周邵年

摘要：社會(huì)動(dòng)員在國(guó)家治理過(guò)程中具有重要作用，但其角色定位經(jīng)歷了從中心到邊緣化的歷史過(guò)程。當(dāng)下重新審視社會(huì)動(dòng)員在國(guó)家治理中的角色定位具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)背景，面對(duì)各種日益多發(fā)的社會(huì)突發(fā)狀況，需要一種非常規(guī)的社會(huì)動(dòng)員以克服各種公共危機(jī)。因而，社會(huì)動(dòng)員能夠有效克服突發(fā)公共事件硬治理的各種局限，從而提高國(guó)家治理能力及其體系的質(zhì)量。但這種社會(huì)動(dòng)員并非傳統(tǒng)無(wú)節(jié)制的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員，它不能突破法治等合理界限，為此，需要審慎客觀地評(píng)價(jià)社會(huì)動(dòng)員對(duì)于國(guó)家治理的功能與作用。

關(guān)鍵詞：社會(huì)動(dòng)員;國(guó)家治理;實(shí)踐邏輯;角色定位;約束條件

社會(huì)動(dòng)員是國(guó)家治理的一種重要手段。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)注重動(dòng)員群眾，善于運(yùn)用群眾的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)政策與主張?！耙徊恐袊?guó)共產(chǎn)黨的歷史就是一部社會(huì)動(dòng)員史?！鄙鐣?huì)動(dòng)員因充分動(dòng)員社會(huì)各階層力量、凝聚社會(huì)共識(shí)形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，從而為新中國(guó)成立和社會(huì)主義建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，可以說(shuō)，社會(huì)動(dòng)員是中國(guó)共產(chǎn)黨革命、建設(shè)和改革的一個(gè)重要法寶。但任何事物的發(fā)展都具有兩面性，“頻繁的社會(huì)動(dòng)員也帶來(lái)了一系列負(fù)面影響：從法治化角度而言，社會(huì)動(dòng)員擾亂了法治秩序，削弱了法律規(guī)范的權(quán)威性，并對(duì)司法系統(tǒng)形成沖擊，不利于國(guó)家法治化建設(shè)”。就政府與社會(huì)之間的關(guān)系而言，逐漸趨向于去中心化，即政府掌管公共權(quán)力，同時(shí)在社會(huì)中組建各種NGO等民間組織參與國(guó)家共同治理。隨著政府改革實(shí)踐的逐步深入，帶動(dòng)了國(guó)家治理理論的興起與發(fā)展，為其他西方國(guó)家推進(jìn)政府和治理模式改革提供了有效參考。那么，社會(huì)動(dòng)員在新時(shí)代國(guó)家治理中扮演什么樣的角色以及如何界定社會(huì)動(dòng)員在國(guó)家治理中的邊界？為此，本文立足新時(shí)代背景，探討社會(huì)動(dòng)員在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的角色，進(jìn)而厘清社會(huì)動(dòng)員參與國(guó)家治理的合理邊界。[1]

一、社會(huì)動(dòng)員參與國(guó)家治理的時(shí)代境遇

黨的十九大以來(lái)，面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的局勢(shì)，國(guó)家常規(guī)治理現(xiàn)代化面臨諸多挑戰(zhàn)。新時(shí)代傳統(tǒng)社會(huì)動(dòng)員模式發(fā)生了深刻的變化，同時(shí)也為社會(huì)動(dòng)員介入國(guó)家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。任何社會(huì)動(dòng)員都離不開(kāi)相應(yīng)國(guó)家制度或組織的支持，因而需要探討當(dāng)下中國(guó)社會(huì)動(dòng)員發(fā)生的制度環(huán)境及社會(huì)條件。[2]

（一）政府與市場(chǎng)“雙重失靈”催生社會(huì)動(dòng)員的生存空間

經(jīng)濟(jì)全球化以及國(guó)家治理進(jìn)程帶動(dòng)了治理理論的興起與發(fā)展，西方國(guó)家治理理論源自新自由主義經(jīng)濟(jì)制度下所產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈，正是為了有效彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足與缺陷，緩解社會(huì)沖突而引入政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的調(diào)節(jié)與干預(yù)。但隨著政府干預(yù)范圍的擴(kuò)大，不僅為政府帶來(lái)了沉重的財(cái)政壓力，同時(shí)面臨著公共產(chǎn)品供應(yīng)過(guò)剩問(wèn)題，甚至引發(fā)公共資源的極大浪費(fèi)。為了解決西方政府和市場(chǎng)內(nèi)部出現(xiàn)的雙重失靈問(wèn)題，現(xiàn)代社會(huì)的市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)一步豐富和發(fā)展了國(guó)家治理理論。社會(huì)動(dòng)員是現(xiàn)代國(guó)家治理中政府有效調(diào)動(dòng)國(guó)家資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要手段，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)員資源提高配置效率?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品、獲得盡可能大的效益?！苯?jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化水平很大程度上依賴于政府的資源動(dòng)員能力，盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在配置資源方面的效率高于政府宏觀調(diào)控，但由于市場(chǎng)中存在非完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)領(lǐng)域，這就需要政府主導(dǎo)的社會(huì)動(dòng)員以克服“市場(chǎng)失靈”的缺陷。“動(dòng)員的形式與規(guī)模，決定社會(huì)發(fā)展的速度與特征，特別在發(fā)展中國(guó)家，動(dòng)員乃是實(shí)現(xiàn)趕超不可少的條件?！备母镩_(kāi)放以來(lái)，面對(duì)資源匱乏及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)薄弱的現(xiàn)狀，社會(huì)動(dòng)員依然發(fā)揮著優(yōu)化資源配置的重要功能，尤其在突發(fā)公共危機(jī)時(shí)，政府能夠迅速調(diào)配資源應(yīng)對(duì)主要是通過(guò)社會(huì)動(dòng)員實(shí)現(xiàn)的。[3]當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和“深水區(qū)”，其“要素復(fù)雜繁多，須高瞻遠(yuǎn)矚，統(tǒng)籌兼顧”。盡管我國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程與西方相比存在一定的滯后性，但在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，我國(guó)同樣面臨著政府職能轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)調(diào)節(jié)等關(guān)鍵性問(wèn)題，同樣需要社會(huì)動(dòng)員防范潛在的突發(fā)公共危機(jī)。[4]

（二）國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型賦予社會(huì)動(dòng)員“新使命”

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村基層組織的全能治理功能伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨成熟以及農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的深入推進(jìn)而進(jìn)一步弱化，城市單位組織改革則解放個(gè)體對(duì)單位的人身依附關(guān)系，其改革目標(biāo)日益趨向社會(huì)人;市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革帶動(dòng)社會(huì)保障等逐漸向商品化和社會(huì)化方向發(fā)展，由此導(dǎo)致原有社會(huì)關(guān)系的碎片化和原子化趨勢(shì)。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)虛擬社會(huì)的蓬勃發(fā)展，社會(huì)人際關(guān)系逐漸由熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變。面對(duì)基層治理功能弱化的現(xiàn)狀，國(guó)家通過(guò)強(qiáng)化城市及農(nóng)村社區(qū)功能，提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的國(guó)家治理能力，由此構(gòu)建了自上而下的高度一體化政府組織體系;而在社會(huì)領(lǐng)域依然存在著明顯的碎片化現(xiàn)象，這就導(dǎo)致國(guó)家管理系統(tǒng)逐步陷入了政府和市場(chǎng)較強(qiáng)，而社會(huì)組織較弱的發(fā)展局面。基層社區(qū)組織擁有的管理服務(wù)能力十分有限，而這一時(shí)期民間組織同樣欠缺必要的自我管理及服務(wù)能力，無(wú)法分擔(dān)國(guó)家治理中的社會(huì)治理職責(zé)。當(dāng)然，我國(guó)突發(fā)事件的國(guó)家治理不能完全照搬照抄國(guó)外國(guó)家治理模式，應(yīng)通過(guò)發(fā)揮政府主導(dǎo)性和廣泛調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量積極參與從而形成更為多元化的國(guó)家治理主體。黨的十八屆三中全會(huì)指出當(dāng)前國(guó)家治理的有效途徑是必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)性，以社會(huì)協(xié)同和公眾參與為載體，強(qiáng)化法治保障力度。從我國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀上看，最為薄弱性的環(huán)節(jié)集中體現(xiàn)在重大突發(fā)國(guó)家治理領(lǐng)域。為此，需要從國(guó)家治理的需求出發(fā)，以社區(qū)為載體，構(gòu)建政府與社會(huì)之間相互協(xié)作的新型關(guān)系。[5]同時(shí)，要提高黨建的引領(lǐng)能力，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，充分整合社區(qū)中的有效治理資源，讓各個(gè)主體間形成有效互動(dòng)，充分落實(shí)社區(qū)協(xié)商制度，這是與我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展需求相吻合的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的治理模式。

（三）歷史路徑依賴夯實(shí)社會(huì)動(dòng)員的文化基礎(chǔ)

我國(guó)當(dāng)前所構(gòu)建的國(guó)家治理體系是傳統(tǒng)歷史文化漸進(jìn)式改革和內(nèi)生性演化的必然結(jié)果?！拔幕粌H承載表達(dá)的意義和經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)容，而且潛在于一定的組織過(guò)程中，處在內(nèi)容與形式的交融中。文化本身的結(jié)構(gòu)性和組織性，深刻再現(xiàn)部分特定社會(huì)形式，提供理解社會(huì)關(guān)系的渠道?！蓖七M(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，必須以中國(guó)傳統(tǒng)文化基因?yàn)榛A(chǔ)，充分汲取和整合社會(huì)中的各項(xiàng)治理資源。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)沿用外儒內(nèi)法的治理模式，部分學(xué)者對(duì)我國(guó)的傳統(tǒng)秩序結(jié)構(gòu)展開(kāi)分析，認(rèn)為我國(guó)國(guó)家治理模式沿用傳統(tǒng)二元性社會(huì)結(jié)構(gòu)，在國(guó)家和民間層面“官有正法，民從私約”。國(guó)家通過(guò)制定各項(xiàng)法律或政策來(lái)構(gòu)建相應(yīng)的法制體系，而民間則利用各種民間契約形式形成約定俗成的鄉(xiāng)規(guī)民約。政府法制主要是從縱向上對(duì)社會(huì)身份進(jìn)行約束和規(guī)范，民間達(dá)成的各類契約主要用于調(diào)解民事領(lǐng)域的社會(huì)行為，由此在傳統(tǒng)社會(huì)領(lǐng)域形成了橫縱結(jié)合的治理秩序。[6]通過(guò)對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)治理文化的深入探究，發(fā)現(xiàn)民間社會(huì)依然存在較為深厚的息訟觀念，因此民間社會(huì)大多借助鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)解決各種民間糾紛。當(dāng)代國(guó)家治理與歷史上國(guó)家治理模式保持著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型需要從傳統(tǒng)歷史路徑走出來(lái)，并推陳出新以適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理的要求。傳統(tǒng)國(guó)家治理綜合利用禮教和政教相結(jié)合的模式來(lái)指引社會(huì)發(fā)展，同時(shí)利用刑法來(lái)抑制犯罪，并強(qiáng)調(diào)道德的教化功能，提倡國(guó)家禮法結(jié)合的綜合治理，由此最大限度地解決各類沖突與矛盾，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。在現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員模式中，必須以國(guó)家法治為基礎(chǔ)，探討社會(huì)自治實(shí)現(xiàn)的可行路徑，社會(huì)動(dòng)員作為國(guó)家治理的非常規(guī)手段扎根于傳統(tǒng)的歷史文化脈絡(luò)之中，為當(dāng)前常規(guī)治理的“短板”提供有效補(bǔ)充。[7]

（四）德治與法治的融合奠定社會(huì)動(dòng)員的制度空間

當(dāng)代國(guó)家治理現(xiàn)代化需要形成統(tǒng)一制度基礎(chǔ)，而這需要開(kāi)展廣泛的社會(huì)動(dòng)員才能凝聚成社會(huì)共識(shí)，否則撕裂的社會(huì)共同體只會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)的崩潰。近代以來(lái)，西方社會(huì)逐步形成了較為完善的地方自治系統(tǒng)，由此帶動(dòng)市民社會(huì)逐漸向個(gè)體化方向發(fā)展，同時(shí)讓國(guó)家公民形成了較為積極的國(guó)家治理意識(shí)。而我國(guó)深受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，高度集中化的管理模式在社會(huì)公共管理領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步深入，導(dǎo)致人口流動(dòng)頻繁，由此引發(fā)城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)了異質(zhì)性增長(zhǎng)，社區(qū)居民之間逐漸失去了傳統(tǒng)熟人聯(lián)系，整個(gè)社會(huì)在個(gè)人關(guān)系領(lǐng)域逐漸形成了普遍性的脫域關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這在很大程度上抑制了個(gè)體參與國(guó)家治理的積極性，進(jìn)而限制了我國(guó)市民社會(huì)的成長(zhǎng)發(fā)育并降低了其社會(huì)參與度。我國(guó)社會(huì)組織體系具有極為獨(dú)特的歷史性，在近百年的發(fā)展歷程中經(jīng)歷了不同的社會(huì)制度，傳統(tǒng)社會(huì)組織是以“皇權(quán)止于縣”為主，在縣級(jí)以下沿用“鄉(xiāng)土秩序”，整個(gè)社會(huì)的治理職能相對(duì)較弱。禮在古代實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著法的作用，不僅是對(duì)民間社會(huì)生活秩序的規(guī)范與約束，同時(shí)更多地扮演著國(guó)家政治生活中的法治角色，禮法二者之間的有效互補(bǔ)成為中國(guó)傳統(tǒng)法治文化的獨(dú)特之處。[8]而德治主要強(qiáng)調(diào)的是依靠道德的約束力來(lái)維持社會(huì)發(fā)展秩序。德治主要依靠教化功能，以德教來(lái)提升群體道德素養(yǎng)，最終讓國(guó)家能夠依靠公權(quán)構(gòu)建獨(dú)特的禮法秩序，并且能夠與民間倫理秩序之間達(dá)成共識(shí)。[9]法治和德治的相結(jié)合，是從國(guó)家與社會(huì)兩個(gè)層面上來(lái)規(guī)制社會(huì)秩序，尤其利用教化功能構(gòu)建合理的倫理秩序，能夠與國(guó)家立法秩序相融合，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)，能夠?yàn)楫?dāng)前解決國(guó)家治理參與度不足和自治基礎(chǔ)相對(duì)薄弱等問(wèn)題提供有效借鑒。[10]

二、社會(huì)動(dòng)員“嵌入”國(guó)家治理的作用機(jī)理

社會(huì)動(dòng)員是推動(dòng)突發(fā)公共事件治理的重要組成部分。它不僅是國(guó)家發(fā)展過(guò)程中資源整合的有效手段，同時(shí)在很大程度上體現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平。[11]所謂社會(huì)動(dòng)員是以非常規(guī)方式參與國(guó)家治理的形式，與國(guó)家常態(tài)治理模式相比，它具有柔性、復(fù)合等特征。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)動(dòng)員作為非常規(guī)治理具有以下特征。

（一）社會(huì)動(dòng)員是國(guó)家常規(guī)治理的重要補(bǔ)充

“現(xiàn)代文明的一個(gè)重要特征就是國(guó)家作用的空前發(fā)展。一個(gè)國(guó)家的國(guó)家能力直接影響到其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧和國(guó)際安全等各個(gè)領(lǐng)域?！泵绹?guó)著名政治學(xué)者亨廷頓著重強(qiáng)調(diào)政黨在社會(huì)穩(wěn)定及國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，“首要的問(wèn)題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。”社會(huì)動(dòng)員是國(guó)家掌握的特殊權(quán)力，尤其是在面對(duì)外敵入侵和國(guó)內(nèi)突發(fā)公共事件時(shí)，政府合法地啟用社會(huì)動(dòng)員而掌握巨大的政治權(quán)力，從而有效地處理和應(yīng)對(duì)各種緊急狀態(tài)，以達(dá)到維護(hù)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整及社會(huì)秩序的目的。國(guó)家權(quán)力具有壟斷性和制度性特征，壟斷性權(quán)力是指無(wú)需經(jīng)過(guò)治理對(duì)象同意即可實(shí)施的決斷力，而制度性權(quán)力則指通過(guò)市民參與社會(huì)公共管理來(lái)提高國(guó)家決策的合法性和執(zhí)行力。需要指出的是，社會(huì)動(dòng)員是一種國(guó)家權(quán)力，它是憲法和法律予以確認(rèn)的政府權(quán)力，因而并不能隨意地分散到社會(huì)各個(gè)群體之中，同時(shí)，社會(huì)動(dòng)員必然接受嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督以防止政府濫用社會(huì)動(dòng)員權(quán)力。制度性權(quán)力本質(zhì)上就是國(guó)家在公共領(lǐng)域所具備的管理能力，如強(qiáng)制、認(rèn)證、汲取、吸納整合及再分配等能力。[12]總起來(lái)看，社會(huì)動(dòng)員則屬于基礎(chǔ)權(quán)力范疇，是國(guó)家治理的合法有效方式之一，從本質(zhì)上看是掌握國(guó)家政權(quán)的政治主體通過(guò)一定方式將自身意識(shí)形態(tài)及利益目標(biāo)滲透到各個(gè)社會(huì)群體之中，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員的目標(biāo)。在社會(huì)動(dòng)員過(guò)程中，組織者對(duì)社會(huì)成員以多種方式施加動(dòng)員影響力，基于社會(huì)普遍共識(shí)能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)成員參與具體社會(huì)公共活動(dòng)之中，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員的組織目標(biāo)。[13]社會(huì)動(dòng)員實(shí)質(zhì)上就是動(dòng)員主體通過(guò)向社會(huì)提取資源來(lái)整合政府與社會(huì)力量，提升國(guó)家治理能力，這在一定程度上能夠提升國(guó)家對(duì)社會(huì)管控能力應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。

（二）社會(huì)動(dòng)員能夠有效鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，此一共識(shí)的形成離不開(kāi)社會(huì)動(dòng)員的歷史傳統(tǒng)?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不同時(shí)期，善用社會(huì)動(dòng)員方式解決重大問(wèn)題、化解社會(huì)危機(jī)，取得一個(gè)又一個(gè)偉大勝利，這是中國(guó)共產(chǎn)黨在百年革命、建設(shè)和改革中宣傳和發(fā)動(dòng)人民群眾取得事業(yè)成功的寶貴經(jīng)驗(yàn)?！盵14]中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是中國(guó)人民長(zhǎng)期革命、建設(shè)及改革歷史過(guò)程中所形成的最大共識(shí)，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度、法律、道德等上層建筑。在這個(gè)過(guò)程中，社會(huì)動(dòng)員對(duì)于鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位起著舉足輕重的作用，其本質(zhì)是通過(guò)組織和發(fā)動(dòng)群眾廣泛參與中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義事業(yè)并自覺(jué)認(rèn)同、傳播其價(jià)值主張的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)廣泛的社會(huì)動(dòng)員不僅凝聚了廣泛的政治共識(shí)，且在改革開(kāi)放新時(shí)期成為重塑黨的政治權(quán)威的重要手段。社會(huì)動(dòng)員能力是現(xiàn)代政黨組織必備的基本功能之一，政黨的社會(huì)動(dòng)員能力本身包含利益表達(dá)、政治選拔、目標(biāo)制定及政治社會(huì)化等。[15]除了常規(guī)的政治活動(dòng)來(lái)增強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，社會(huì)動(dòng)員也是社會(huì)發(fā)展的非常時(shí)期夯實(shí)黨的執(zhí)政權(quán)的重要手段，如建國(guó)初期中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)“三反”“五反”及社會(huì)主義改造等社會(huì)動(dòng)員，有效鞏固了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政黨的社會(huì)組織動(dòng)員能力主要體現(xiàn)在處理國(guó)家與社會(huì)關(guān)系方面，政黨是否具有強(qiáng)有力的社會(huì)發(fā)展能力，是否能最大程度上獲得群眾支持，關(guān)鍵在于自身所具備的社會(huì)動(dòng)員能力。[16]政黨組織通過(guò)開(kāi)展廣泛的社會(huì)動(dòng)員，執(zhí)政意圖在社會(huì)公共領(lǐng)域得以踐行，強(qiáng)化公民對(duì)執(zhí)政黨理念及其政策的認(rèn)同，最大限度地凝聚社會(huì)共識(shí)，贏得社會(huì)公眾的支持，并依靠社會(huì)動(dòng)員順利地得以實(shí)施。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理過(guò)程中，具備強(qiáng)大的社會(huì)組織和動(dòng)員能力，這一能力是由自身所構(gòu)建的強(qiáng)大組織體系所決定的，同時(shí)也與黨員干部隊(duì)伍的素質(zhì)密切相關(guān)。

（三）社會(huì)動(dòng)員是克服常規(guī)治理“短板”的重要手段

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中面臨著各種復(fù)雜性的沖擊和挑戰(zhàn)（如自然災(zāi)害、群體性事件及各類傳染性疾病等），始終影響國(guó)家穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展，甚至直接影響到國(guó)家的生死存亡。公共危機(jī)是由于社會(huì)內(nèi)外各種因素綜合作用，而導(dǎo)致社會(huì)公共安全和公共利益陷入危險(xiǎn)境地。[17]與其他危機(jī)類型相比，突發(fā)公共事件具有明顯的普遍危害性、不可控等特點(diǎn)。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件關(guān)鍵在于構(gòu)建處理公共危機(jī)的科學(xué)機(jī)制，并通過(guò)社會(huì)動(dòng)員有效整合社會(huì)資源以化解危機(jī)。因此，社會(huì)動(dòng)員是應(yīng)對(duì)國(guó)家常規(guī)治理不足的有效手段。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公共危機(jī)的發(fā)展歷程可以看出，應(yīng)對(duì)任何一項(xiàng)重大危機(jī)必然依賴于最具廣泛性的社會(huì)動(dòng)員。我國(guó)社會(huì)動(dòng)員經(jīng)歷了從無(wú)到有，從有到優(yōu)的過(guò)程，從傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式治理出發(fā)，逐步形成規(guī)范性的社會(huì)動(dòng)員章程和條例，從而把游離在國(guó)家治理之外的社會(huì)動(dòng)員內(nèi)化為現(xiàn)代國(guó)家治理應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的有效手段。在處理公共危機(jī)中，社會(huì)動(dòng)員表現(xiàn)在兩個(gè)層面的功能，其一是政府利用自身掌握的行政權(quán)力充分調(diào)動(dòng)和配置國(guó)家資源，利用最短的時(shí)間為災(zāi)區(qū)提供最為充足性的救援人員、設(shè)備及物資，并充分利用各職能部門(mén)來(lái)推進(jìn)合作救援;二是政府利用最具廣泛性的社會(huì)動(dòng)員，充分發(fā)揮社會(huì)組織和個(gè)體的行動(dòng)力量，最大程度地集聚社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源及力量，增強(qiáng)政府的救援能力，讓社會(huì)成員成為災(zāi)區(qū)救援救助的直接參與主體。社會(huì)動(dòng)員與國(guó)家治理并不沖突，相反在面對(duì)國(guó)家緊急狀況時(shí)，社會(huì)動(dòng)員更具有治理優(yōu)勢(shì)，尤其是調(diào)集國(guó)家資源和人力資源時(shí)，社會(huì)動(dòng)員具有無(wú)與倫比的效率優(yōu)勢(shì)，如抗擊各種突發(fā)自然災(zāi)害等。但需要警惕的是，國(guó)家治理中的社會(huì)動(dòng)員并非傳統(tǒng)意義上的運(yùn)動(dòng)式治理，而是在符合某些法定條件下的非常規(guī)治理，它并不能以犧牲國(guó)家治理的制度底線為代價(jià)而實(shí)施。為此，社會(huì)動(dòng)員是針對(duì)各種突發(fā)公共事件所產(chǎn)生的緊急應(yīng)對(duì)手段，而非無(wú)法無(wú)天的亂作為。

（四）社會(huì)動(dòng)員是維系黨和人民血肉聯(lián)系的重要紐帶

新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)社會(huì)主要矛盾的變化，及時(shí)制定符合國(guó)計(jì)民生的發(fā)展規(guī)劃，但各種自然災(zāi)害和突發(fā)疫情需要廣泛的社會(huì)動(dòng)員才能調(diào)集國(guó)家資源予以救濟(jì)，在這一過(guò)程中中國(guó)共產(chǎn)黨充分發(fā)揮黨組織的社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，同時(shí)也檢驗(yàn)了基層黨組織的戰(zhàn)斗力，從而通過(guò)社會(huì)動(dòng)員達(dá)到鞏固黨的執(zhí)政地位的作用。反之，如果政黨的各項(xiàng)政策主張無(wú)法贏得廣泛性的支持，必然失去了社會(huì)參與主體的支持，甚至引發(fā)抵觸和抗議，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)政黨管理國(guó)家的預(yù)期目標(biāo)。從社會(huì)科學(xué)視角看，資源是指為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而所必需具備的各種基礎(chǔ)要素，如人力、物力、財(cái)力等。[18]實(shí)際上，社會(huì)動(dòng)員是鞏固黨的執(zhí)政權(quán)的非常規(guī)手段，它適用于黨和國(guó)家發(fā)展的特殊事情，可以有效地凝聚社會(huì)共識(shí)和各種社會(huì)資源，以克服中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的各種艱難險(xiǎn)阻。不同個(gè)體和群體對(duì)同一事物有不同看法，并形成千差萬(wàn)別的價(jià)值觀，這種價(jià)值觀的差異性激發(fā)了社會(huì)成員的創(chuàng)造性，但當(dāng)這種差異性走向絕對(duì)對(duì)立時(shí)也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)共識(shí)的破裂。當(dāng)前，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)社會(huì)凝聚共識(shí)的主要組織承擔(dān)者，并創(chuàng)造性地發(fā)展出社會(huì)主義核心價(jià)值觀，既反映人民群眾的利益訴求，同時(shí)也增強(qiáng)了中國(guó)人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨合法性的文化認(rèn)同。改革開(kāi)放以來(lái)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)事件無(wú)一不利用社會(huì)動(dòng)員來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源的有效配置，以對(duì)口支援為突破口在全社會(huì)中引發(fā)了規(guī)模更為龐大的社會(huì)動(dòng)員。除了各黨政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部外，各企事業(yè)單位、公益組織、軍隊(duì)、民營(yíng)企業(yè)及社會(huì)個(gè)體紛紛選擇不同的路徑推動(dòng)國(guó)家治理，并形成政府、社會(huì)及市場(chǎng)三位一體的社會(huì)動(dòng)員格局。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨眾多不確定性，黨和人民的團(tuán)結(jié)一直成為新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主義戰(zhàn)勝一切艱難險(xiǎn)阻的制勝法寶，其中社會(huì)動(dòng)員成為維系黨和人民血肉聯(lián)系的重要手段，它在一定程度上克服了官僚科層制的缺陷和不足，進(jìn)而夯實(shí)了黨執(zhí)政為民的理念。

三、社會(huì)動(dòng)員參與國(guó)家治理的約束條件

社會(huì)動(dòng)員實(shí)質(zhì)上是一種擴(kuò)張性的社會(huì)權(quán)力，在國(guó)家治理過(guò)程中同樣面臨著操作風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)正常秩序具有一定的破壞性，很容易演變成為對(duì)抗國(guó)家的工具，甚至?xí)?duì)公民權(quán)利形成直接侵害，對(duì)社會(huì)民主法治秩序帶來(lái)極大的破壞性。社會(huì)動(dòng)員作為國(guó)家治理的有效手段，若應(yīng)用不當(dāng)，則很可能成為極大的破壞力量。為此，對(duì)于社會(huì)動(dòng)員在國(guó)家治理中的使用必須設(shè)置不能逾越的底線。

（一）提高國(guó)家治理的公民素養(yǎng)，維護(hù)人民群眾的根本利益

社會(huì)動(dòng)員并非單向度的輸出過(guò)程，而是組織動(dòng)員者與被動(dòng)員者之間相互協(xié)調(diào)的互動(dòng)過(guò)程，同時(shí)也是被動(dòng)員者認(rèn)同并支持其社會(huì)動(dòng)員目標(biāo)，只有在自愿參與的基礎(chǔ)上，才能確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員目標(biāo)。在依法治國(guó)的背景下，社會(huì)動(dòng)員尤其要遵守法治要求，并在此基礎(chǔ)上確定社會(huì)動(dòng)員在國(guó)家常規(guī)治理中的合理邊界，防止以犧牲公民權(quán)利為代價(jià)的非法社會(huì)動(dòng)員。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，所有社會(huì)資源歸國(guó)家管控，并直接干預(yù)社會(huì)生產(chǎn)及生活，這一時(shí)期的社會(huì)動(dòng)員普遍忽視了公民意愿及其權(quán)利的保護(hù)，而自上而下的運(yùn)動(dòng)式治理更容易損害公民的合法權(quán)利。如大躍進(jìn)等社會(huì)動(dòng)員，強(qiáng)迫群眾參與各種國(guó)家化的集體大生產(chǎn)，“在國(guó)家控制所有生存必需資源的前提下，被動(dòng)員者實(shí)際上是沒(méi)有退出權(quán)的”[19]。因而這種犧牲公民權(quán)利的社會(huì)動(dòng)員必然無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)。為此，社會(huì)動(dòng)員并不能利用群眾激情進(jìn)行非理性的國(guó)家治理，而應(yīng)當(dāng)利用利益原則進(jìn)行合理引導(dǎo)來(lái)提高動(dòng)員對(duì)象的主觀能動(dòng)性。所謂的利益機(jī)制，可以參考市場(chǎng)機(jī)制中的平等交換原則來(lái)設(shè)置動(dòng)員目標(biāo)以引導(dǎo)潛在動(dòng)員對(duì)象的利益需求，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)動(dòng)員。因此，社會(huì)動(dòng)員所樹(shù)立的目標(biāo)必須符合人民群眾的利益訴求，所采用的社會(huì)動(dòng)員方式及目標(biāo)訴求必須與人民群眾的需求保持高度契合。同時(shí)，人兼具理性和感性雙重屬性，在利益引導(dǎo)以外可利用情感激勵(lì)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員，并利用特定的場(chǎng)景或條件刺激人們?cè)谇楦猩媳虐l(fā)出相應(yīng)戰(zhàn)勝事件的精神力量。這一誘惑遠(yuǎn)比利益更能鼓動(dòng)人心以及充分調(diào)動(dòng)群體的內(nèi)心情感與意識(shí)，最大程度地挖掘群體的行為合力。由此充分顯現(xiàn)出基于公民自愿所形成的社會(huì)動(dòng)員實(shí)效遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出行政命令方式?？傊?，社會(huì)動(dòng)員并不能犧牲社會(huì)個(gè)體的合法權(quán)利，否則就容易背離社會(huì)動(dòng)員的初衷。

（二）樹(shù)立國(guó)家法治的治理權(quán)威，恪守社會(huì)動(dòng)員的法治“紅線”

亞里士多德指出，“一切政體都應(yīng)訂立法制并安排它的經(jīng)濟(jì)體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營(yíng)求私利?！盵20]社會(huì)動(dòng)員之所以能形成巨大的公共權(quán)力，本質(zhì)上就在于動(dòng)員者掌握了某種權(quán)威合法性，并以法治力量形成強(qiáng)制性的社會(huì)動(dòng)員力量，因而這種社會(huì)動(dòng)員權(quán)力帶有擴(kuò)張性和壓迫性。如果社會(huì)動(dòng)員權(quán)力缺乏法治約束，則很容易突破法律底線而被動(dòng)員主體所濫用，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)員公權(quán)擴(kuò)張失去了約束邊界，逐漸顯現(xiàn)出明顯的擴(kuò)大性和主觀性，進(jìn)而成為部分不法利益者謀取私利的手段，因此，必須針對(duì)社會(huì)動(dòng)員設(shè)定相應(yīng)的法制規(guī)范，充分依賴法律權(quán)威來(lái)規(guī)范社會(huì)動(dòng)員權(quán)力的運(yùn)用。黨的十九大報(bào)告指出，必須“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”[21]。為此，必須依法約束國(guó)家治理中社會(huì)動(dòng)員的手段，為最大限度地避免權(quán)力濫用，西方國(guó)家在國(guó)家治理領(lǐng)域頒布了諸多法律制度來(lái)限制社會(huì)動(dòng)員，明確界定了社會(huì)動(dòng)員的實(shí)施范圍。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)方面，美國(guó)構(gòu)建了最具完善的法律體系，諸多法律制度更為細(xì)化地界定了公共危機(jī)中可利用的社會(huì)動(dòng)員的權(quán)力邊界，比如，1976年頒布實(shí)施的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》，明確界定了國(guó)家啟動(dòng)緊急狀態(tài)的條件、流程、期限及終止等具體事項(xiàng)，尤其是對(duì)緊急狀態(tài)下總統(tǒng)權(quán)力給出了特別規(guī)定，在非常時(shí)期賦予總統(tǒng)特權(quán)的同時(shí)，對(duì)這一特權(quán)給出了明確限制。1995年法國(guó)頒布實(shí)施了《緊急狀態(tài)法》，該法律制度的特點(diǎn)側(cè)重于規(guī)定緊急狀態(tài)下政府權(quán)力和公民應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。[22]德國(guó)高度重視社會(huì)動(dòng)員領(lǐng)域的體制機(jī)制建設(shè)，利用統(tǒng)一協(xié)調(diào)的力量和資源調(diào)動(dòng)機(jī)制，在國(guó)家、社會(huì)組織、民眾等各個(gè)主體間構(gòu)建共同參與和相互協(xié)調(diào)的動(dòng)員機(jī)制，由此最大限度地防止某一主體出現(xiàn)權(quán)力的失控。是否依法開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員是傳統(tǒng)群眾運(yùn)動(dòng)與現(xiàn)代國(guó)家治理的重要區(qū)別，當(dāng)代社會(huì)動(dòng)員參與國(guó)家治理是以法治為底線的，為此，必須維護(hù)法治權(quán)威和制度的穩(wěn)定性。

（三）堅(jiān)守以人為本的治國(guó)理念，慎用社會(huì)動(dòng)員干預(yù)民眾生活

社會(huì)動(dòng)員過(guò)于頻繁有可能引發(fā)三個(gè)層面的危害。第一，引發(fā)社會(huì)資源枯竭。米格代爾基于國(guó)家和社會(huì)二者關(guān)系的視角展開(kāi)研究，認(rèn)為國(guó)家能力主要包含汲取資源、滲入社會(huì)、調(diào)節(jié)關(guān)系及利用特殊方式配置和應(yīng)用社會(huì)資源。[23]社會(huì)動(dòng)員的活動(dòng)過(guò)程實(shí)質(zhì)上等同于執(zhí)政主體從社會(huì)中調(diào)用資源，以特殊的方式滲入社會(huì)，并充分依靠社會(huì)力量來(lái)不斷夯實(shí)自身能力范疇的活動(dòng)過(guò)程，合理適度的社會(huì)動(dòng)員能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會(huì)力量的有效整合，不斷壯大國(guó)家能力;但過(guò)于頻繁的社會(huì)動(dòng)員導(dǎo)致國(guó)家調(diào)用過(guò)多的社會(huì)資源，引發(fā)社會(huì)資源枯竭，由此造成社會(huì)無(wú)法為國(guó)家治理提供有效支撐。第二，導(dǎo)致民眾日常生活備受干擾。社會(huì)動(dòng)員意味著最大程度上的群眾參與，過(guò)于頻繁的社會(huì)動(dòng)員消耗民眾過(guò)多的時(shí)間、精力及體力，引發(fā)群眾厭煩和抵觸。[24]比如1950—1976年間，我國(guó)所發(fā)動(dòng)的規(guī)?；罕娺\(yùn)動(dòng)多達(dá)75場(chǎng)，活動(dòng)內(nèi)容遍布經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活及意識(shí)形態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域。頻繁的社會(huì)動(dòng)員讓社會(huì)公眾疲于應(yīng)付從而嚴(yán)重干擾了正常的生產(chǎn)生活。第三，很難實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的再次調(diào)動(dòng)。作為一項(xiàng)群體性活動(dòng)，社會(huì)動(dòng)員因情感因素占主導(dǎo)地位具有明顯的興奮度?！霸谌后w中，每種感情和行動(dòng)都有傳染性，其程度足以使個(gè)人隨時(shí)準(zhǔn)備為集體利益犧牲他的個(gè)人利益?！盵25]社會(huì)動(dòng)員中這種群體興奮度能夠直接轉(zhuǎn)化為參與國(guó)家治理的巨大力量。如果頻繁利用社會(huì)動(dòng)員必然造成民眾興奮度不斷降低，甚至引發(fā)疲憊，很難再次調(diào)動(dòng)社會(huì)參與的積極性。實(shí)際上，社會(huì)動(dòng)員過(guò)程不可避免地影響群眾的正常生活秩序并對(duì)其生活質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面影響。為此，社會(huì)動(dòng)員必須在有效和有限之間尋求平衡，不能為了追求國(guó)家治理目標(biāo)而無(wú)節(jié)制地過(guò)度社會(huì)動(dòng)員。

（四）促進(jìn)治理形式的分工協(xié)作，恪守社會(huì)動(dòng)員的制度邊界

上世紀(jì)初期，德國(guó)社會(huì)學(xué)者馬克斯·韋伯提出了官僚制理論，認(rèn)為制度必須以合法和合理為基礎(chǔ)，具有明顯的理性、權(quán)威性、服從性和等級(jí)性特征。在他看來(lái)，非人格化的管理體制能夠顯現(xiàn)出其他管理模式所無(wú)法企及的效率優(yōu)勢(shì)，與現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展需求相適應(yīng)，是國(guó)家治理可利用的合理形式之一。[26]常規(guī)治理也并非完美的制度設(shè)計(jì)，存在效率低、民主精神缺失及欠缺創(chuàng)新性等缺陷。在國(guó)家治理實(shí)踐中，社會(huì)動(dòng)員在很大程度上是對(duì)官僚制的解構(gòu)，利用社會(huì)動(dòng)員能夠最大程度地依賴龐大的人海戰(zhàn)術(shù)，由此改變常規(guī)治理所面臨的各項(xiàng)約束，政府決策能夠利用社會(huì)動(dòng)員直接滲透到基層社會(huì)，而常規(guī)治理往往需要?dú)v經(jīng)多個(gè)層次的傳遞。與常規(guī)治理相比，社會(huì)動(dòng)員極大地改善了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的效率和質(zhì)量。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)常態(tài)治理逐漸顯現(xiàn)出資源儲(chǔ)備不足、激勵(lì)性缺失、組織失效等缺陷，由此導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式治理的興起與發(fā)展。同時(shí)，當(dāng)外部環(huán)境波動(dòng)成為政府亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題時(shí)，同樣會(huì)利用運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)現(xiàn)與常規(guī)治理的互補(bǔ)。毋庸置疑，利用行政和社會(huì)兩大力量推進(jìn)共同治理，能夠最大程度地集中一切優(yōu)勢(shì)力量解決關(guān)鍵問(wèn)題，打破行政條框，積聚各領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)資源，能夠取得立竿見(jiàn)影的實(shí)效。但是，無(wú)節(jié)制地利用社會(huì)動(dòng)員或者以社會(huì)動(dòng)員取代常規(guī)治理，必然引發(fā)諸多弊端，如反復(fù)性治理、人治及破壞程序正義等。上級(jí)主管部門(mén)和行政責(zé)任主體所持有的態(tài)度對(duì)國(guó)家治理能夠產(chǎn)生直接影響，直接決定治理所能實(shí)現(xiàn)的成效，顯然不符合依法治國(guó)的要求。社會(huì)動(dòng)員參與國(guó)家治理，并非是要取代常態(tài)治理模式，而是在處理突發(fā)公共危機(jī)時(shí)作為克服常態(tài)治理短板的特殊治理模式而引入國(guó)家治理體系的。為此，必須明確社會(huì)動(dòng)員與國(guó)家常規(guī)治理的邊界，防止二者混淆而引發(fā)國(guó)家治理秩序的紊亂。

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（責(zé)任編輯 張亨明）