盧鍇

摘要：公共利益條款一直是各國(guó)及地區(qū)行使土地征收權(quán)的唯一正當(dāng)理由，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元的土地制度，土地所有權(quán)均歸屬于國(guó)家或集體，且《憲法》明確禁止土地轉(zhuǎn)讓，所以集體土地所有權(quán)發(fā)生變更的方式僅剩土地征收一條路徑。因此，還需要我們對(duì)公共利益條款如何實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值進(jìn)行法理反思并提出相應(yīng)的解決方案，以期實(shí)現(xiàn)公共利益條款應(yīng)有之目的，使其在實(shí)踐中產(chǎn)生應(yīng)有的效果。

關(guān)鍵詞：公共利益;土地征收;集體土地

土地征收能夠有效地提高土地資源配置的效率，通過(guò)土地征收這一手段對(duì)土地資源進(jìn)行再分配從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的目的。自2004年通過(guò)的《憲法修正案》第22條起正式規(guī)定了“公共利益”條款，為各基本法運(yùn)用此條款提供了基本法理的依據(jù)。在2020年通過(guò)的《民法典》物權(quán)編第243條中也將“公共利益需要”作為征收的基礎(chǔ)。但是，《憲法》與《民法典》物權(quán)編當(dāng)中都未對(duì)公共利益之認(rèn)定進(jìn)行明確。新修訂的《土地管理法》采用“列舉加概括”的方式對(duì)公共利益的范圍加以明確，這是對(duì)公共利益條款作為土地征收權(quán)行使的唯一正當(dāng)理由之基本法理的強(qiáng)化。對(duì)公共利益條款的相關(guān)解釋，無(wú)論是對(duì)于法學(xué)學(xué)術(shù)界還是在司法實(shí)踐當(dāng)中，都有著極為重要的作用。

一、土地征收中公共利益條款適用之困境

（一）缺乏明確的法律定義

目前關(guān)于公共利益條款的規(guī)定，僅在新修訂的《土地管理法》中有所體現(xiàn)，現(xiàn)行《憲法》及《民法典》物權(quán)編中均未明確，尚未形成一個(gè)具體可操作的公共利益的定義?！锻恋毓芾矸ā分幸矁H對(duì)公共利益的范圍，以“列舉加概括”的形式加以明確，但對(duì)于公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)、原則以及認(rèn)定程序等問(wèn)題均為做明確說(shuō)明，且因概括性條款的存在，《土地管理法》中關(guān)于公共利益范圍的劃分能否在實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用還有待商榷。

其次，新《土地管理法》第45條第五款當(dāng)中，基于成片開發(fā)建設(shè)需要用地的征地是否符合《憲法》中基于公共利益征收的規(guī)定仍存在很大的問(wèn)題。成片開發(fā)一詞自身的內(nèi)涵與外延尚無(wú)法明確，其中包含以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、商業(yè)發(fā)展為目的的開發(fā)建設(shè)，雖然在本輪《土地管理法》修法前，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”在我國(guó)實(shí)踐中是啟動(dòng)土地征收的條件，但是“公共利益”條款之內(nèi)涵是否應(yīng)當(dāng)包含“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”仍需進(jìn)一步討論。

（二）缺乏明確的分類標(biāo)準(zhǔn)

目前征地實(shí)踐中對(duì)公共利益條款的適用基本上沒(méi)有明確的規(guī)范與分類標(biāo)準(zhǔn)，還存在著大量基于“商業(yè)利益”的征地行為。《土地管理法實(shí)施條例》第二十三條中規(guī)定了幾類具體的公益性建設(shè)項(xiàng)目可以使用農(nóng)用地，其他建設(shè)項(xiàng)目只能申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地，但很顯然這一條款中所規(guī)定的類別并不足以明晰“公共利益”所包含的內(nèi)涵和外延，在實(shí)踐中仍只能通過(guò)政府部門的自由裁量進(jìn)行界定并作出是否征收集體用地的決定。

修訂前的《土地管理法》第43條常被理解為“任何單位和個(gè)人建設(shè)”也被納入了“公共利益”的范疇。但是由于在征地過(guò)程中政府所占據(jù)的絕對(duì)主導(dǎo)地位，以及國(guó)有土地存量緊缺的現(xiàn)實(shí)情況，導(dǎo)致了對(duì)該條款內(nèi)容的過(guò)度擴(kuò)張。修訂前的《土地管理法》第43條是對(duì)1986年《土地管理法》第21條的替代，也就是1986年《土地管理法》第21條中將“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”作為公共利益條款的內(nèi)涵之一的規(guī)定被刪除，但是由于實(shí)踐中的種種原因，該條款的改變并未起到應(yīng)有的效果。從條文的演變來(lái)看，立法者有意將“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”與“公共利益”這兩個(gè)概念加以區(qū)分，但是在征收實(shí)踐中執(zhí)法者對(duì)政策的曲解導(dǎo)致其并未起到分割的目的。

（三）兜底條款可能帶來(lái)的權(quán)力擴(kuò)張

雖然目前而言，采用“列舉加概括”的形式對(duì)公共利益條款進(jìn)行界定是相對(duì)合理的立法模式，但是這一模式的弊端在于兜底條款的模糊性可能導(dǎo)致征收權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張。我國(guó)的國(guó)情決定了如果適用“列舉式”的立法模式，目前的立法技術(shù)和實(shí)踐完全不足以支撐其解決不同區(qū)域所出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)狀況，而采取“列舉加概括”的形式更具靈活性，以應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能出現(xiàn)的新問(wèn)題，但新《土地管理法》第45條中僅用五個(gè)條款列舉公共利益征收的范圍顯然不足以滿足現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，這就導(dǎo)致了兜底性條款被濫用的風(fēng)險(xiǎn)劇增。

二、公共利益條款面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）集體土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題

雖然新《土地管理法》對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了法律依據(jù)，在消除城鄉(xiāng)土地二元體制方面具有里程碑意義。但是其對(duì)于入市的相關(guān)問(wèn)題只有原則性的規(guī)定，并無(wú)具體的制度規(guī)范?！叭龎K地”試點(diǎn)實(shí)踐表明，入市的全面推廣，讓征地與入市的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題更加凸顯。如果不能將土地征收限定在公共利益范疇以縮小征地范圍，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的適用空間將受到“擠壓”。相對(duì)的，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市能夠解決征地的內(nèi)部需求問(wèn)題，猶如“縮小征地范圍”的一條腿。

（二）成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定問(wèn)題

新《土地管理法》第45條第一款第5項(xiàng)規(guī)定了基于“成片開發(fā)建設(shè)需要”而進(jìn)行土地征收的情形，學(xué)界針對(duì)這一條款的爭(zhēng)議主要集中在“成片開發(fā)”是否屬于公共利益條款應(yīng)有之義，以及這一條文是否會(huì)導(dǎo)致征收范圍的擴(kuò)大這兩個(gè)問(wèn)題上。對(duì)于前一個(gè)問(wèn)題，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“成片開發(fā)”追求的并不完全是公共利益。而對(duì)于后一個(gè)問(wèn)題，甚至有學(xué)者認(rèn)為“成片開發(fā)”的規(guī)定違背了十八屆三中全會(huì)關(guān)于“縮小征地范圍的決定”。但目前，可能基于我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的考量，立法者將“成片開發(fā)”納入到了土地征收的范圍之內(nèi)，在此基礎(chǔ)之上，如何正確處理土地征收與成片開發(fā)之間的關(guān)系，就成了《土地管理法》實(shí)施的一個(gè)重要問(wèn)題。

《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第一條中對(duì)成片開發(fā)進(jìn)行了定義，但該定義并未明確“綜合性開發(fā)”如何界定，理論上講，成片開發(fā)并非法律術(shù)語(yǔ)，而是一個(gè)與“宗地開發(fā)”相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)術(shù)語(yǔ)。《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》第三條對(duì)成片開發(fā)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，體現(xiàn)其公私益混合的性質(zhì)。但此條規(guī)定給地方政府留下了較大的自由裁量空間，可能導(dǎo)致商業(yè)征收行為大行其道。

（三）征地主體對(duì)公共利益的擴(kuò)張解釋

黨的十九屆五中全會(huì)提出了“十四五”規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)就包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力充分發(fā)揮，也提出了“堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上”。實(shí)體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要建立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，需要大量的建設(shè)用地，而國(guó)有建設(shè)用地的存量有限，因此，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中必然要進(jìn)行大規(guī)模的集體土地征收。但是，由于缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的土地征收中有很大一部分難以認(rèn)定是基于“公共利益”還是基于“商業(yè)利益”目的。這也就導(dǎo)致了“國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求”與“征地公共利益目的限制”之間的矛盾，這樣的矛盾也直接導(dǎo)致了實(shí)踐中大量的土地征收法律糾紛都是基于“公共利益認(rèn)定的泛化”而提起的訴訟。

（四）農(nóng)民權(quán)益的保障問(wèn)題

公共利益條款的應(yīng)有之義就是限制公權(quán)以保障私權(quán)，在土地征收過(guò)程當(dāng)中，農(nóng)民權(quán)益的保障包含了征收決定作出前的知情權(quán)與參與權(quán)，以及征收補(bǔ)償當(dāng)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)與生存權(quán)等憲法權(quán)利的保障。隨著時(shí)代的發(fā)展，公共利益的內(nèi)涵也在不斷變化，例如改革開放初期，很多農(nóng)村由于交通問(wèn)題導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)無(wú)法轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，因此，征收集體土地修建鐵路等就是“符合公共利益需求”的。然而到了現(xiàn)今社會(huì)，同樣是修建鐵路，卻可能導(dǎo)致被征地農(nóng)民的反對(duì)，例如修建的是通行于兩座城市之間的高鐵，中途是不設(shè)停靠站的，對(duì)于沿途被征地的農(nóng)民而言，無(wú)法體會(huì)到修路與“公共利益”之間的關(guān)聯(lián)，也經(jīng)常出現(xiàn)由于補(bǔ)償款問(wèn)題而出現(xiàn)的爭(zhēng)議，甚至抵制征地的情況。

三、土地征收中公共利益認(rèn)定條款之出路

（一）征地相關(guān)制度的體系化建構(gòu)

通過(guò)聽證、公告等征地程序來(lái)保障農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)可以在很大程度上避免征地糾紛的發(fā)生。憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障在于，如何限制征收權(quán)的濫用，實(shí)質(zhì)上是征收權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的博弈，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的核心在于損失補(bǔ)償或利益填補(bǔ)。憲法生存權(quán)的保障在于，土地是農(nóng)民的立足之本，土地被征收之后，農(nóng)民就失去了賴以生存的依靠，因此征收將影響到農(nóng)民的生存權(quán)這一憲法權(quán)利。但現(xiàn)行的土地征收相關(guān)法律制度都未明確有關(guān)農(nóng)民權(quán)益保障的條文，規(guī)則大都停留在表象層面，征收主體在征收過(guò)程當(dāng)中應(yīng)當(dāng)接受“比例原則”的約束，其手段與目的之間應(yīng)有相應(yīng)的制衡關(guān)系。

（二）對(duì)“公共利益”及相關(guān)概念加以區(qū)分

征地主體往往對(duì)“公共利益”的含義進(jìn)行擴(kuò)張解釋，將基于經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目的的諸如商場(chǎng)、寫字樓、住宅等的建設(shè)視作“基于公共利益”的建設(shè)，這樣的解釋方式的分析邏輯在于其符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“卡爾多補(bǔ)償原則”，即由于土地征收會(huì)使土地的資源配置效率提升，所以經(jīng)過(guò)足夠長(zhǎng)的時(shí)間后，由于征收而權(quán)益受損者會(huì)自然的得到補(bǔ)償，損益相抵后整體的社會(huì)福利得到了提高，因此可以認(rèn)為是符合“公共利益”的要求的。但是，此種解釋方式顯然是將“公共利益”與“社會(huì)利益”混為一談了，兩者的受益主體都具有一定的模糊性且在內(nèi)涵上相互重合，但其也有明顯的區(qū)別，公共利益是一種涉及到國(guó)家、社會(huì)及個(gè)人的利益，而社會(huì)利益則是表現(xiàn)為一個(gè)社會(huì)要存續(xù)下去的利益訴求，其主體是某一個(gè)社會(huì)。因此，征地主體對(duì)“公共利益”的擴(kuò)張解釋不僅是對(duì)這一法律概念的混同，更使得征地行為游離于《憲法》的目的性限制之外，或者說(shuō)“公共利益”概念被完全“架空”，徒具宣示意義。

（三）處理好征地與入市之間的銜接與協(xié)調(diào)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度與公共利益條款之間必須實(shí)現(xiàn)有效的銜接與協(xié)調(diào)，才能保證不出現(xiàn)法律沖突問(wèn)題。征地與入市之間的銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題的關(guān)鍵在于合理地處理好兩者之間的利益關(guān)系，也就是征地主體與集體土地所有權(quán)人之間的利益分配問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市既可能開辟出征地制度改革的坦途，也存在著增加土地管理混亂的風(fēng)險(xiǎn)。處理好征地與入市之間的利益平衡，才是防止土地管理風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。入市是集體土地所有權(quán)人對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)有土地使用權(quán)的自主處分，兩者存在著制度與法理上的差異，且由于兩者的客體重疊性，當(dāng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益高于征地安置時(shí)，國(guó)家征地的難度必然增大。因此要建立相應(yīng)的制度銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制，從而解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

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本文受西北民族大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“土地征收中的公共利益認(rèn)定研究”（項(xiàng)目號(hào)：YXM2019037）資助。