李真

摘要：我國特殊教育政策演進(jìn)過程可分為漸進(jìn)性、激進(jìn)性、斷裂性三個制度變遷階段。這三階段的特殊教育政策發(fā)展深受各階段的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、國家治理方式、社會政策理念等深層結(jié)構(gòu)因素影響，分別呈現(xiàn)邊緣—停滯、復(fù)蘇—發(fā)展、提升—轉(zhuǎn)型的階段特征。各階段發(fā)展方式呈現(xiàn)極強(qiáng)的路徑依賴特點(diǎn)，政府主導(dǎo)與行政推動是其總體性發(fā)展所依賴的核心動力，進(jìn)入2010年以來，中國特色現(xiàn)代特殊教育制度體系構(gòu)建開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的政策與實(shí)踐議程，并在中國教育與社會福利等領(lǐng)域深化改革的背景下獲得重要發(fā)展路徑與動力。

關(guān)鍵詞：特殊教育政策;歷史制度主義;教育公平;教育改革

引言

特殊教育是指對有特殊需要的兒童進(jìn)行旨在達(dá)到一般和特殊培養(yǎng)目標(biāo)的教育?？v觀其發(fā)展過程，以1978年為歷史節(jié)點(diǎn)，呈現(xiàn)出由緩慢前進(jìn)到快速推進(jìn)，由國家單一主體到社會多元主體，由碎片性政策支持到整合性政策融合，由特殊教育資源配置規(guī)模增長到特殊教育質(zhì)量提升，由殘疾兒童義務(wù)教育普及到全學(xué)段特殊教育銜通擴(kuò)展等諸多轉(zhuǎn)型發(fā)展的顯著特征。我國特殊教育呈現(xiàn)出這種發(fā)展趨勢與特征的原因在于教育資源由政府高度控制與集中配置，特殊教育政策作為國家意志與政治價值的重要工具是推動特殊教育發(fā)展的主導(dǎo)力量與強(qiáng)勁動力，伴隨著黨的執(zhí)政理念與國家總體教育制度的變遷，特殊教育呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢與階段特征。本文采用歷史制度主義分析框架，以探討我國特殊教育政策發(fā)展，為特殊教育政策轉(zhuǎn)型發(fā)展提供有益啟示與參考。

一、我國特殊教育政策變遷的歷史演進(jìn)

（一）漸進(jìn)性制度變遷階段（1949-1978年）：以盲、聾啞兒童教育為主導(dǎo)

新中國成立后，我國是高度統(tǒng)合的體制，特殊教育政策在這種體制下采用的是政府包辦和包管的辦學(xué)與行政機(jī)制，國家成為特殊教育的需求者與供給者。這一時期主要遵循政務(wù)院《關(guān)于改革學(xué)制的決定》的要求，將針對殘疾兒童的教育由慈善救濟(jì)性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲腋＠再|(zhì)。由此，特殊教育被納入國家教育體系作為其中一個組成部分，但主要針對盲、聾啞學(xué)生。

（二）激進(jìn)性制度變遷階段（1979-2009年）：義務(wù)教育普及與全學(xué)段教育銜接為重點(diǎn)

1.特殊教育全學(xué)段銜接政策提出與義務(wù)教育普及推進(jìn)。1988年成立了中國殘疾人聯(lián)合會并召開了第一次全國特殊教育工作會。由此，特殊教育開始進(jìn)入新的發(fā)展階段。1990年頒布的《殘疾人權(quán)益保障法》使特殊教育從法律層面進(jìn)一步得到確認(rèn)。1994年發(fā)布的《殘疾人教育條例》作為首部專門性的特殊教育行政法規(guī)，將特殊教育學(xué)校、特殊教育班和隨班就讀確定為三種主導(dǎo)特殊教育模式，以普及義務(wù)教育為重點(diǎn)并向上下擴(kuò)展至學(xué)前、高中與高等教育的特殊教育發(fā)展原則得以明確。

2.特殊教育改革政策深化與特殊教育區(qū)域平衡政策推進(jìn)

2001年召開的第三次全國特殊教育工作會議將工作目標(biāo)定位于提升視力、聽力、智力三類適齡殘疾學(xué)生的義務(wù)教育“入學(xué)率”和“保學(xué)率”。同年提出“努力滿足殘疾人的教育需求”的特殊教育發(fā)展實(shí)踐方向。在進(jìn)入21世紀(jì)的頭十年，我國特殊教育政策的關(guān)注重點(diǎn)仍然聚焦在殘疾兒童的義務(wù)教育上，并通過資源的合理有效配置來縮小普特間、地區(qū)間、障別間的差距以促進(jìn)教育公平。因而，在政策層面，特殊教育與普通教育在政策上出現(xiàn)融合趨勢。

（三）斷裂性制度變遷階段（2010-2020年）：普特教育政策融合與全納教育政策轉(zhuǎn)向

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》將特殊教育其他教育并列為八大發(fā)展任務(wù)，將“保障殘疾人受教育權(quán)利”納入其政策目標(biāo)中，并確定以完善特殊教育體系與保障機(jī)制為基本路徑。這標(biāo)志著我國特殊教育政策與普通教育政策進(jìn)入融合與互嵌性關(guān)系發(fā)展階段，最終形成中國特色的現(xiàn)代特殊教育制度體系，進(jìn)入全新的發(fā)展階段。2011年，《中國兒童發(fā)展綱要》指出，特殊教育發(fā)展重點(diǎn)仍然在普及和提高殘疾兒童的受教育率。在這兩個綱要性政策影響下，特殊教育發(fā)展走向普惠性、普及性與公平性。

二、我國特殊教育政策未來思考

本文將從政府與社會兩個主體出發(fā)來思考我國未來特殊教育政策的發(fā)展。

（一）政府層面

特殊教育改革，一是要將頂層制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新置于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、人口老化、全球化等變遷的宏觀環(huán)境之下，整合環(huán)境中的有利因素和資源;二是要抓住制度變遷的歷史否決點(diǎn)，充分把握國家全面深化改革、教育改革和福利制度改革的改革慣性，積極促進(jìn)特殊教育政策內(nèi)部體系的改革完善與外部體系的嵌套銜接;三是要努力轉(zhuǎn)變政策目標(biāo)定位與決策理念，努力轉(zhuǎn)變以往國家-管理本位的政策目標(biāo)定位，創(chuàng)新民生-服務(wù)本位的特殊教育政策目標(biāo)定位，促進(jìn)特殊教育政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行與評估過程的多元主體參與，創(chuàng)新特殊教育政策理念與模式。

（二）社會層面

要充分發(fā)揮好殘疾人團(tuán)體及其相關(guān)組織的作用，鼓勵其積極參與到我國特殊教育政策改革中，聽取其積極意見和建議。成立中國殘疾人聯(lián)合會，作為殘疾人的一個代表組織，在國家各類政策設(shè)計(jì)與發(fā)展扮演“參與者”角色，促進(jìn)面向殘疾人和特殊教育政策的改革與發(fā)展。成立中國教育學(xué)會特殊教育研究會和中國殘疾人事業(yè)發(fā)展研究會等組織，實(shí)證調(diào)研、政策設(shè)計(jì)、政策論證、政策修訂、政策評估特殊教育政策。鼓勵媒體對殘疾人特殊教育問題進(jìn)行關(guān)注，特別是拓寬公眾在一些關(guān)鍵性社會事件上積極表達(dá)特殊教育需要和訴求的渠道。

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