馮銳

【摘? 要】隨著我國經濟的快速發(fā)展，我國政府投資項目規(guī)模日漸擴大，在項目組織實施過程中各類問題也隨之暴露。所以我國各地都在積極探索更為適應當前時期以及符合我國發(fā)展方向和步伐的項目管理模式。代建制管理模式就是在這樣的背景下應運而生。如何改進傳統(tǒng)建設模式中的弊端，積極合理激活和發(fā)揮社會力量，優(yōu)化政府投資項目的管理現(xiàn)狀，發(fā)揮政府投資項目應有的效益和效果，并保證代建制的健康發(fā)展，都是我們需要一一關注和研究的事項。代建制是否適合作為政府投資項目投資體制改革的方式，也需要我們在理論和實踐2個方面加強研究。論文介紹分析了政府代建項目的成本管理思路及措施，僅供參考。

【Abstract】With the rapid development of China's economy， the scale of government investment projects in China is constantly increasing， and various problems are exposed in the process of project organization and implementation. Therefore， all parts of China are actively exploring the project management mode which is more suitable for the current period and in line with the development direction and pace of China. Agent construction management mode is in this context came into being. How to improve the disadvantages of the traditional construction mode， actively and reasonably activate and give play to social forces， optimize the management status of government investment projects， give full play to the benefits and effects of government investment projects， and ensure the healthy development of agent construction system are the issues that we need to pay attention to and study one by one. Whether agent construction system is suitable for the reform of investment system of government investment projects also needs us to strengthen the research in theory and practice. This paper introduces and analyzes the cost management ideas and measures of government agent construction projects， for reference only.

【關鍵詞】代建管理模式;政府投資項目;成本管控

【Keywords】agent construction management mode; government investment projects; cost control and management

【中圖分類號】F830.59;F285? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）06-0156-03

1 政府投資項目和代建管理的概述

政府投資項目是國家和各級地方政府根據(jù)經濟社會發(fā)展的需求，為實現(xiàn)經濟調節(jié)、滿足國家或地區(qū)經濟安全和社會公共需求、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，按照政府投資范圍，經科學決策后開展的各類建設項目。傳統(tǒng)政府投資只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目。通常具有項目周期長、資金需求大、社會影響廣等特點，同時，兼顧帶動相關產業(yè)進步、拉動區(qū)域經濟發(fā)展的作用。

作為我國經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要保證，政府投資是國家進行宏觀調控的有效手段。隨著“十三五”規(guī)劃及國家經濟、社會環(huán)境的持續(xù)向好，政府投資項目正在穩(wěn)中有增，所以提高建設項目資金的使用效率和經濟效益，已成為影響當前政府投資建設項目的關鍵因素[1]。

1.1 政府投資項目特點

1.1.1 成本與收益構成復雜

政府提供的公共物品所考慮的成本是社會成本，不僅包括直接資源消耗，還包括環(huán)境、社會等。項目具有較強的外部效應，對外部環(huán)境發(fā)生的間接影響很難用貨幣來衡量，項目的成本和收益具有不可計量性，比一般社會投資項目考慮因素和建設環(huán)節(jié)復雜得多。

1.1.2 項目的非營利性

一般社會經濟組織進行投資活動的目的都是追求投資利潤。但對于國家經濟發(fā)展而言，非營利項目因為往往與人民群眾的日生活息息相關，涉及國家公共利益以及基本公共服務等，是國家經濟發(fā)展不可或缺的組成部門，是確有必要對這些公益性的基礎設施進行投資的。

1.1.3 項目的公益性

政府投資項目更多的是實現(xiàn)社會責任、社會貢獻和基本保障，受眾群體也是廣大人民群眾，因此，在項目研究決策階段，往往很難廣泛征求大家意見，在項目規(guī)模和項目定位上更多以政府或相關行業(yè)主管部門及少數(shù)行業(yè)專家為準[2]。

1.1.4 政府建設主導

政府投資項目建設主體往往以政府行業(yè)主管部門，例如，園林、水務、城市管理或經政府授權的國有企業(yè)為建設主體。本質上決策和主導權依舊掌握在政府手里，缺乏面向公眾的透明度，缺乏項目實施的監(jiān)督監(jiān)管方式，容易造成少數(shù)人集中權力，易發(fā)生腐敗現(xiàn)象。

1.2 代建制項目管理模式

代建制是在基礎建設領域推行的一種創(chuàng)新管理機制，政府通過招標的方式，選擇符合本建設項目建設所需條件的項目管理單位，負責對項目的投資成本管理、組織建設實施、竣工交付使用的制度。代建單位按照合同約定內容對項目代行投資主體責任，全權負責項目建設全過程的組織管理。通過專業(yè)化的項目管理團隊，達到保證工程質量、控制投資成本、提高預期效益的目的[3]。

截至目前，在我國47個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有32個開展代建制工作，各地在代建制試點階段，大多選擇公益性社會事業(yè)項目代建。例如，從廣東省代建項目管理局網站了解到，截至2020年9月，廣東省屬代建項目共116項，總投資約204億元，包括粵東高級技工學校北山灣校區(qū)擴建工程、省殘疾人康復基地二期工程、梅州監(jiān)獄遷建、省婦幼保健院工程等項目。

代建制在國內已經進入了一個迅速發(fā)展的階段，模式已經得到了越來越多的政府主管部門和項目建設單位的信任和認可，呈現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景。

2 代建制管理模式的優(yōu)劣勢

2.1 代建制管理模式的優(yōu)勢

代建管理模式的推廣，一定程度上實現(xiàn)讓專業(yè)人發(fā)揮專業(yè)技術，改變傳統(tǒng)政府相關部門投資、決策、管理、實施“一把抓”的現(xiàn)狀。有效提高項目建設的效率，節(jié)約政府財政支出，遏制工程腐敗現(xiàn)象，強化責任意識，提高政府資金的控制性和高效性，也有助于提高建筑行業(yè)整體管理水平。

2.1.1 提高項目管理水平

代建制模式引入專業(yè)的項目管理團隊，通過配置較為合理的專業(yè)及人員，包括規(guī)劃設計、造價控制、工程實施、質量安全等，提高項目實施過程中各個階段的管理能力和水平，有效控制質量、工期和造價，保證財政資金的使用效率。另外，將原管理模式通過代建單位的介入轉化為第三方負責，減輕了政府部門相關機構的人員配置成本等。

2.1.2 優(yōu)化管理機制

從管理方式上將行政職權與市場行為進行切分，通過權力、責任、義務的界定明確各方職能。政府部門更好地發(fā)揮行業(yè)管理功能、制定實施標準、提出規(guī)范要求。代建單位作為經授權的實施單位負責具體落實，雙方以合同或協(xié)議的方式建立法律上的關系，對項目有序開展創(chuàng)造機制上的保障[4]。

2.2 代建制管理模式的劣勢

2.2.1 缺乏法律支撐

在現(xiàn)有基建法律法規(guī)中，代建單位尚未作為基建前期手續(xù)辦理中的某一法定身份地位。在開展前期立項、規(guī)劃、選址、土地、施工手續(xù)等方面無法獨立開展和承擔相應的法律責任，即使代建單位愿意主動擔當，發(fā)揮代建單位的責任意識，但是在辦理上述手續(xù)中仍舊因無身份，無法被相關行業(yè)主管部門或職能部門認定認可，需要代建單位自行完成或再次協(xié)調授權。

2.2.2 資質水平差異

在過往的代建單位招標中，關于資質要求一直是無法明確和統(tǒng)一的，現(xiàn)行的執(zhí)行方式也是差別較大，包括施工、設計、勘察、監(jiān)理、造價咨詢、房地產開發(fā)等。實際上，各個資質的側重點和能力差異較大，是否滿足代建管理的綜合能力無法甄別。缺乏統(tǒng)一的認定標準和資質證書以及必要的等級劃分，對代建項目的規(guī)模、投資、類型均無法劃分，在實際項目管理中也容易出現(xiàn)管理能力不足、質量良莠不齊的現(xiàn)象。同時，缺乏行業(yè)領軍型的標桿單位。

2.2.3 收費水平偏低

代建單位一般來講都是企業(yè)，需要以收入實現(xiàn)企業(yè)盈利。目前，全國各地關于代建管理費的計取標準和執(zhí)行辦法尚未統(tǒng)一，有的參照建設單位管理費，有的參照全過程造價咨詢，有的借鑒類似參建方費用標準。無論哪種方式，目前來說都無法對代建管理的工作內容和范圍進行覆蓋，相應的實際情況就是代建單位需要付出的成本更大，承擔的責任更多，因此，對代建單位的要求更高，一定程度上影響了企業(yè)的積極性，制約了代建制的健康發(fā)展。

2.2.4 職責界限不清

代建單位雖然與業(yè)主單位有合同關系，是經授權的負責項目建設的所有管理工作，或階段性工作。但在實際操作過程中，業(yè)主單位對代建單位的信任程度、對重大事項的管理決策、對大宗設備設施的采購、對大額資金的撥付使用難免參與其中或發(fā)揮舉足輕重的作用，由此產生的責權不清、跨界管理情況，容易導致代建模式的形式化、口號化。

2.2.5 專業(yè)能力差異

代建是對項目自前期階段開始的全過程項目管理，要求代建單位應具備較高的綜合管理水平和專業(yè)技術水平。目前的代建單位因各自擅長和側重領域有所不同，例如，設計、勘察、施工、造價、咨詢、監(jiān)理、招標等，對項目的整理管理難免存在短板和局限性，尤其是特殊功能建筑，如醫(yī)院、科研等建筑特殊功能不太熟悉。另外，人員流動性也對項目管理的開展造成一定影響。

3 項目成本管控思路及措施

3.1 成本管控的總體原則

依托傳統(tǒng)建設項目成本的管理模式和思路，結合建設單位與代建單位建立的合約關系和條件，通過合理界定責任界限和工作范圍，避免各參建單位因角度、利益不同的原因對項目造成干擾。發(fā)揮代建單位的專業(yè)能力優(yōu)勢，加強對代建單位的合約、獎懲和評價制度進行完善。制定規(guī)范與健全的法律法規(guī)制度，有效規(guī)范工程管理行為，提高管理的水平，降低工程的管理成本[5]。

3.2 成本管控的具體措施

3.2.1 界定責任范圍

明確代建單位的工作界面，在前期研究階段發(fā)揮代建單位的應有職責。參與項目技術可行性、經濟可行性及投資必要性論證工作，對設計規(guī)劃及建設標準提出專業(yè)建議和指導，分析研究項目全建設周期的成本控制措施及目標，實現(xiàn)從決策階段參與工作，避免出現(xiàn)前期工作已經完成，后續(xù)照方案實施，按決策投資，過程中技術方案變化大、投資內容增加多的情況。

3.2.2 明確獎懲制度

在與代建單位簽訂的合同中明確建立獎懲制度。在嚴格執(zhí)行國家和地方有關法律法規(guī)和基建程序的基礎上，充分調動代建單位的主觀能動性。在項目實施過程中間階段或建設完成后對建設質量、投資把控、合約管理、招標采購等工作進行評價。采用定量與定性相結合，定量為主的方式，對代建工作進行評價。對管理效果突出的方面進行適當?shù)莫剟詈凸膭?，對工作失職或重大缺陷和損失進行認定和懲罰。挖掘代建單位的潛能，并在符合相關法律法規(guī)和合同的前提下，適當進行獎懲。

3.2.3 建立考評制度

研究實施項目管理考評模式，可由行業(yè)主管部門或業(yè)主單位組織實施。通過對項目業(yè)績的客觀評價，包括項目質量、投資控制、招標周期、建設質量、整體進度等方面進行核定。實施通過政府有關部門進行公布和排名，對政府投資項目采用代建制模式的成績進行認定?？偨Y實施經驗，為后續(xù)項目的代建單位選取提供科學的依據(jù)，也可參照施工、咨詢、設計等管理模式，建立誠信評價體系，建立代建管理標準和清單，實行行業(yè)準入、設定行業(yè)白名單和黑名單等方式。

3.2.4 完善政策體系

相關政府部門需要加快完善代建制中的有關規(guī)章制度，建立健全的監(jiān)督機制。從法律的角度來看，政府必須考慮制定一套完整的代建管理系統(tǒng)。明確代建單位的權責，并規(guī)范代建單位的選擇程序。同時，政府機構需要提高代建市場的水平，并規(guī)范代建單位的技能。為了向解決實際施工問題提供法律依據(jù)，還應制定并公布合同的樣本文本，以闡明合同各方的權利和義務。政府部門還需要完善代建制的招投標制度，規(guī)范招投標行為，提供有效的監(jiān)督機制。這將鼓勵所有各方自覺遵守法律法規(guī)，并按照代理人建立市場的原則促進健康有序發(fā)展。

3.2.5 提高準入門檻

項目代建模式對代建單位的各項專業(yè)能力要求是比較高的，需要具備基建項目的前期階段準備、規(guī)劃設計、報批報建、招標采購、合約管理、現(xiàn)場實施、質量控制等多方面的綜合能力。目前，認證標準高低不一，如有些要求代建單位應具有總承包、甲級監(jiān)理、甲級設計資質，有些是要求代建單位具有工程咨詢、造價、勘察、招標代理等資質。由于不同資質的側重點大相徑庭，導致項目單位無法挑選真正具有綜合項目管理能力的單位。建立全國統(tǒng)一的代建管理資質等級或標準，是保障行業(yè)健康良性發(fā)展的重要支撐之一。

4 結語

政府投資項目是國家經濟體制中重要的組成部分，代建管理是一種新型的管理模式，我們希望代建制可以將原有政府投資項目管理中的專業(yè)化程度不足、職責界定不清晰、投資控制能力差、進度質量管控不嚴格等各類問題予以化解，可以讓代建模式得到更大的發(fā)展和推廣。因此，客觀地分析代建管理模式的現(xiàn)狀結構和發(fā)展機制，建立更為合理、健全和完善的管理辦法，發(fā)揮代建模式的預期績效，提高政府投資的經濟回報率，是本文研究和分析的主要方向和目的，也是促進代建管理發(fā)展的重要因素。

【參考文獻】

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