循環(huán)構(gòu)成的半封閉體系中愈發(fā)擁擠， 直到發(fā)生惡性通貨膨脹的后果。 畢竟， 短期效果顯著的財政與貨幣政策存在長且可變的時滯， 疊加全球經(jīng)濟波動及其后續(xù)影響預(yù)測難度的持續(xù)提升， 可能造成中長期宏觀調(diào)控措施的低效率或負效應(yīng)[2] 。 另一方面， 將商業(yè)性金融作為貨幣政策傳導(dǎo)的核心中樞， 很可能形成流動性的“堰塞湖”或誘發(fā)資金“空轉(zhuǎn)套利”現(xiàn)象。 畢竟， 面臨經(jīng)濟新常態(tài)下存貸款息差不斷收窄的行業(yè)發(fā)展趨勢， 商業(yè)性金融機構(gòu)不良貸款處置和資本消耗壓力也會相應(yīng)地增加， 并在市場機制的作用下出現(xiàn)風(fēng)險偏好與貸款意愿的明顯趨低。

所以， 在逆周期調(diào)節(jié)中占據(jù)相對優(yōu)勢地位的政策性金融有責(zé)任也有能力在當(dāng)前時點“臨危受命”。 具體而言， 資產(chǎn)端投向與預(yù)算內(nèi)投資重疊度更高的政策性金融不受預(yù)算“硬”約束、監(jiān)管指標限制也較少， 可以靈活地根據(jù)我國宏觀經(jīng)濟形勢的變化調(diào)整信貸投放的領(lǐng)域、力度和節(jié)奏， 通貨膨脹與資產(chǎn)泡沫的風(fēng)險在資金來源不完全依賴央行擴表的情況下也更小。 與必須綜合考慮盈利性、安全性與流動性的商業(yè)性金融不同的是， 以自主發(fā)行的債券與央行提供的抵押補充貸款為核心負債、堅持“保本微利”半行政化運作模式的政策性金融能夠更好地配合結(jié)構(gòu)性貨幣政策精準滴灌的內(nèi)在要求， 引領(lǐng)更多的社會資本作用于我國實體經(jīng)濟的短板， 進而保障并促進新發(fā)展格局下市場流動性的合理充裕。

2. 政策性金融供給過程存在不穩(wěn)定因素。 根據(jù)委托代理理論， 在委托人對代理人能力、行為和所處環(huán)境的了解與監(jiān)督相對困難的情況下， 與委托人的目標函數(shù)不完全一致且占據(jù)更多信息優(yōu)勢的代理人具備損害委托人利益并謀求自身利益最大化的現(xiàn)實條件， 運行過程涉及多層委托代理關(guān)系②的政策性金融也可能無法充分發(fā)揮積極效應(yīng)。 從政策性金融的運行實踐來看， 這類現(xiàn)象在上述主體相互博弈的過程中并不鮮見[3] 。

隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟活動的日趨繁復(fù)， 現(xiàn)代政府不再局限于傳統(tǒng)“守夜人”職能。 在信息公開、激勵約束等微觀治理機制尚不完善的現(xiàn)實背景下， 政府職能的加快轉(zhuǎn)變客觀上加劇了政策性金融體系的運行風(fēng)險。 具體而言， 促進國民經(jīng)濟增長、提供基本公共服務(wù)、維護社會公平正義等基本職責(zé)涉及一國經(jīng)濟社會發(fā)展的不同維度， 客觀上很難通過某種規(guī)則或標準得出具有普適性的先后次序。 當(dāng)這些不同質(zhì)的政策目標發(fā)生沖突或相互抵觸時， 政府機構(gòu)很可能在輕重權(quán)衡之際舉棋不定或顧此失彼， 最終導(dǎo)致作為重要實現(xiàn)手段的政策性金融出現(xiàn)低效率或無效率的制度安排。

在政策性金融機構(gòu)依法可以同時經(jīng)營政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)的當(dāng)下， 在融資渠道市場化、資金投放公共性的共同作用下形成的資金缺口和成本是造成政策性金融“供給不足”與“越界經(jīng)營”的根本原因。 側(cè)重于經(jīng)濟效益和成本核算的行為模式導(dǎo)致真正需要政策性扶持的信貸需求無法充分得到滿足， 與商業(yè)性金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不公平競爭則會進一步引發(fā)“監(jiān)管套利”風(fēng)險。 與此同時， 政策性金融服務(wù)的需求者對低成本資金的強烈需求， 也使得原本僅限于彌補商業(yè)性金融“空隙”的政策性金融在市場投資熱情高漲后， 很難及時從引導(dǎo)和扶持特定產(chǎn)業(yè)成長的實踐中“功成身退”。 畢竟， 技術(shù)與市場前景不確定性偏高的新興領(lǐng)域通常更容易形成對低成本的政策性融資的持續(xù)性依賴， 從而愈發(fā)傾向于抑制和排斥社會或民間融資機構(gòu)的進入[4] 。

3. 現(xiàn)行政策性金融制度的保障能力不足。 《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》和《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》等法律文件初步解決了“商業(yè)化還是政策性”等困擾了政策性金融機構(gòu)乃至整個金融界多年的重大問題。 但在我國中小企業(yè)與地方財政的可持續(xù)發(fā)展面臨空前壓力， 信用傳導(dǎo)遭遇明顯短板的商業(yè)性金融無法徹底化解我國實體經(jīng)濟融資難題的時代背景下， 政策性金融常規(guī)化的職能定位不足以防范與應(yīng)對各種不穩(wěn)定因素共同作用下的運行風(fēng)險， 已有制度體系對機構(gòu)內(nèi)部治理、行政監(jiān)管關(guān)系的處理也未完全契合我國經(jīng)濟社會發(fā)展對政策性金融的現(xiàn)實需求。

對于資金運用更多地取決于國家戰(zhàn)略規(guī)劃的政策性金融而言， 現(xiàn)階段以財政補貼、信用支持和資本補充為主體的扶持機制并未真正解決新發(fā)展格局下開展政策性業(yè)務(wù)過程中面臨的資金成本問題。 具體而言， 仍有不少政策性業(yè)務(wù)尚未獲得相應(yīng)的政府扶持。 例如： 中國進出口銀行的“兩優(yōu)貸款”“三檔優(yōu)惠利率”等政策性貸款目前主要依靠自營性業(yè)務(wù)的收益彌補虧損風(fēng)險; 以涉農(nóng)貸款利息收入的全額， 而非扣除涉農(nóng)存款利息支出后的凈額， 作為有關(guān)增值稅的計稅依據(jù)③， 事實上加重了政策性金融機構(gòu)的稅收負擔(dān)。 除此之外， 更強調(diào)資本不足時的“自救”也形成了明顯的掣肘。 新形勢下持續(xù)加大政策性信貸的投放意味著政策性金融機構(gòu)必須在負債端獲得更多的資本補充， 特別是與其“政策性”與“公共性”投向相適應(yīng)的低成本資金。 但作為我國政策性金融重要資金來源的抵押補充貸款的投放總量并不充分④， 可能加劇機構(gòu)后續(xù)發(fā)展過程中的存貸款期限錯配風(fēng)險。

現(xiàn)行監(jiān)管立法在明確政策性金融與商業(yè)性金融之間根本差異的基礎(chǔ)上， 初步形成了以資本充足率為核心的激勵約束機制。 然而， 暢通國民經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)等政策意圖很難在高度商業(yè)化的公司治理模式下得到充分的體現(xiàn)。 這不僅源于政策性金融機構(gòu)“政策性”本質(zhì)屬性與“股東利益最大化”目標之間的內(nèi)在沖突， 更與已有監(jiān)管規(guī)則對多重委托代理關(guān)系中的“代理人問題”治理不力密切相關(guān)。 例如， 在“激勵相容⑤”制度體系尚未完善的現(xiàn)實背景下， 授權(quán)董事會適時調(diào)整政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)之間邊界的立法選擇， 并不能確保政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍始終處于商業(yè)性金融不能作用或功能扭曲的區(qū)間⑥。 與此同時， 對除資本充足率以外的金融監(jiān)管指標不設(shè)置過多的強制性要求， 疊加現(xiàn)行微觀治理機制中易觀測、可比較和透明化的定量評價標準的缺位， 也可能使政策性金融機構(gòu)陷入預(yù)算“軟”約束環(huán)境下形成的道德風(fēng)險泥潭， 并最終導(dǎo)致政策性資源在特定產(chǎn)業(yè)活動或社會對象中的配置低效或失敗。

二、政策性金融制度的不變： “政策性”主導(dǎo)下的職能定位

域外政策性金融機構(gòu)的職能定位及其演變歷程分別從正反兩個方面證明了， 無論一國的經(jīng)濟與市場發(fā)展到何種程度， 政策性金融的政策性職能都不能被輕易弱化[5] 。 在我國加快構(gòu)建新發(fā)展格局、重塑國際合作與競爭新優(yōu)勢的時代背景下， 以商業(yè)性金融為代表的市場力量并不足以解決源于打通創(chuàng)新鏈、強化產(chǎn)業(yè)鏈、穩(wěn)定供應(yīng)鏈等重點任務(wù)的資金需求， 尤其是在某些具有很強的正外部性效應(yīng)的微利產(chǎn)業(yè)與領(lǐng)域。 因此， 新發(fā)展格局下政策性金融制度的根本任務(wù)是保留并優(yōu)化以政策性職能為中心的機構(gòu)發(fā)展模式， 進而更好地發(fā)揮政策性金融機構(gòu)直接參與、主動擴表和示范效應(yīng)等特有功能。

1. 繼續(xù)堅持“高政策性”核心定位。 在金融自由化進程方興未艾的當(dāng)下， 歐美國家逐步通過產(chǎn)權(quán)私有化改革、向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型等方式， 使政策性金融自然淡出本國的金融市場， 但這并不意味著市場化或綜合化經(jīng)營模式與“高政策性”職能定位之間“水火不容”。 以德國復(fù)興信貸銀行為例， 由單一政府股東轉(zhuǎn)向多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)、全資設(shè)立具有獨立法人地位的商業(yè)性次級機構(gòu)等已經(jīng)觸及政策性金融核心特征的市場化改革， 并沒有動搖該銀行以政策性為主的傳統(tǒng)定位[6] 。 除了明確與商業(yè)性金融之間“補充性”的非競爭關(guān)系， 從根本上降低機構(gòu)大量開展商業(yè)性業(yè)務(wù)的可能， 相關(guān)立法還規(guī)定了商業(yè)性業(yè)務(wù)的盈利主要用于支撐政策性業(yè)務(wù)板塊、提升政策執(zhí)行能力⑦。 與此同時， 不少新興市場國家也在政策性金融抑制民間融資、降低資金配置效率等負面效應(yīng)與日俱增的情況下， 或快或慢地走上了機構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

但日韓等國的政策性金融機構(gòu)商業(yè)化改革與回歸的歷史實踐也進一步驗證了， 即使在市場經(jīng)濟與金融市場更為成熟與完善的當(dāng)下， 政策性金融在彌補市場失靈、促進社會公平等方面仍具有商業(yè)性金融難以取代的獨特優(yōu)勢[7] 。 當(dāng)席卷全球的次貸危機和歐債危機接連重創(chuàng)日韓兩國經(jīng)濟之際， 由商業(yè)銀行主導(dǎo)的金融市場對政府提出的有助于迅速復(fù)蘇本國經(jīng)濟的政策， 一致選擇了“捂款惜貸”“回避風(fēng)險”等應(yīng)對策略。 政策性金融穩(wěn)定市場秩序與助推經(jīng)濟戰(zhàn)略的功能再次得以凸顯， 以啟動政策性金融機構(gòu)私有化或商業(yè)化改革為核心的法案也因此被一再延期或正式撤銷⑧。

具體到我國， 選擇將商業(yè)性業(yè)務(wù)納入政策性金融的經(jīng)營范圍也并不代表政策性業(yè)務(wù)或機構(gòu)步入消亡， 而是在克服市場機制已有弱點或危機傾向的過程中更側(cè)重于政策性資源使用效率的提高[8] 。 畢竟， 除了向被商業(yè)銀行或資本市場排斥在外的低收入者、中小企業(yè)提供貸款或擔(dān)保等金融服務(wù)， 作為經(jīng)濟全球化進程中取代本國政府直接保護與扶持措施的重要工具， 政策性金融對基礎(chǔ)設(shè)施、支柱產(chǎn)業(yè)和弱勢農(nóng)業(yè)等關(guān)鍵性領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展也具有舉足輕重的作用。 此外， 如果將其直接取締或并入商業(yè)性金融機構(gòu)， 那么政策性金融在長期運行過程中形成的專業(yè)技術(shù)人才和“緘默”型經(jīng)驗知識也會隨之流失， 或被更為強勢的新機構(gòu)組織文化吞噬殆盡。 由此可見， 現(xiàn)階段堅守我國政策性金融“政策性”本質(zhì)屬性的最大挑戰(zhàn)是如何避免與商業(yè)性金融“同構(gòu)性”的加劇。

從已有的實踐經(jīng)驗來看， 不論是硬性規(guī)定政策性業(yè)務(wù)規(guī)模占比的下限， 還是由董事會決策機制動態(tài)調(diào)整業(yè)務(wù)領(lǐng)域的范疇， 對政策性金融機構(gòu)商業(yè)化運營邊界的勘定都有可能出現(xiàn)誤差， 大多數(shù)情況下只能通過事后檢查或?qū)徲嫷姆绞竭M行糾偏與補救。 所以， 當(dāng)下更可取的做法是在負債端維持對政府信用與資金的依賴， 并進一步形成顯著區(qū)別于商業(yè)性金融的負債結(jié)構(gòu)。 換言之， 在不鼓勵我國政策性金融機構(gòu)進入存款市場、轉(zhuǎn)而形成相對獨立于商業(yè)性金融機構(gòu)債券市場的基礎(chǔ)上， 通過不斷挖掘政府信用的潛力， 增進政策性金融的融資空間與效益。 同時， 在資產(chǎn)端保持與商業(yè)性金融的適度競爭， 使其成為銜接并引領(lǐng)公共資金與民間資本協(xié)作共贏的橋梁。 比如， 將政策性金融的資源更多地投入與商業(yè)性金融競爭更少或互補性更強的領(lǐng)域， 尤其是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中發(fā)展前景并不明朗、信貸投放風(fēng)險相對偏高的創(chuàng)新型企業(yè)。

2. 融入“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的職能微調(diào)。 從世界范圍來看， 堅持以政策性業(yè)務(wù)為核心的傳統(tǒng)定位并不等同于政策性金融機構(gòu)職能范圍的一成不變。 以德國復(fù)興信貸銀行為例， 第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后， 該銀行以恢復(fù)本國基礎(chǔ)設(shè)施與實體經(jīng)濟為導(dǎo)向， 將低利率資金集中投向能源供給、房屋修復(fù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展等相關(guān)領(lǐng)域。 戰(zhàn)后重建工作基本完成后， 復(fù)興信貸銀行的核心業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向中小企業(yè)與環(huán)境保護融資， 并逐步拓展至對發(fā)展中國家的援助性投入。 隨著21世紀知識經(jīng)濟與互聯(lián)網(wǎng)時代的到來， 復(fù)興信貸銀行也相應(yīng)地加大了對文化教育等戰(zhàn)略性新興領(lǐng)域的投資[9] 。 由此可見， 政策性金融機構(gòu)的職能范圍事實上取決于市場經(jīng)濟條件下特定產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域“強位⑨”“弱勢⑩”等基本屬性的變化[10] 。

在我國積極利用國際國內(nèi)兩種資源形成全新發(fā)展格局的時代背景下， 不同于外向型經(jīng)濟模式中將國內(nèi)生產(chǎn)高度嵌入全球供應(yīng)鏈， 或單純通過消費政策快速提振內(nèi)需水平， 政府和市場必須合力化解國內(nèi)市場潛力被激發(fā)過程中生產(chǎn)效率與安全穩(wěn)定之間的矛盾， 進而通過社會資源配置模式的根本改善， 最終實現(xiàn)生產(chǎn)力跨越式的發(fā)展與進步。 與之相對應(yīng)的是， 應(yīng)當(dāng)在明確保障基本民生與促進經(jīng)濟復(fù)蘇內(nèi)在邏輯根本一致的基礎(chǔ)上， 圍繞“十四五”時期穩(wěn)增長與防風(fēng)險長期均衡的重要戰(zhàn)略部署， 更具針對性地調(diào)整與優(yōu)化新發(fā)展格局下我國政策性金融的職能范圍。 比如， 鑒于在吸納就業(yè)、社會保障等方面具有突出貢獻的中小企業(yè)持續(xù)遭遇難、貴、繁等融資供給短板， 而以地方性銀行為代表的商業(yè)性金融不能長期脫離市場風(fēng)險定價結(jié)果并維持讓利實體經(jīng)濟所需空間與力度， 我國政策性金融的職能范圍就應(yīng)當(dāng)延伸至助力這類困難企業(yè)跨越信貸需求和供給之間的“死亡峽谷”。

事實上， 在我國中小企業(yè)遭遇融資困境之際， 政策性金融機構(gòu)也進行了不少有益的嘗試?。 但由于網(wǎng)點數(shù)量、團隊構(gòu)建、風(fēng)控管理等方面仍居于相對劣勢地位， 政策性金融機構(gòu)無法從根本上解決上述企業(yè)在結(jié)構(gòu)與微觀層面不斷加大的融資障礙。 筆者建議， 短期內(nèi)根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟格局及其增長動能的發(fā)展態(tài)勢， 延續(xù)并細化政策性金融機構(gòu)對中小企業(yè)的補充性資金支持。 一方面， 聚焦以關(guān)鍵技術(shù)與高端動能為核心的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)， 向市場風(fēng)險和成本相對更高、商業(yè)發(fā)展前景與規(guī)模報酬變化并不顯著的初創(chuàng)或成長期企業(yè)提供間接融資和擔(dān)保服務(wù)， 并重點扶持有助于實現(xiàn)中小企業(yè)“專、精、特、新”發(fā)展， 或技術(shù)與產(chǎn)業(yè)深度融合的中長期項目。 另一方面， 繼續(xù)鞏固并強化我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綜合競爭力， 向市場增長空間有限或技術(shù)更迭瓶頸嚴重， 但其轉(zhuǎn)型或擴張能夠維持已有產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢、增強參與國際循環(huán)控制力與穩(wěn)定性的成熟期企業(yè)提供優(yōu)惠利率貸款[11] 。

此外， 鑒于中小企業(yè)面臨著比大型企業(yè)更加復(fù)雜與艱難的供需循環(huán)恢復(fù)， 可借鑒德國以政策性金融為核心打造中小企業(yè)融資服務(wù)體系的先進經(jīng)驗， 進而探索以國家開發(fā)銀行系統(tǒng)為中小企業(yè)提供股權(quán)投融資服務(wù)為核心的長效機制。 首先， 授權(quán)國家開發(fā)銀行在可控風(fēng)險范圍內(nèi)利用國家主權(quán)信用募集資金， 進而通過設(shè)立專項母基金、少數(shù)或夾層股權(quán)融資等方式支持符合條件的中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。 其次， 在依據(jù)技術(shù)演進和產(chǎn)業(yè)生命周期形成與中小企業(yè)內(nèi)在價值相匹配的金融支持形式的基礎(chǔ)上， 逐步將股權(quán)投融資服務(wù)的重心由恢復(fù)疫情影響下的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化集群發(fā)展[12] 。 最后， 參照商業(yè)性金融機構(gòu)持有市場化債轉(zhuǎn)股股權(quán)的風(fēng)險權(quán)重， 為國家開發(fā)銀行的股權(quán)投融資業(yè)務(wù)設(shè)定更寬松的監(jiān)管指標; 并通過充分發(fā)揮國家產(chǎn)業(yè)和科技部門、專業(yè)市場機構(gòu)在項目投資管理中的作用， 更好地保障這類股權(quán)投融資業(yè)務(wù)的運營與風(fēng)控效率。

三、政策性金融制度之變： 與“政策性”相適應(yīng)的保障機制

在明確新發(fā)展格局下政策性金融依然有效的同時， 也應(yīng)當(dāng)更加警惕其職能定位背后蘊含的風(fēng)險隱患。 縱觀各國政策性金融體系的歷史發(fā)展進程?， 高補貼的政策性貸款成本高昂， 并可能隨著經(jīng)濟的發(fā)展持續(xù)攀升， 尤其是在所處制度環(huán)境尚不完善的情況下。 在筆者看來， 側(cè)重于社會效益目標的經(jīng)營特性并不代表政策性金融可以無視非生產(chǎn)性體制障礙在實際運行過程中額外造成的摩擦損耗。 所以， 現(xiàn)階段仍需以預(yù)防與減少其中的潛在風(fēng)險和機會成本為出發(fā)點， 為新形勢下我國政策性金融機構(gòu)與業(yè)務(wù)的發(fā)展提供更具針對性的制度支持。

1. 圍繞資金成本控制的效率目標， 優(yōu)化政策性金融經(jīng)營體制。 鑒于政策性金融天然具有的“公共性”， 各國現(xiàn)行的扶持政策在不同程度上體現(xiàn)了“風(fēng)險補償”傾向。 第一， 為政策性金融機構(gòu)債務(wù)提供國家主權(quán)增信， 并由政府承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的兜底責(zé)任。 例如， 日本政府在預(yù)算額度內(nèi)為政策性金融機構(gòu)發(fā)行的債券提供擔(dān)保， 并在機構(gòu)陷入財務(wù)危機時履行“最后貸款人”的法定職責(zé)[13] 。 第二， 給予政策性金融機構(gòu)力度遠超其他金融機構(gòu)的稅收優(yōu)惠與財政補貼[14] 。 例如， 除了全額免除復(fù)興信貸銀行的所得稅與營業(yè)稅， 德國政府每年從預(yù)算中以1%的利差向其劃撥貼息資金， 并允許該銀行就政府指令業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的虧損申請財政補貼。 第三， 綜合運用多種手段穩(wěn)定并提高政策性金融機構(gòu)的資本充足率水平。 例如， 在依法對政策性金融機構(gòu)持續(xù)增資和追加資本的同時， 日本政府要求其從稅后利潤中提取留存收益。 其中， 用于彌補虧損的留存收益所占比例最高可達50%[15] 。

具體到我國， 除了要求政府行使政策性金融機構(gòu)大股東免除其利潤分紅義務(wù)的權(quán)利、合理擴張與加大稅收優(yōu)惠和財政補貼政策的覆蓋范圍與實施力度， 更重要的是在綜合評估新發(fā)展格局下政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)性質(zhì)、規(guī)模與風(fēng)險的基礎(chǔ)上， 以降低政策性業(yè)務(wù)的資金成本為核心， 構(gòu)建更符合機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展要求的投融資制度。 如前所述， 對市場化融資渠道的過度依賴很可能導(dǎo)致大量政策性業(yè)務(wù)出入口利率的倒掛， 并最終通過壞賬核銷、虧損補貼等轉(zhuǎn)化渠道造成國家財政的不堪重負。 一方面， 鑒于我國商業(yè)性金融機構(gòu)尚未完全免除各種政策性信貸任務(wù)， 短期內(nèi)可強化對政策性金融機構(gòu)發(fā)展規(guī)模與速度的硬性控制。 比如， 根據(jù)國家綜合財力狀況的階段性變化， 將政策性金融機構(gòu)負債超出資本金與準備金的上限控制在10～14倍之間， 并適當(dāng)調(diào)整廣義上的政策性金融?內(nèi)部貸款余額所占GDP的比重。 另一方面， 考慮到政策性業(yè)務(wù)的資金損失最終是由國家財政承擔(dān)， 中長期內(nèi)仍應(yīng)逐步將機構(gòu)的資金運行過程納入國家預(yù)算管理。 比如， 規(guī)定政策性金融機構(gòu)每年資金籌集與投放的規(guī)模、渠道由全國人民代表大會討論通過， 具體的投融資政策則由全國人民代表大會授權(quán)國務(wù)院根據(jù)當(dāng)前的國民經(jīng)濟發(fā)展形勢研究確定。

當(dāng)然， 政策性金融的資金成本并非僅限于此， 財務(wù)管理制度也是這項支出的重要影響因素。 從域外政策性金融機構(gòu)從事混合業(yè)務(wù)的實踐經(jīng)驗來看， 由于信息不對稱而導(dǎo)致的核算不清風(fēng)險始終存在， 只能通過某種有效措施將其控制在一定限度內(nèi)?。 筆者建議： 在立法層面明確國家開發(fā)銀行下設(shè)的專門從事商業(yè)性業(yè)務(wù)的控股子公司不享有國家信用， 作為母體的國家開發(fā)銀行也僅以投資者的身份對其承擔(dān)有限責(zé)任; 在其他同時從事政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)的政策性金融機構(gòu)內(nèi)部分設(shè)國家賬戶和機構(gòu)賬戶， 由前者專門記錄并實時反饋政策性業(yè)務(wù)開展過程中資金與財務(wù)狀況的變化。 此外， 應(yīng)當(dāng)根據(jù)政策性金融機構(gòu)“準機關(guān)法人”屬性， 進一步完善機構(gòu)經(jīng)營者的激勵約束機制。 在引入復(fù)合薪酬制度、從根本上縮減經(jīng)營者與所有者之間利益偏差的同時， 形成與政策性金融機構(gòu)國有、政策屬性相匹配的約束機制， 從而更好地實現(xiàn)對潛在代理成本的有效控制。 比如： 探索黨組織整體融入政策性金融機構(gòu)監(jiān)事會的“集中參與”模式， 并準予其對關(guān)鍵職務(wù)任命、重大財務(wù)問題等法定事項行使獨立且優(yōu)于董事會的干預(yù)權(quán)限[16] ; 按照公務(wù)員或準公務(wù)員的標準建設(shè)并規(guī)范政策性金融機構(gòu)的高管隊伍， 對沒有達到法定考核指標且存在嚴重違法違規(guī)行為的主要責(zé)任人追究相應(yīng)的行政或刑事責(zé)任。

2. 參照商業(yè)性金融機構(gòu)制度體系， 完善政策性金融監(jiān)管規(guī)則。 如前所述， 政策性金融所涉主體的目標函數(shù)、行為動機和利益取向并非完全一致， 由此衍生的矛盾或沖突可能導(dǎo)致政策性金融的實際運行偏離立法者預(yù)設(shè)的理想軌道。 所以， 周密完備的監(jiān)管制度是維持政策性金融良性循環(huán)的堅實基礎(chǔ)。 總的來看， 已有規(guī)則體系原則上明確了政策性金融不同于商業(yè)性金融的“政策性”取向， 并據(jù)此在資本、合規(guī)、風(fēng)險和績效等層面提出了相應(yīng)的監(jiān)管要求。 然而， 除了從定性的角度強調(diào)政策性金融機構(gòu)日常運營的公共性、安全性和適度盈利性， 相關(guān)立法還需重視并完善與新發(fā)展格局下政策性金融的經(jīng)營特性相契合、更有助于實現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)“物有所值”的微觀治理模式。

首先， 與由銀行業(yè)主管部門負責(zé)監(jiān)管的商業(yè)性金融機構(gòu)不同的是， 政策性金融機構(gòu)仍會受到來自特定政府部門的共同監(jiān)管。 以德國復(fù)興信貸銀行為例， 在聯(lián)邦金融監(jiān)管局依法對其商業(yè)行為行使監(jiān)管權(quán)力的同時， 聯(lián)邦財政部、聯(lián)邦經(jīng)濟與技術(shù)部共同履行對該銀行的法律監(jiān)督職責(zé)?。 具體到我國， 除了遵循銀行業(yè)監(jiān)督管理部門制定的審慎經(jīng)營規(guī)則， 政策性金融機構(gòu)作為國家全資設(shè)立與絕對控股的企業(yè)法人， 還應(yīng)當(dāng)定期向國家權(quán)力機關(guān)報告主要業(yè)務(wù)進度和成效， 并由依法受托的財政部門對其進行日常資本監(jiān)管。 此外， 仍有必要在立法層面將監(jiān)測政策性金融機構(gòu)的經(jīng)營活動和風(fēng)險等級、就其信貸資金投向與金融誘導(dǎo)功能進行指導(dǎo)和評價等職責(zé)正式歸入中國人民銀行宏觀審慎管理的范疇， 并進一步細化與上述業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)相關(guān)的操作細則和其他特殊規(guī)范。

其次， 對政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界設(shè)置嚴格的標準， 且政策性金融機構(gòu)普遍適用較商業(yè)性金融機構(gòu)更寬松的監(jiān)管體例。 例如， 德國監(jiān)管部門并不要求本國的政策性金融機構(gòu)執(zhí)行歐盟地區(qū)出臺的《資本監(jiān)管要求法案》， 后者僅需根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會頒布的《新資本協(xié)議》中的最低要求， 按照標準法測算自身的資本充足率和其他風(fēng)控指數(shù)。 筆者建議， 通過借鑒有關(guān)政策性金融機構(gòu)監(jiān)管的國際慣例， 在立法層面構(gòu)建更有助于維護我國經(jīng)濟金融安全與穩(wěn)定的規(guī)則體系。 具體而言， 除了規(guī)定開發(fā)性金融機構(gòu)和其他類型政策性金融機構(gòu)的資本充足率分別維持在10%、5%以上， 還應(yīng)在保留已有的政策性、合規(guī)性與風(fēng)險性等監(jiān)管指標權(quán)重的同時， 進一步明確風(fēng)險性監(jiān)管中對各種經(jīng)營風(fēng)險的管控并非等量齊觀。 其中， 對操作風(fēng)險的防范應(yīng)當(dāng)優(yōu)于市場風(fēng)險與政策風(fēng)險。 一方面， 我國絕大多數(shù)政策性金融機構(gòu)囿于自身性質(zhì)與實力， 并不具備與大型商業(yè)銀行同等的市場影響力; 另一方面， 根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)與區(qū)域發(fā)展政策確定貸款項目投向而造成的投資損失風(fēng)險屬于政策性金融機構(gòu)補足商業(yè)性融資缺口的應(yīng)負成本。

最后， 商業(yè)性金融考核評價體系中通用的財務(wù)比率分析法存在明顯局限， 不足以準確判定政策性金融機構(gòu)的真實業(yè)績水平。 政策性金融機構(gòu)的運行成本與直接收益理論上可以進行貨幣折算， 但賬面數(shù)據(jù)的量化核算無法全面反映政策性金融機構(gòu)在虧損或微利的經(jīng)營活動中間接獲得的社會公共利益。 所以， 有必要增設(shè)“目標客戶覆蓋面”“機構(gòu)發(fā)展可持續(xù)性”等可量化政策性金融運作過程中有關(guān)經(jīng)濟影響與社會成本的綜合評價標準， 從而細化現(xiàn)行監(jiān)管體制中有關(guān)服務(wù)國家戰(zhàn)略、經(jīng)營風(fēng)險管理等法定指標的內(nèi)容[17] 。 其中， “目標客戶覆蓋面”不僅要求根據(jù)資產(chǎn)狀況、存貸款規(guī)模、網(wǎng)點數(shù)量等關(guān)聯(lián)要素， 度量政策性金融機構(gòu)目標客戶的廣度， 而且相當(dāng)重視通過統(tǒng)計已發(fā)放貸款的投向與結(jié)構(gòu)， 衡量政策性金融機構(gòu)服務(wù)客戶的深度。 當(dāng)然， 在國民經(jīng)濟增長與財政收支平衡面臨空前壓力的現(xiàn)實背景下， 加緊完善政策性金融以“保本微利”為核心的可持續(xù)發(fā)展模式也是應(yīng)有之意。 比如， 在依據(jù)資產(chǎn)收益率、存貸比、資本充足率等標準財務(wù)指標進行綜合評估的基礎(chǔ)上， 引入能夠充分反映利息收入水平的“補貼依賴指數(shù)?”， 以更加全面地測算政策性金融機構(gòu)的自主經(jīng)營能力。

四、結(jié)語

從現(xiàn)代金融機構(gòu)的發(fā)展趨勢來看， “結(jié)構(gòu)—功能—行為績效”的傳統(tǒng)范式不斷遭遇以“功能觀?”為代表的金融經(jīng)濟學(xué)理論的質(zhì)疑， 這也是各國政策性金融體系陸續(xù)邁上改革與轉(zhuǎn)型之路的根源所在。 一方面， 當(dāng)其他制度形式可以更高效地完成政策性信貸任務(wù)時， 政策性金融機構(gòu)將逐步融入金融自由化的時代洪流; 另一方面， 如果政策性金融機構(gòu)能夠以低廉的交易成本從事商業(yè)性業(yè)務(wù)， 政府機構(gòu)則會選擇適度放松對其經(jīng)營范圍與效率目標的管制。 具體到我國， 在積極財政政策面臨難以突破的“天花板”、商業(yè)性金融讓利實體經(jīng)濟的空間相對有限的當(dāng)下， 以國有政策性銀行為核心的制度供給模式將憑借負債端與資產(chǎn)端的比較優(yōu)勢， 成為“十四五”時期統(tǒng)籌推進經(jīng)濟社會發(fā)展與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要推手。

因此， 后續(xù)的學(xué)術(shù)研究應(yīng)當(dāng)在深刻反思金融自由化理論的基礎(chǔ)上， 基于穩(wěn)增長與防風(fēng)險長期均衡的底線思維和治理邏輯， 從保障政策性金融在逆周期調(diào)節(jié)中不可替代或復(fù)制的重要作用出發(fā)， 圍繞政策性金融機構(gòu)在市場化運作過程中衍生的風(fēng)險隱患， 為政策性金融體系在加快形成“雙循環(huán)”發(fā)展格局期間的持續(xù)發(fā)力提供更全面的制度支持與保障。 如前所述， 政策性金融運行過程中的道德風(fēng)險并不僅源于“代理人問題”， 政策性金融服務(wù)需求者為獲得低成本資金而產(chǎn)生的“騙貸”傾向， 以及疊加政策性金融機構(gòu)相對薄弱的信用風(fēng)險防范能力， 也可能導(dǎo)致作為“準公共產(chǎn)品”的政策性貸款的低效率或供給不足。 由此可見， 除了根據(jù)新形勢下政策性金融的職能特點與發(fā)展趨勢， 適時對我國現(xiàn)行的監(jiān)管規(guī)則體系進行相應(yīng)的調(diào)整， 還有必要從影響微觀經(jīng)濟主體預(yù)期的關(guān)鍵因素入手， 對社會信用體系建設(shè)等有關(guān)金融生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的課題進行深入的探討。

【 注 釋 】

① 筆者認為，這里的“政策性金融”應(yīng)當(dāng)限定為為貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和其他長遠發(fā)展戰(zhàn)略而從事政策性融資活動的特殊金融機構(gòu)，并據(jù)此將在資產(chǎn)實力、市場份額和人員規(guī)模等諸多方面占據(jù)絕對優(yōu)勢地位的國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行等政策性銀行作為主要研究對象。

② 第一層委托代理關(guān)系存在于作為“初始委托人”的社會公眾與提供政策性金融服務(wù)的“代理人”政府之間，第二層委托代理關(guān)系出現(xiàn)在居于“中間委托人”地位的政府與負有直接提供政策性金融服務(wù)責(zé)任的政策性金融機構(gòu)之間，第三層委托代理關(guān)系存在于政策性金融機構(gòu)內(nèi)部、政策性金融機構(gòu)與政策性金融服務(wù)需求者之間。

③ 參見《關(guān)于營業(yè)稅改征增值稅試點若干政策的通知》（財稅[2016]39號）第3條。

④ 根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2020年3月，國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行抵押補充貸款的增量為0，期末抵押補充貸款余額為35576億元。截至11月30日，上述政策性銀行凈歸還抵押補充貸款1588億元，期末抵押補充貸款余額為32682億元。

⑤ “激勵相容”理論認為，委托人的利益主張通常處于“陽光”狀態(tài)，代理人的利益訴求則相對隱蔽。因此，委托人必須向代理人提供足夠的激勵，才能避免道德風(fēng)險與逆向選擇問題的出現(xiàn)。

⑥ 參見《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》第12條、《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》第13條以及《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》第13條。

⑦ 參見《德國復(fù)興信貸銀行法》（2013）第3條和第10條。

⑧ 根據(jù)日本國會2006年通過的《行政改革推進法案》，日本政策投資銀行和商工組合中央金庫擬于2008年10月起實行股份公司化，但2009年頒布的《日本投資銀行法（修訂案）》、2011年修訂的《日本政策投資銀行法》接連延期并限制了政府持有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓。與此同時，根據(jù)韓國國會2009年通過的《韓國產(chǎn)業(yè)銀行改正法案》，韓國產(chǎn)業(yè)銀行將被拆分為金融控股公司與韓國金融公司，但2014年頒布的《公共機構(gòu)制定法案》直接宣告了該商業(yè)化進程的終止。

⑨ “強位”是指符合本國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，或與國計民生、社會穩(wěn)定密切相關(guān)。

⑩ “弱勢”是指短期內(nèi)不能帶來一定經(jīng)濟收益，在市場競爭環(huán)境中處于相對劣勢。

? 例如，中國進出口銀行成立了普惠金融服務(wù)部，通過與地方性商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)貸款合作，重點發(fā)展批發(fā)型小微信貸業(yè)務(wù)。

? 例如，在通過信貸政策管理取得經(jīng)濟上相對成功的同時，很多東亞國家也承受了阻滯金融市場發(fā)展的副作用。其中，韓國的政策性金融機構(gòu)在政府的過度干預(yù)下，爆發(fā)了惡性債權(quán)急劇膨脹等問題。

? 廣義上的政策性金融是指一國政府為滿足特定時期的社會公共目標而采取的指令性金融活動，具體包括成立專業(yè)的政策性金融機構(gòu)、與商業(yè)性金融開展合作和運用公共財政手段。

? 例如：采取集團化運營模式的德國復(fù)興信貸銀行下設(shè)獨立的子公司，專門負責(zé)經(jīng)營與商業(yè)性金融機構(gòu)存在競爭關(guān)系的出口信貸和項目融資業(yè)務(wù);韓國產(chǎn)業(yè)銀行則通過政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的分賬管理與獨立核算，逐步實現(xiàn)公共性與盈利性之間的均衡。

? 參見《德國復(fù)興信貸銀行法》（2013）第12條。

? 補貼依賴指數(shù)=機構(gòu)年度補貼總額÷機構(gòu)年均貸款利率×機構(gòu)年均貸款余額。

? 主張“功能觀”的學(xué)者認為，執(zhí)行金融體系基本功能的載體可以是各種經(jīng)濟組織，應(yīng)當(dāng)從金融所處的系統(tǒng)環(huán)境和經(jīng)濟目標出發(fā)，選擇相應(yīng)的組織形態(tài)與實現(xiàn)機制。

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