曾小林

[摘要]本文結(jié)合我國主要的慈善類非營利組織發(fā)展情況及其作用，分析其在開展救援活動(dòng)中存在的主要問題，并提出進(jìn)一步加強(qiáng)對非營利組織審計(jì)的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]非營利組織? ? 思考? ? 建議

一、我國非營利組織的發(fā)展情況與作用

非營利組織是指不以營利為目的，從事社會(huì)公益服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體和民間組織，具有組織性、非營利性、民間性、志愿性、慈善性、利他性等基本特征。非營利組織的范圍非常廣泛， 包括公立非營利組織和私立非營利組織，他們活躍于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，是社會(huì)事業(yè)的一部分，是政府主導(dǎo)下的社會(huì)保障體系的一種必要補(bǔ)充。本文特指中國紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)等各級政府及其部門指定接受社會(huì)捐贈(zèng)的單位或機(jī)構(gòu)，以及其他開展公益活動(dòng)進(jìn)行公開募捐的慈善組織。

我國非營利組織發(fā)展歷史悠久，在新中國成立后逐步規(guī)范，后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件的頻頻發(fā)生而不斷發(fā)展，特別是2008年汶川地震后，越來越多的民眾投入公益慈善事業(yè)中來，各種慈善團(tuán)體、基金會(huì)隨之產(chǎn)生。21世紀(jì)初，非營利組織多為公立的具有半官方性質(zhì)的法人機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體，發(fā)展至今，私立的民間慈善團(tuán)體、基金會(huì)等已成為非營利組織的生力軍。截至2019年11月底，全國登記認(rèn)定慈善組織已超過7500個(gè)。目前，中華慈善總會(huì)的會(huì)員單位達(dá)401個(gè)?！?019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出，截至2019年底，全國共有經(jīng)常性社會(huì)捐贈(zèng)工作站、點(diǎn)和慈善超市1.3萬個(gè)，2019年全國社會(huì)組織捐贈(zèng)收入873.2億元。

以中國紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)為代表的非營利組織在救災(zāi)賑濟(jì)、人道幫助、保護(hù)人民生命與健康、保障和改善民生、化解社會(huì)矛盾等方面都發(fā)揮了重要作用。特別在重大災(zāi)情疫情中，將社會(huì)捐贈(zèng)物資及時(shí)用于應(yīng)急救援救護(hù)工作，在國家應(yīng)急救援體系中發(fā)揮了重要作用。比如，2018年的新疆喀什地震等重大自然災(zāi)害救援工作中，通過投入救災(zāi)款物，有效幫助改善受災(zāi)群眾的生活境況。

二、非營利組織在開展救援活動(dòng)中存在的主要問題

1.履行職能責(zé)任存在短板，參與應(yīng)對重大突發(fā)事件和人道救助工作基礎(chǔ)比較薄弱。有的非營利組織存在機(jī)構(gòu)不健全、人員不到位的情況，特別是在基層組織，員工多為兼職工作人員，流動(dòng)性較大，且平時(shí)對員工開展物資接收分配、緊急救援等工作缺乏專業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致工作人員業(yè)務(wù)水平較低、應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)不足。當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，短時(shí)間內(nèi)大量不同種類不同標(biāo)準(zhǔn)的捐贈(zèng)物資從各個(gè)渠道涌入災(zāi)區(qū)疫區(qū)，大量人員需要救助，這些工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過非營利組織在常態(tài)下的工作執(zhí)行能力，難以有效應(yīng)對突發(fā)事件救援工作需求緊、任務(wù)重、要求高的問題。

2.救援管理工作不夠規(guī)范，工作效率不高。有的非營利組織未建立捐贈(zèng)款物接收、保管、分配等相關(guān)管理制度，也未制定相關(guān)工作流程，工作開展不規(guī)范，特別在重大突發(fā)事件初期，存在管理混亂、工作效率不高等現(xiàn)象。在接收社會(huì)捐贈(zèng)款物時(shí)，對捐贈(zèng)物資質(zhì)量檢查不嚴(yán)格、物資登記不及時(shí)不完整，影響對捐贈(zèng)款物的統(tǒng)計(jì)、分配和使用調(diào)度。比如，建立物資清單時(shí)，對物資種類、使用范圍、價(jià)值等要素記錄不完整、不全面。在物資保管方面，存在未妥善保管造成物資丟失甚至違規(guī)存放等情況。在物資分配方面，對非定向捐贈(zèng)款物缺乏具體的物資分配方案和辦法，缺乏統(tǒng)籌管理，造成分配不均或分配不及時(shí)導(dǎo)致物資積壓，影響救援活動(dòng)開展。

3.信息公開不及時(shí)，透明度較低。有的非營利組織存在對捐贈(zèng)款物信息公布完整度、透明度較低，甚至公布錯(cuò)誤的情況;有的非營利組織對接收的捐贈(zèng)物資只有整體的收支數(shù)目，沒有明細(xì)賬單，民眾無法獲知社會(huì)捐贈(zèng)款物的具體去向和分配使用情況。在突發(fā)重大疫情災(zāi)情事件中，救災(zāi)物資需求急，且有特定要求，需要特定的醫(yī)護(hù)防護(hù)用品、生活用品，有的非營利組織未在互聯(lián)網(wǎng)上及時(shí)公布所需物資及物資的類別規(guī)格等具體要求，救災(zāi)物資供求信息不暢通，導(dǎo)致有的捐贈(zèng)用品不適合使用，造成浪費(fèi)。

4.存在以權(quán)謀私、擠占挪用救災(zāi)資金等違法違規(guī)行為。在社會(huì)捐贈(zèng)款物的分配使用中，以權(quán)謀私、擠占挪用救災(zāi)物資等違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。比如，違反疫情防控捐贈(zèng)生活物資分配管理規(guī)定，擅自擴(kuò)大發(fā)放范圍、降低發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏使用捐贈(zèng)資金采購物資的相關(guān)管理辦法，有的非營利組織利用社會(huì)捐贈(zèng)資金購買問題產(chǎn)品、不符合實(shí)際需求的產(chǎn)品，或遠(yuǎn)高于市場價(jià)購買救災(zāi)物資進(jìn)行利益輸送。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)對非營利組織審計(jì)的建議

1.加強(qiáng)對非營利組織社會(huì)捐贈(zèng)款物的經(jīng)常性審計(jì)。社會(huì)捐贈(zèng)款物是慈善組織的主要經(jīng)濟(jì)來源之一，其合法合規(guī)使用事關(guān)民生、民意，對社會(huì)捐贈(zèng)款物開展審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是我國非營利組織發(fā)展的客觀需要。目前審計(jì)機(jī)關(guān)對屬于預(yù)算單位的非營利組織的審計(jì)主要是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、重大突發(fā)事件發(fā)生后對社會(huì)捐贈(zèng)款物的專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)在對非營利組織開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)有重點(diǎn)地對社會(huì)捐贈(zèng)款物一并開展審計(jì)，揭示管理使用中存在的問題，查處違法違規(guī)行為，進(jìn)一步規(guī)范完善非營利組織工作，增強(qiáng)非營利組織的凝聚力、影響力、公信力，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展。

2.聚焦審計(jì)重點(diǎn)，社會(huì)捐贈(zèng)款物專項(xiàng)審計(jì)不同環(huán)節(jié)要關(guān)注不同問題。管理不規(guī)范、信息公布不及時(shí)不透明、擠占挪用資金等問題出現(xiàn)在社會(huì)捐贈(zèng)款物接收、分配、使用各個(gè)環(huán)節(jié)，審計(jì)中需對各環(huán)節(jié)進(jìn)行不同的關(guān)注。接收捐贈(zèng)款物時(shí)，關(guān)注是否對捐贈(zèng)物資采取專賬專戶、接收手續(xù)是否完備、登記入賬是否完整及時(shí)，從而保證對接收捐贈(zèng)款物的規(guī)模、來源渠道等總體情況進(jìn)行準(zhǔn)確把握;分配物資時(shí)，是否存在截留、擠占挪用、貪污等行為，是否擅自改變物資用途等;分配后，是否及時(shí)反映財(cái)物的去向和使用情況，信息公布是否及時(shí)、公布的信息是否翔實(shí)準(zhǔn)確等。在重大突發(fā)事件中，審計(jì)的第一目標(biāo)是確保將社會(huì)捐贈(zèng)款物高效規(guī)范地用于抗疫救災(zāi)中，重點(diǎn)關(guān)注捐贈(zèng)物資分配的及時(shí)性、有用性，是否按照重點(diǎn)使用和?？顚Ｓ玫脑瓌t安排使用，保障這些“救命錢”全部及時(shí)地用于災(zāi)情防控工作。

3.加強(qiáng)對非營利組織內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和對社會(huì)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的核查。我國非營利組織數(shù)量眾多，僅基金會(huì)一種形式的非營利組織就有6000余家。對各級審計(jì)機(jī)構(gòu)而言，現(xiàn)有審計(jì)資源已遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)充分利用其他審計(jì)監(jiān)督力量。內(nèi)部審計(jì)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)組織中存在的問題并及時(shí)進(jìn)行反饋和處理，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，積極利用內(nèi)部審計(jì)成果，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用。社會(huì)審計(jì)具有靈活專業(yè)的特點(diǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)，充實(shí)審計(jì)力量，從而擴(kuò)大審計(jì)覆蓋率，提高審計(jì)效率。同時(shí)，加強(qiáng)對非營利組織社會(huì)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的核查，督促社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)，如果發(fā)現(xiàn)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)存在違法違規(guī)或者違反職業(yè)道德準(zhǔn)則等情況，就移送有關(guān)主管部門依法追究其責(zé)任，增加其違法違規(guī)成本，促進(jìn)社會(huì)審計(jì)工作質(zhì)量提升和社會(huì)審計(jì)作用的充分發(fā)揮。

4.豐富審計(jì)手段，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)。隨著互聯(lián)網(wǎng)公益的發(fā)展，越來越多的人通過手機(jī)、微信、支付寶等網(wǎng)絡(luò)募捐方式進(jìn)行捐贈(zèng)。捐贈(zèng)總體數(shù)量大，大多單筆數(shù)額較小，有的實(shí)名捐贈(zèng)，有的匿名捐贈(zèng)，依靠人工逐一檢驗(yàn)，工作量巨大，同時(shí)容易出錯(cuò)，必須借助大數(shù)據(jù)手段。與民政部門、衛(wèi)生健康委員會(huì)等主管部門及中國紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等非營利組織加強(qiáng)溝通銜接，及時(shí)掌握捐贈(zèng)款物的各類電子臺賬，了解總體規(guī)模、分配使用、結(jié)余款物統(tǒng)籌使用等情況。優(yōu)化完善電子臺賬特別是非定向捐贈(zèng)物資電子臺賬基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行提取、清理，并與各慈善組織網(wǎng)站和其他互聯(lián)網(wǎng)公布的信息進(jìn)行數(shù)據(jù)對比、核驗(yàn)分析，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，精準(zhǔn)定位，提高審計(jì)的針對性和精準(zhǔn)度。另外，依托非營利組織各類信息平臺，如捐款到賬查詢系統(tǒng)，物流查詢系統(tǒng)、防控物資落實(shí)跟蹤系統(tǒng)等，對社會(huì)捐贈(zèng)款物審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤督辦。

（作者單位：審計(jì)署審計(jì)科研所，郵政編碼：100086，電子郵箱：huaruxi@126.com）