李心琦 任宇勛

摘要：目前法學(xué)界關(guān)于公安訓(xùn)誡行為的法律性質(zhì)仍然沒(méi)有統(tǒng)一的定論。本文結(jié)合相關(guān)行政規(guī)范，在確定訓(xùn)誡行為是行政事實(shí)行為的基礎(chǔ)上，將其具體界定為行政指導(dǎo)行為。并針對(duì)公安訓(xùn)誡在實(shí)務(wù)中的困境及成因，提出相應(yīng)的解決路徑。

關(guān)鍵詞：公安訓(xùn)誡;行政事實(shí)行為;解決路徑

前不久的"李文亮事件"引發(fā)了大眾對(duì)于公安訓(xùn)誡的廣泛關(guān)注。本文將對(duì)訓(xùn)誡行為現(xiàn)有學(xué)說(shuō)進(jìn)行分析，在對(duì)訓(xùn)誡行為進(jìn)行定性的基礎(chǔ)上，探究公安訓(xùn)誡實(shí)施的困境及成因，并對(duì)此提出實(shí)踐中的解決路徑，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的銜接。

一、公安訓(xùn)誡行為的定性

（一）公安訓(xùn)誡行為的法律依據(jù)。

公安訓(xùn)誡是公安機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其行政職能而實(shí)施的職權(quán)性行為，而此類(lèi)行為的實(shí)施必須來(lái)源于相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，以下就我國(guó)法律規(guī)范中公安機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施的訓(xùn)誡行為進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明：

目前，在行政法律規(guī)范方面，我國(guó)公安訓(xùn)誡常用法律依據(jù)為《治安管理處罰法》，而《治安管理處罰法》實(shí)際上并未沿襲已經(jīng)廢止的《治安管理處罰條例》將訓(xùn)誡歸納為處罰的種類(lèi)中，因此公安機(jī)關(guān)依據(jù)治安管理處罰法所出具訓(xùn)誡書(shū)的行為在大多數(shù)情況下屬于無(wú)法律依據(jù)的越權(quán)行為。

（二）公安訓(xùn)誡定性上的現(xiàn)有學(xué)說(shuō)。

目前學(xué)界關(guān)于訓(xùn)誡行為定性的爭(zhēng)議主要有兩大類(lèi)，即行政事實(shí)行為和行政法律行為。其中行政事實(shí)行為中以"教育措施說(shuō)"及"行政指導(dǎo)說(shuō)"為其代表性學(xué)說(shuō);行政法律行為則以"行政處罰說(shuō)"為代表性學(xué)說(shuō)。

1、行政法律行為說(shuō)

這一學(xué)說(shuō)的代表人物王學(xué)輝教授、楊解君等教授首先將其定性為一種行政法律行為，即認(rèn)為訓(xùn)誡行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的法律效果，同時(shí)將該行為與行政處罰進(jìn)行比對(duì)，認(rèn)為雖然法定的行政處罰種類(lèi)并未將訓(xùn)誡納入其中，但其符合行政處罰的特征和構(gòu)成要件。[1][2]

2、行政事實(shí)行為說(shuō)

另有部分學(xué)者將公安訓(xùn)誡行為看做一種行政事實(shí)行為，即認(rèn)為訓(xùn)誡行為并未對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生一定的法律效果。在確定訓(xùn)誡行為為行政事實(shí)行為的前提下，再依據(jù)以下兩種學(xué)說(shuō)將其定性：

（1）教育措施說(shuō)

以《治安管理處罰法》第五條所規(guī)定的堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合為依據(jù)[3]，該類(lèi)學(xué)說(shuō)將訓(xùn)誡定性為一種教育措施，即對(duì)行為人具有一定可罰性的行為進(jìn)行批評(píng)教育且不具有制裁性的行為。

（2）行政指導(dǎo)說(shuō)

該學(xué)說(shuō)將訓(xùn)誡定性為一種行政指導(dǎo)行為。將訓(xùn)誡行為的內(nèi)涵及特點(diǎn)與行政指導(dǎo)行為對(duì)應(yīng)，認(rèn)為其符合行政指導(dǎo)行為的要件，再根據(jù)行政指導(dǎo)行為的作用進(jìn)行分類(lèi)，認(rèn)定訓(xùn)誡行為為規(guī)范性行政指導(dǎo)行為。[4]

（三）公安訓(xùn)誡行為的法律定性。

行政法是從民法中脫離出來(lái)的獨(dú)立的法律部門(mén)，結(jié)合民法的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)大部分學(xué)者也主張把主觀上是否追求直接的法律效果作為行政事實(shí)行為及行政法律行為的劃分界限[5]，也就是說(shuō)并非對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生了法律上的影響就一定是行政法律行為，還要看該行為實(shí)施時(shí)所追求的法律效果為何。

從訓(xùn)誡的表現(xiàn)形態(tài)來(lái)看，公安機(jī)關(guān)僅以訓(xùn)誡書(shū)的形式對(duì)行為人進(jìn)行教育指導(dǎo)而不采取其他可以適用的法定行政措施，從其迂回形態(tài)中可知公安機(jī)關(guān)并未以產(chǎn)生法律效果為追求;從訓(xùn)誡的影響來(lái)看，公安訓(xùn)誡對(duì)被訓(xùn)誡人產(chǎn)生的多為事實(shí)上的影響而非法律上的影響;從訓(xùn)誡的司法實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)的法律文書(shū)對(duì)其性質(zhì)作出如下說(shuō)明：訓(xùn)誡行為并不具有強(qiáng)制力，亦未對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響;訓(xùn)誡是公安機(jī)關(guān)對(duì)某些違法情節(jié)輕微的行為人所作出的批評(píng)、教育，是一種行政事實(shí)行為等。

同時(shí)，筆者認(rèn)為訓(xùn)誡行為在符合行政事實(shí)行為的基礎(chǔ)上與行政指導(dǎo)行為的概念（行政指導(dǎo)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)所期待的行政狀態(tài)或達(dá)到某種行政目的，以建議、勸告等非強(qiáng)制措施要求相關(guān)當(dāng)事人作為或不作為的活動(dòng)）[6]、非強(qiáng)制性等特征相符合。

綜上所述，公安機(jī)關(guān)所實(shí)施的訓(xùn)誡行為應(yīng)當(dāng)是不以直接法律效果為追求的行政事實(shí)行為中的行政指導(dǎo)行為。

二、公安訓(xùn)誡實(shí)踐的困境

（一）各地訓(xùn)誡行為執(zhí)行方式不統(tǒng)一。

由于缺乏具體統(tǒng)一的法律規(guī)范，訓(xùn)誡規(guī)范散見(jiàn)于其他部門(mén)法律中，各地執(zhí)行難度大，因此各地制定了關(guān)于訓(xùn)誡行為的不同法規(guī)便于執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施。然而各地對(duì)于訓(xùn)誡行為的規(guī)范程度不同，同時(shí)各地執(zhí)法力度也有差距，由此導(dǎo)致立法與實(shí)施均產(chǎn)生不一致的效果。

（二）實(shí)施訓(xùn)誡行為引起群眾不滿。

公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的主要依據(jù)《治安管理處罰法》中并未對(duì)訓(xùn)誡行為有明文規(guī)定，而"法無(wú)授權(quán)不可為"我國(guó)目前法治社會(huì)的重要原則，充分反映了法律的可預(yù)測(cè)性及我國(guó)一切權(quán)力屬于人民。公權(quán)力機(jī)關(guān)依法正當(dāng)行使職權(quán)，公民的合法權(quán)益才能得到保障。在我國(guó)，這一重要的原則的完備、明確的表達(dá)，來(lái)自黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的提出和倡導(dǎo)，已經(jīng)深深刻入每一個(gè)公民心中，成為我國(guó)法律的一項(xiàng)重要原則。而目前多數(shù)訓(xùn)誡行為與我國(guó)法律"法無(wú)授權(quán)不可為"宗旨相違背，公民對(duì)于訓(xùn)誡行為規(guī)范的范圍難以預(yù)知，由此執(zhí)法出示的訓(xùn)誡書(shū)往往使得公民難以接受。

（三）對(duì)被訓(xùn)誡人權(quán)利行使產(chǎn)生消極影響。

根據(jù)上述我國(guó)訓(xùn)誡行為的立法現(xiàn)狀，對(duì)于被訓(xùn)誡人在收到執(zhí)法機(jī)關(guān)出示的訓(xùn)誡書(shū)后，基本被視為對(duì)權(quán)利義務(wù)無(wú)影響的行政行為，且無(wú)明確統(tǒng)一法律保護(hù)其權(quán)利，因此即使權(quán)利受到侵犯，也難以得到相應(yīng)救濟(jì)。這與我國(guó)行政機(jī)關(guān)"法無(wú)授權(quán)不可為"的原則相違背，亟須糾正。

三、公安訓(xùn)誡實(shí)踐困境的成因

（一）立法不完善。

目前對(duì)于訓(xùn)誡行為無(wú)法律規(guī)范的統(tǒng)一規(guī)定，各地法律發(fā)展水平不一，對(duì)于訓(xùn)誡行為的立法有所不同：如各地在預(yù)防未成年人犯罪的法律規(guī)范中對(duì)訓(xùn)誡對(duì)象確定了不同的標(biāo)準(zhǔn)，大部分地區(qū)規(guī)定的訓(xùn)誡對(duì)象是未成年人的監(jiān)護(hù)人，然而新疆地區(qū)將訓(xùn)誡對(duì)象擴(kuò)大至監(jiān)護(hù)人委托的專(zhuān)門(mén)組織或個(gè)人。不同地區(qū)間無(wú)統(tǒng)一法律規(guī)范，各地執(zhí)法機(jī)關(guān)各執(zhí)一詞，各地區(qū)不同地方法規(guī)，極易導(dǎo)致權(quán)力濫用。

（二）執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)訓(xùn)誡認(rèn)知較片面。

公安機(jī)關(guān)在實(shí)施訓(xùn)誡行為時(shí)，并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。然而，目前訓(xùn)誡行為的應(yīng)用范圍不斷地得到拓寬，公安機(jī)關(guān)作出的訓(xùn)誡行為用以規(guī)范網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，規(guī)范社會(huì)公共秩序等。但是公安機(jī)關(guān)對(duì)于訓(xùn)誡范圍卻無(wú)清晰完整的認(rèn)知，例如，實(shí)踐中相似的違法情節(jié)，執(zhí)法機(jī)關(guān)為達(dá)到不同的執(zhí)法目的，對(duì)一部分采取訓(xùn)誡行為，對(duì)另一部分不采取處罰措施。

（三）專(zhuān)家學(xué)者研究較少。

專(zhuān)家學(xué)者的重視，是訓(xùn)誡行為完整統(tǒng)一法律規(guī)范的重要保障;也正是因?yàn)槿狈?zhuān)家學(xué)者對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行廣泛關(guān)注與深入研究，立法機(jī)關(guān)在有關(guān)訓(xùn)誡行為的立法過(guò)程中缺少學(xué)理借鑒。

四、公安訓(xùn)誡實(shí)踐的解決路徑

目前，公安機(jī)關(guān)實(shí)施的多數(shù)訓(xùn)誡行為責(zé)令違法行為人不得再犯，對(duì)于輕微違法行為人有一定震懾作用，能有效地制止其違法行為，對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)高效執(zhí)法有重要實(shí)踐價(jià)值，因此應(yīng)當(dāng)在一定程度上予以保留。由此，應(yīng)采取一系列多角度解決措施，將公安訓(xùn)誡行為這一管理行為規(guī)范化、法律化，完善我國(guó)行政法律規(guī)范措施，提高執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力。

（一）國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)明確規(guī)定訓(xùn)誡行為的主體及適用范圍。

首先，訓(xùn)誡行為作為行政行為，實(shí)施訓(xùn)誡行為的主體應(yīng)當(dāng)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，即除法定機(jī)關(guān)有權(quán)予以變更或撤銷(xiāo)外，行政行為一經(jīng)正式成立，不得任意變更、撤銷(xiāo)、廢止并受其拘束的法律效力;若由除法律規(guī)定以外的主體實(shí)施該訓(xùn)誡行為，則構(gòu)成主體違法，可予以救濟(jì)。

其次，對(duì)于訓(xùn)誡行為的適用范圍，目前法律無(wú)統(tǒng)一規(guī)范，僅在某些法律或地方性法規(guī)中稍有提及，由于訓(xùn)誡行為的可應(yīng)用范圍較廣，采取概括式和否定式列舉相結(jié)合的方式予以規(guī)定，對(duì)訓(xùn)誡行為的實(shí)施限制的同時(shí)，也利于訓(xùn)誡主體發(fā)揮自由裁量權(quán)。

（二）相關(guān)主體應(yīng)完善行政訓(xùn)誡行為的形式程序。

程序公正在一定程度上為實(shí)體公正提供了保障，其價(jià)值追求在于效率和公正，這對(duì)公安機(jī)關(guān)實(shí)施訓(xùn)誡至關(guān)重要。主要包括：

1、完善相關(guān)聽(tīng)證制度。1996年的《行政處罰法》首次從國(guó)家層面對(duì)聽(tīng)證制度做了規(guī)定;越來(lái)越多的法律規(guī)定了聽(tīng)證制度這一程序。對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，是建設(shè)法治社會(huì)的重要要求。相關(guān)的聽(tīng)證制度，就是當(dāng)事人行使陳述權(quán)和申辯權(quán)的方式之一，它賦予當(dāng)事人的進(jìn)行申辯和提出意見(jiàn)的機(jī)會(huì)[7]。因此，相關(guān)主體應(yīng)制定明確的法律法規(guī)，規(guī)定有關(guān)訓(xùn)誡行為的聽(tīng)證制度適用范圍、聽(tīng)證參與人、聽(tīng)證時(shí)間期限、聽(tīng)證內(nèi)容等，并將聽(tīng)證結(jié)果公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證的法律化、規(guī)范化。

2、規(guī)范各地訓(xùn)誡書(shū)的形式及內(nèi)容。由于各地法律發(fā)展不均，由此地方法規(guī)也產(chǎn)生了較大的差異，此外，司法實(shí)踐中并未對(duì)訓(xùn)誡書(shū)內(nèi)容作出審查，導(dǎo)致各地訓(xùn)誡書(shū)內(nèi)容參差不齊。因此應(yīng)當(dāng)規(guī)范訓(xùn)誡書(shū)的制作標(biāo)準(zhǔn)，明確依據(jù)的法律規(guī)定及法律事實(shí)，減少格式文本的使用。

（三）增強(qiáng)訓(xùn)誡行為各方當(dāng)事人對(duì)訓(xùn)誡行為的認(rèn)知。

1、訓(xùn)誡行為作為一種新興行政行為，目前并未有相關(guān)法律法規(guī)予以全面概述，相關(guān)執(zhí)法人員對(duì)有權(quán)實(shí)施訓(xùn)誡的情形認(rèn)知有限。應(yīng)對(duì)此類(lèi)案件執(zhí)法人員進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)培訓(xùn)，要求其對(duì)于執(zhí)行訓(xùn)誡行為形成合理合法的認(rèn)識(shí);并形成專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。

2、另一方面，加強(qiáng)公民對(duì)于訓(xùn)誡行為實(shí)施的了解。2020年3月，防疫期間一名乘客不戴口罩坐地鐵該被派出所與地鐵公司執(zhí)法中隊(duì)訓(xùn)誡的新聞被爆出[8]，在此情形下，加強(qiáng)公民對(duì)于訓(xùn)誡行為的認(rèn)識(shí)十分重要且緊迫，各地應(yīng)迅速落實(shí)相關(guān)政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，開(kāi)放咨詢窗口，讓公民對(duì)于訓(xùn)誡行為內(nèi)容、范圍有充分的認(rèn)識(shí)。

（四）保障訓(xùn)誡行為實(shí)施后對(duì)被訓(xùn)誡人權(quán)利的救濟(jì)。

首先，雖然本文將訓(xùn)誡行為定義為行政事實(shí)行為，但并不意味著當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，被訓(xùn)誡人無(wú)途徑可以救濟(jì)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定：對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。這里的"實(shí)際影響"筆者認(rèn)為不僅應(yīng)當(dāng)包括法律上的影響還應(yīng)包括事實(shí)上的影響。這種規(guī)范更符合當(dāng)今社會(huì)“擴(kuò)大受案范圍，最大限度的保護(hù)當(dāng)事人利益”的法律理念。

其次，目前審理案件時(shí)，法官會(huì)以行政事實(shí)行為對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生影響為由，拒絕審理案件。然而，行政審判的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政行為本身的合法性而非是否確實(shí)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響;雖然行政訓(xùn)誡為行政指導(dǎo)行為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的法律效果，但仍然會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成事實(shí)影響，其本身也存在是否具有合法性的問(wèn)題，因此對(duì)于主體、內(nèi)容及程序違法的行政訓(xùn)誡，應(yīng)當(dāng)要求行政主體給予救濟(jì)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，公安訓(xùn)誡具有可訴性，納入行政訴訟受案范圍是恰當(dāng)?shù)?。此外，?xùn)誡行為中，因行政機(jī)關(guān)違法造成行政相對(duì)人相關(guān)權(quán)益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)給予一定的行政賠償。

五、結(jié)語(yǔ)

訓(xùn)誡行為的完善是我國(guó)立法體系得以全面的重要保障，是我國(guó)依法治國(guó)、依法行政全面落實(shí)的重要里程碑。目前，我國(guó)訓(xùn)誡行為還存在一些不足與實(shí)施困境，亟須修改完善。筆者希望通過(guò)該篇文章引發(fā)各界對(duì)該行為的關(guān)注，早日建立一個(gè)完備的公安訓(xùn)誡法律體系。

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[7]什么是聽(tīng)證？行政處罰法規(guī)定聽(tīng)證制度有什么意義？“中國(guó)人大網(wǎng)”.http//www.npc.gov.cn/npc/c2384/200204/1f34c7e31b24412b9310420205e60401.shtml.2002年4月18日

[8]韓雪. 防疫期間不戴口罩坐地鐵該被訓(xùn)誡[N]. 北京日?qǐng)?bào)，2020-03-25（014）.

【作者簡(jiǎn)介】李心琦（2001年），女，漢族，江蘇省南京市，江蘇警官學(xué)院，本科，法學(xué);任宇勛（2000年），女，漢族，江西省宜春市，江蘇警官學(xué)院，本科，法學(xué)。

注：本文為江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃《我國(guó)公安訓(xùn)誡實(shí)踐的困境、成因及出路》項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：FX2020010

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