張瑩　王子聞

內(nèi)容摘要：當(dāng)前基層檢察院檢委會人員構(gòu)成與工作運(yùn)行現(xiàn)狀出現(xiàn)一些不規(guī)范現(xiàn)象，只有對造成基層檢委會工作規(guī)范化困局的原因進(jìn)行深入分析，才能有的放矢，提出具體可行的三方面改革路徑。

關(guān)鍵詞：基層檢委會 職能定位 規(guī)范化建設(shè) 路徑探析

檢察委員會是檢察機(jī)關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定了檢委會的人員組成和職能定位，而檢委會工作的優(yōu)劣直接影響檢察業(yè)務(wù)工作的開展質(zhì)量。隨著檢委會工作的日新月異，一些不規(guī)范、不科學(xué)的現(xiàn)象凸顯出來，嚴(yán)重阻礙了檢察工作的科學(xué)發(fā)展。在基層檢察院中，這些矛盾和困境表現(xiàn)得更加突出，亟待規(guī)范、改造和完善，使其順應(yīng)新形勢下的司法規(guī)律，以利于檢委會職能作用的更好發(fā)揮。

一、不規(guī)范現(xiàn)狀分析

（一）職能定位不清晰

首先，檢委會宏觀指導(dǎo)作用受限?！度嗣駲z察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》對檢察委員會審議的議題范圍做了十個(gè)方面的規(guī)定，其中6條屬于議事范疇。由此可見，宏觀業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能在檢委會的整體職能中至少占據(jù)60%的份額。然而在基層檢察院的運(yùn)作實(shí)踐中，檢委會審議案件的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于議事和指導(dǎo)的比重，議案較多、審議重大事項(xiàng)較少的現(xiàn)象導(dǎo)致檢委會宏觀指導(dǎo)作用發(fā)揮不足。

（二）會議制度不完善

一是基層檢察院目前普遍存在檢委會例會制度貫徹不力的狀況。檢委會的召集一般要找領(lǐng)導(dǎo)空閑時(shí)間來召集組織，將近期積累的案件一并上會，經(jīng)常會出現(xiàn)本周五通知下周一上會的情形。檢委會召開臨時(shí)性、隨意性的特點(diǎn)造成委員們在上會之前對議題或議案的內(nèi)容一無所知或一知半解，導(dǎo)致審議質(zhì)量的下降；二是會議形式化嚴(yán)重。基層院很多案件是事實(shí)簡單清晰的無爭議案件，但按照基層院歷史慣例，這些不起訴案件在上會前已經(jīng)過集體討論，但還要經(jīng)過檢委會的形式化過場；三是行政色彩過于濃厚。檢委會委員一般都由行政職務(wù)較高的檢察官組成，在基層院基本上由院領(lǐng)導(dǎo)和主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人組成。委員資格無形中成為一種行政待遇，任免標(biāo)準(zhǔn)也存在行政化傾向。

（三）決策程序不規(guī)范

一是重復(fù)決策現(xiàn)象普遍。在基層院一個(gè)案件在上會之前先由檢察官提出處理意見后再逐級上報(bào)審批，經(jīng)歷若干輪的討論研究得出基本結(jié)論后才提請進(jìn)入檢委會環(huán)節(jié)，浪費(fèi)人力時(shí)間的同時(shí)也大大削弱了檢委會的決策地位。二是討論缺乏抗辯性。按照一般流程，應(yīng)該是在承辦人介紹議題后先由專委發(fā)表意見，其他委員隨后逐個(gè)表態(tài)，檢察長在討論后總結(jié)發(fā)言和公布表決結(jié)果。但在基層院的實(shí)際操作中，往往由主管檢察長和檢察長先進(jìn)行發(fā)言，而其他委員往往存在顧忌心理，不愿亮明反對觀點(diǎn)或者不積極發(fā)表意見，討論隨波逐流，議事過程缺少抗辯性，從而嚴(yán)重影響了檢委會的議事質(zhì)量。三是定審分離影響程序公正性。目前法律并未對檢委會的審議過程公開情況作出明確規(guī)定，但檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對逮捕、起訴的審批其實(shí)充當(dāng)了審前裁判的職能。因此，檢委會某種程度上就是法官，需要通過參考控辯雙方的辯論來作出公正的判斷。檢委會委員不能通過閱卷、會見當(dāng)事人等方式親歷案件，缺失了刑事訴訟中的控辯對抗程序。

（四）檢委辦作用不突出

目前大多數(shù)基層檢察院檢委會沒有獨(dú)立的職能部門，檢委會辦事機(jī)構(gòu)與其他部門（辦公室、研究室）合署辦公，檢委辦沒有專職工作人員，一般由研究室或辦公室工作人員兼職。作為最高決策機(jī)構(gòu)檢委會中樞部門的檢委會辦公室長期以來被視為處理會務(wù)工作的一般性服務(wù)機(jī)構(gòu)，辦公人員設(shè)置也沒有對相關(guān)業(yè)務(wù)素質(zhì)的考量，忽視了檢委辦參謀助手、管理協(xié)調(diào)、總結(jié)指導(dǎo)和督辦落實(shí)等其他重要職能；檢委會專職委員作用發(fā)揮不充分。專職委員的作用在于對上會的議題進(jìn)行實(shí)體性審查，提出處理意見，一般由業(yè)務(wù)素質(zhì)高、經(jīng)驗(yàn)豐富的委員擔(dān)任。但在實(shí)踐中，專職委員往往兼職出任，甚至成為一種政治待遇，形式化嚴(yán)重，嚴(yán)重阻礙了檢委辦職能作用的發(fā)揮。

二、不規(guī)范原因探究

（一）組織結(jié)構(gòu)不合理

《人民檢察院檢察委員會組織條例》中第2條“各級人民檢察院檢察委員會由本院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員和有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成”的規(guī)定過于陳舊，已經(jīng)不能滿足日新月異、復(fù)雜多變的檢察工作實(shí)際。基層檢察院檢委會委員一般由院領(lǐng)導(dǎo)和重要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人組成，其本人的職務(wù)、級別、任職經(jīng)歷都成為重要考察因素，甚至將檢委會委員作為一種政治待遇，忽視了對其業(yè)務(wù)素質(zhì)和議題能力的考察。一些業(yè)務(wù)素質(zhì)高、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的精英檢察官往往被排除在檢委會委員的組成之外，限制了檢委會的智力發(fā)揮。其次，基層檢察院檢委會普遍缺乏科學(xué)的委員考核獎懲機(jī)制?，F(xiàn)有規(guī)范并沒有明確規(guī)定檢委會委員的任期和換屆，委員只進(jìn)不出的普遍局面極易造成責(zé)任感的缺乏。同時(shí)，對委員工作沒有考核獎懲，發(fā)不發(fā)言一個(gè)樣，說對說錯(cuò)一個(gè)樣，會議表現(xiàn)不納入年終考核及職級晉升考核范疇，致使委員缺乏競爭意識，間接導(dǎo)致議事質(zhì)量的下降。再次，缺乏有效的監(jiān)督追責(zé)機(jī)制。由于檢委會實(shí)行的是“民主集中制”原則，討論結(jié)果由檢委會集體負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤也不會追究個(gè)人失誤，同時(shí)集體定案和集體擔(dān)責(zé)也容易造成委員們?yōu)楸苊鈸?dān)責(zé)而隨聲附和。

（二）制度規(guī)范較落后

目前基層檢委會存在的大多數(shù)問題，究其根本都在于目前檢委會相關(guān)制度規(guī)范的落后與不科學(xué)。首先，哪些議題必須上會的規(guī)定過于概括，其中對于“重大”、“疑難”、“復(fù)雜”、“新”等關(guān)鍵字的闡述并不清晰，而不同級別的檢察院對于這些關(guān)鍵字的理解也往往存在較大差異，從而造成議題標(biāo)準(zhǔn)的混亂。再者，各種規(guī)范對于議題提請檢委會的過程和程序沒有詳細(xì)規(guī)定，也是造成種種亂象的原因之一。比如由于不清晰的會前預(yù)審制度造成的議題重復(fù)決策現(xiàn)象；會議民主集中制和不嚴(yán)格的發(fā)言順序造成的抗辯性欠缺；對議題提請部門缺乏相關(guān)制約規(guī)范造成的相關(guān)文書超時(shí)流轉(zhuǎn)；權(quán)責(zé)制度不健全造成集體定案、集體擔(dān)責(zé)以及推卸責(zé)任現(xiàn)象；檢委辦相關(guān)制度不完善造成專職委員履職不充分狀況等等。檢委會相關(guān)的制度規(guī)范亟待進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。

三、規(guī)范化建設(shè)路徑探析

（一）深化檢委會職能定位

首先，要明確區(qū)分檢委會和院務(wù)會、黨組會的議事范疇?；鶎釉嚎梢愿鶕?jù)各自在日常運(yùn)行實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)制定區(qū)分細(xì)則，如貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和重要會議精神，討論本單位政治重大問題，干部管理任用等議題屬于黨組會范疇；院內(nèi)行政重要事宜，研究各種行政制度等屬于院務(wù)會范疇；而檢委會的議事職能主要表現(xiàn)在與檢察業(yè)務(wù)相關(guān)的重大問題和新情況。檢委辦做好議題的審查工作，做到不屬于檢委會議事范疇的絕不上會，屬于檢委辦討論范疇的事項(xiàng)未經(jīng)檢委會討論一概無效。

其次，強(qiáng)化對檢委會重要性和決策地位的認(rèn)識，改變以往重議案輕議事的格局。近兩年來，筆者所在院積極轉(zhuǎn)變思維，不斷強(qiáng)化檢委會的議事職能，議事數(shù)量和質(zhì)量均有大幅提升，檢委會對業(yè)務(wù)工作的宏觀指導(dǎo)作用不斷凸顯。以2015年為例，全年審議案件24件，專項(xiàng)業(yè)務(wù)報(bào)告34份，類案分析報(bào)告20份，業(yè)務(wù)規(guī)范性文件14份，涉及公訴、偵監(jiān)、民行、反貪、反瀆等多個(gè)重要業(yè)務(wù)部門，議事比重明顯高于議案。今年還加強(qiáng)了檢委會對專項(xiàng)業(yè)務(wù)報(bào)告和類案報(bào)告的審議，將類案總結(jié)分析形成報(bào)告經(jīng)檢委會討論后匯編成冊，供業(yè)務(wù)部門處理類似案件時(shí)參考借鑒。同時(shí)定期開展案件質(zhì)量評查，對院內(nèi)業(yè)務(wù)部門辦案質(zhì)量情況進(jìn)行抽查評審，對不捕不訴、改變定性等案件重點(diǎn)監(jiān)督，形成質(zhì)量調(diào)查報(bào)告，充分發(fā)揮檢委會的宏觀指導(dǎo)作用。

第三，進(jìn)一步界定相關(guān)規(guī)則中對于檢委會職能的定義?；鶎釉嚎梢詫z委會的職能做進(jìn)一步細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)和范例，應(yīng)用法律語言對“重大案件”和“重大事項(xiàng)”的基本概念進(jìn)行定義并分類列舉：造成重要社會影響的案件屬于重大案件，如法輪功案件、涉眾金融案件等；多名犯罪嫌疑人的案件屬于復(fù)雜案件，如尋釁滋事、聚眾斗毆案件等等。

（二）提高專業(yè)化建設(shè)水平

第一，完善選任機(jī)制。除考慮個(gè)人任職資歷外，通過一系列專業(yè)化考試等硬性標(biāo)準(zhǔn)，從業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富、法律知識深厚的資深檢察官中選拔進(jìn)入，從而突出專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)檢委會的業(yè)務(wù)含金量。同時(shí)破除檢委會委員終身制，實(shí)行任期制，任期可參考檢察長任期，期限屆滿通過嚴(yán)格考試后方能繼續(xù)任職。通過選拔、考核等標(biāo)準(zhǔn)疏通委員出入口，保證檢委會的權(quán)威性和專業(yè)性。

第二，嚴(yán)格考核管理制度?？己朔秶鷳?yīng)包括參加會議的考勤情況、發(fā)言情況、發(fā)言質(zhì)量、遵守保密紀(jì)律的情況、學(xué)習(xí)調(diào)研情況、測評結(jié)果等等。檢委會決策錯(cuò)誤時(shí)，除追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任之外，還要將委員個(gè)人意見和錯(cuò)誤情況作為對委員任免、考核的依據(jù)。委員每年要經(jīng)過至少一次的專業(yè)化考試，考試內(nèi)容包括最新的法律法規(guī)知識以及案件實(shí)例操作等，同時(shí)還要對全院干警進(jìn)行述職，由全院干警參與考核評定。建章立制，將真正有效的考核管理制度落實(shí)到紙面上。

第三，建立委員責(zé)任追究制。在追責(zé)制度中可以嘗試對上會流程中的不同主體規(guī)定與之相適應(yīng)的權(quán)責(zé)條款，例如：案件承辦人對案件報(bào)告中的事實(shí)與證據(jù)的真實(shí)性與準(zhǔn)確性承擔(dān)責(zé)任；檢委會對案件所作的定性和處理承擔(dān)責(zé)任；會議記錄形成后與會委員都需要一一簽字，并對自己的言論負(fù)責(zé)，當(dāng)檢委會做出錯(cuò)誤決定需被追責(zé)時(shí)，依據(jù)記錄凡當(dāng)時(shí)對錯(cuò)誤決定投贊成票的委員均需追責(zé)；專職委員或檢委會專職機(jī)構(gòu)對實(shí)體審查意見的準(zhǔn)確性也需承擔(dān)對應(yīng)的責(zé)任。此外，一旦錯(cuò)誤累積超過一定數(shù)量，則應(yīng)被免去任職。通過細(xì)致的追責(zé)制度增強(qiáng)委員的參與感與責(zé)任感，有助于消除人人負(fù)責(zé)表象下的人人無責(zé)實(shí)質(zhì)。

第四，提升委員專業(yè)化水平。一方面應(yīng)當(dāng)對委員培養(yǎng)方式進(jìn)行創(chuàng)新，創(chuàng)造多元化的培養(yǎng)模式，除定期進(jìn)行集體學(xué)習(xí)之外，還可通過庭審觀摩、專題調(diào)研、高校授課、專題匯報(bào)與業(yè)務(wù)交流以及參與業(yè)務(wù)部門案件討論、參與重點(diǎn)專題案件辦理等各種新的方式來提升委員的專業(yè)水平；另一方面，應(yīng)當(dāng)建立委員素能管理量化標(biāo)準(zhǔn)，對委員的專業(yè)素能進(jìn)行動態(tài)管理和監(jiān)控，如規(guī)定每年參與辦理案件的數(shù)量和質(zhì)量，每年在核心期刊發(fā)表文章的情況等，同時(shí)定期對委員進(jìn)行業(yè)務(wù)測試，做到有學(xué)習(xí)有考核，逐漸將被動學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為主動學(xué)習(xí)的模式，切實(shí)提高檢委會的專業(yè)水準(zhǔn)。

（三）立體化規(guī)范檢委會決策過程

第一，規(guī)范檢委會議題范圍。為保證檢委會的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，在加大議事類比例的同時(shí)，也要防止議事范圍泛化，“重大問題”的審議范圍要盡量縮小，專項(xiàng)業(yè)務(wù)報(bào)告和業(yè)務(wù)規(guī)范文件需切實(shí)對該項(xiàng)工作具有總結(jié)指導(dǎo)作用的方可上會。據(jù)此，基層院應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)并結(jié)合自身實(shí)際，制定更加細(xì)化的、具有操作性的議題標(biāo)準(zhǔn)，使檢委會審議的議題更加規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。

第二，嚴(yán)格會前審查與執(zhí)行監(jiān)督。檢委辦應(yīng)充分發(fā)揮服務(wù)和監(jiān)督職能，對提請的議題進(jìn)行細(xì)致嚴(yán)格的審議審查和程序?qū)彶?，?yán)格按照議題提請和執(zhí)行時(shí)間的要求對業(yè)務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)督和審查，不合要求的退回整改并按要求進(jìn)行說明。筆者所在院出臺了《案件（事項(xiàng)）承辦人檢委會議題提交及材料流轉(zhuǎn)操作規(guī)范》，對業(yè)務(wù)部門提請議題材料和執(zhí)行反饋的時(shí)限與規(guī)范進(jìn)行了明確規(guī)定，使檢委會會議文書與流程更加規(guī)范。

第三，建立科學(xué)高效的會議程序。一是會議過程中委員發(fā)言順序與方式需要進(jìn)一步修正和規(guī)范。可以采用口頭表達(dá)與書面表達(dá)相結(jié)合的方式，委員在會前對案件材料閱讀后將個(gè)人意見以及理由以書面形式寫明遞交檢委辦，一方面防止會前不閱卷不研究的情況，一方面也可避免附庸發(fā)言。同時(shí)在會議過程中增加辯論環(huán)節(jié)，就事實(shí)認(rèn)定和法律適用等問題進(jìn)行辯論，增強(qiáng)發(fā)言抗辯性。二是充分利用新媒體技術(shù)，會議中辦案人不僅要匯報(bào)案情材料還要通過多媒體將相關(guān)的書證、物證、視聽材料等進(jìn)行展示，最大限度還原案件真實(shí)，增加委員的親歷性，為科學(xué)高效的決策提供支持。

第四，引入特定案件公開聽證程序。在主任檢察官辦案責(zé)任制改革過程中，檢委會的司法化改造必然成為其中的重要一環(huán)?？梢赃m度、逐步地公開檢委會的決策過程，將案件特定相對人引入到?jīng)Q策程序之中，采取適當(dāng)?shù)穆犠C程序，使特定案件的決策模式從封閉走向適度開放，一方面增加提升檢委會公正透明性，另一方面也為決策團(tuán)隊(duì)提供更全面的參考，提高議案質(zhì)量。筆者所在單位出臺的《檢委會聽取被害人意見工作辦法》，就是針對有被害人的案件，采取在聽證環(huán)節(jié)，聽取被害人對犯罪嫌疑人以及案件的陳述和意見，將其納入決策的參考要素之一，起到非常好的社會效果和法律效果。這是一項(xiàng)體現(xiàn)檢委會司法化、民主化的改革舉措，同時(shí)有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和司法的公正。