袁世偉

摘要：長江經濟帶流域面積寬廣，在生態(tài)環(huán)境治理上涉及眾多利益主體，單純依靠某一個地區(qū)無法取得實質性成果，需要各個省市在政策和意愿上協(xié)同治理。當前，長江經濟帶內各省市在生態(tài)治理的實際過程中，主要包括主體困境、利益沖突、制度困境等制約因素，同時不同地區(qū)政府對政策反應速度及出臺相關政策工具會有差異，造成差異的原因包括各地的資源稟賦、地方生態(tài)環(huán)境脆弱性、政府治理能力、財政收支狀況等客觀因素。

關鍵詞：協(xié)同機制;長江經濟帶;生態(tài)一體化發(fā)展;差異化

一、長江流域生態(tài)環(huán)境保護之現實境遇

（一）自然境遇：縱橫千里增加治理難度

長江干支流流經以及延伸至青、藏、川、滇、渝、鄂、湘、贛、皖、蘇、滬和貴、甘、陜、豫、桂、粵、浙、閩等19個省（區(qū)、市），縱橫西東6300km，流域總面積180萬平方米。流域內包含各種地形和地貌，從發(fā)源地唐古拉山到入海口之間包含了山地、平原、盆地和丘陵多種環(huán)境，流域內生態(tài)環(huán)境復雜多樣。當前長江沿線區(qū)域生態(tài)一體化建設還處于探索階段，形成的是跨區(qū)域、多政府參加的組織架構。其中，最能夠代表長江沿線區(qū)域生態(tài)一體化制度建設成果的是多方主體簽署的一系列方案、協(xié)議。但是，這些方案、協(xié)議存在實際操作困難，缺乏明確的執(zhí)行標準，更多是一種呼吁，無法實質上解決跨區(qū)域執(zhí)行和監(jiān)督難困境。

（二）區(qū)域內部經濟發(fā)展差距明顯

人均GDP是評價地區(qū)經濟發(fā)展水平的常用指標，2019年，長江經濟帶中人均GDP最高的上海市（157406元）較最低的貴州?。?6582元）高出11萬元，是貴州省的3.4倍，極化現象凸顯;長江經濟帶中上游地區(qū)人均GDP分別為61756.5元，均低于全國人均 GDP（70774元）;上游地區(qū)人均GDP只有下游地區(qū)（129947元）的44%，中游地區(qū)人均GDP不到下游地區(qū)的50%。下游長三角地區(qū)與上中游地區(qū)經濟發(fā)展的巨大落差，增加了全流域統(tǒng)籌發(fā)展的難度。

（三）生態(tài)功能定位下的生態(tài)責任與發(fā)展權益

長江流域生態(tài)功能區(qū)段的劃分，是保持長江生態(tài)系統(tǒng)功能完整性的必然要求，同時也是造成各個地區(qū)經濟發(fā)展出現巨大差異的客觀影響條件。由于生態(tài)定位與自身經濟發(fā)展不一致，導致各區(qū)域所追求的目標無法取得一致。例如上游的青海三江源是長江之源、中華水塔，云南、貴州等地是長江流域生態(tài)保護禁止開發(fā)區(qū)，上游四省劃定的生態(tài)保護紅線范圍為33.27萬平方公里，占長江經濟帶沿江11個省市總劃定生態(tài)保護紅線面積54.43平方公里的61.12%。但上述四省經濟發(fā)展水平相對中下游地區(qū)處于落后狀態(tài)，他們希望減少生態(tài)環(huán)境的制約，增加經濟發(fā)展的空間;中游的湖北、湖南、江西等本身也是全國重要的生態(tài)保護區(qū)域，在享用上游提供優(yōu)質水資源產品和服務的同時又積極承接下游因高質量發(fā)展需要而轉移的部分產能;下游的江蘇、浙江、上海等地經濟高度發(fā)達，長三角地區(qū)在經濟發(fā)展之后迫切希望中上游地區(qū)能夠切實履行生態(tài)保護責任，但是下游地區(qū)未對中上游地區(qū)因生態(tài)功能定位而導致發(fā)展受限給予合理的生態(tài)補償。

二、長江經濟帶生態(tài)一體化協(xié)同治理思路

生態(tài)一體化協(xié)同治理思想的提出，是區(qū)域治理改革的現實需求，也是推動治理能力現代化的改革要求，更是生態(tài)環(huán)境等社會公共產品治理領域告別傳統(tǒng)政府單一主體參與模式，步入“多元主體共治”協(xié)同治理的時代進步。

（一）權責分明的三位一體治理主體

良好的生態(tài)環(huán)境意味著清潔的空氣、干凈的水源、 安全的食品、豐富的物產，充分體現了公共產品的非排他性和非競爭性。首先，以健全生態(tài)治理制度為前提，制定行之有效的信息傳遞、監(jiān)督與考核機制。例如將綠色政績與綠色GDP 核算納為地方政府生態(tài)治理考核，同時積極推動市場與公眾的參與積極性。其次，明確企業(yè)在三方合力治理中的角色定位，并根據其治理的參與度，逐步賦予企業(yè)更多自治權限，進一步積極調動其參與積極性、規(guī)范其生產廢棄物排放行為、提高其生態(tài)治理利益獲得，以達到區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效益的最佳。

（二）構建利益聯(lián)動的多元主體治理模式

要想從根本上治理生態(tài)環(huán)境，必須實現不同利益主體之間的目標統(tǒng)一。將不同利益主體的需求進行梳理，構建統(tǒng)一的利益價值鏈條，才能改變過去僅僅由政府唱“獨角戲”的局面?？梢哉f，構建跨區(qū)域生態(tài)治理模式的關鍵就在于能否成功構建滿足各區(qū)域、各主體的完整利益鏈條。價值鏈的設置應堅持系統(tǒng)的觀念和思維，同時價值鏈條應跟隨環(huán)境的變化時刻動態(tài)調整，才能形成行之有效的協(xié)同治理機制。對于政府而言，其核心利益訴求在于經濟穩(wěn)定發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調;對于企業(yè)而言，其核心利益訴求在于利潤獲取、政府關系維護、生態(tài)道德約束與公眾形象樹立等;對于社會團體與公眾而言，其核心利益訴求則在于居住環(huán)境的優(yōu)美與宜居。可見，平衡三者之間的不同核心利益訴求是政府、企業(yè)、公眾協(xié)同治理機制構建的前提。

三、長江經濟帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機制的整體構建

以三位一體為治理主體、利益聯(lián)動為治理基礎、生態(tài)文明思想為治理前提，構建多元互動、網絡化參與結構的縱向權力分配系統(tǒng)與橫向協(xié)作行動系統(tǒng)，最終形成正式與非正式的生態(tài)共治多維協(xié)作關系立體范式。

（一）治理主體決策一體化機制構建

中央政府應充分做好頂層制度設計，并明確不同省市等各級政府的利益訴求與權責規(guī)范。根據長江沿線不同區(qū)域的社會、經濟、文化狀況，構建生態(tài)保護專門化的分工格局，并建立多層次、網絡化的決策聯(lián)席制度共同處理跨界生態(tài)環(huán)境問題及沖突。治理主體決策一體化機制可分為三個層次統(tǒng)籌構建，頂層決策由中央人民政府牽頭，財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部具體執(zhí)行，水利部、交通運輸部、住房與城鄉(xiāng)建設部、農業(yè)農村部、應急管理部協(xié)助實施;中層由長江上、中、下游政府聯(lián)席會協(xié)同參與決策;底部由市場與社會公眾共同參與、監(jiān)督、反饋;全方位考量“政府—市場—公眾”等多方訴求，建立多主體、多層級、網絡式的府際協(xié)調機制，進而形成整體、系統(tǒng)的長江流域生態(tài)一體化決策治理機制，充分發(fā)揮多元治理主體共治的決策能效。

（二）協(xié)同治理機制的整體構建

決策一體化機制的建設需要有效的執(zhí)行、激勵與保障，以及先進的科學技術支撐。因此，生態(tài)一體化協(xié)同治理機制應由生態(tài)治理決策一體化機制、生態(tài)治理目標生成機制、生態(tài)利益協(xié)調機制、生態(tài)責任劃分機制、生態(tài)績效評價機制、治理資源保障機制等構成，形成“六體合一”的整體構建。同時，需要根據政府、市場、公眾三方的生態(tài)訴求進行利益整合與調整，形成有機統(tǒng)一的生態(tài)治理職能、理順機構權責，強調跨機構部門之間的協(xié)同創(chuàng)新與合作聯(lián)動，建立跨區(qū)域生態(tài)治理職能體系。長江經濟帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機制整體構建由生態(tài)治理決策一體化機制協(xié)調政府、市場、公眾多方，確立區(qū)域與地方生態(tài)治理目標，整合多方、跨區(qū)域生態(tài)利益，合理劃分各地、各級生態(tài)責任，建立生態(tài)治理資源保障機制，以及制定生態(tài)績效評價機制，實現長江流域生態(tài)科學有效治理。

四、結語

生態(tài)治理機制建設是生態(tài)文明建設和責任政府構建的一項重要內容。長江作為世界水能第一大河、亞洲第一長河，全線匯聚了1萬余條支流， 沿線滋養(yǎng)了近 5 億人口，橫跨我國東中西三大區(qū)域，其作為我國重要的生態(tài)系統(tǒng)組成區(qū)域，對沿線省市以及我國經濟社會發(fā)展與綠色轉型具有重大意義。如何在保障區(qū)域經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的雙重任務下，緩解經濟發(fā)展與生態(tài)保護兩者之間所產生的不協(xié)調、不平衡、不充分等問題，已成為流域、濱?；蚪＝洕钴S區(qū)政府治理水平與治理能力的重要體現。因此，構建長江經濟帶生態(tài)一體化協(xié)同治理機制是新時代生態(tài)文明建設的迫切訴求，更是綠色發(fā)展理念的科學內涵。

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