劉錫平

[摘要]針對“三農(nóng)”建設(shè)的長期性和建設(shè)內(nèi)容的多樣性，如何做好審計監(jiān)督覆蓋工作，是基層審計長期面對和探索的重要問題。本文基于這一視角，闡述了如何把握多樣化，分析了覆蓋的必然性和增強審計方式的適應(yīng)性。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)農(nóng)村? ? 審計全覆蓋? ? 基層審計? ? 維度選擇

黨的十九屆五中全會在“十四五”規(guī)劃建議中明確要求，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興，并強調(diào)要保持財政投入力度總體穩(wěn)定。中央農(nóng)村工作會議也特別強調(diào)要全面推進鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。中央的戰(zhàn)略決策，體現(xiàn)了“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。全面推進鄉(xiāng)村振興落地見效，既要把黨和國家的政策決策落到實處，還要有相應(yīng)的財力作為支撐和保障。在國家保持財政投入力度總體穩(wěn)定的大前提下，如何對“三農(nóng)”投入實現(xiàn)審計全覆蓋，確保財政資金發(fā)揮應(yīng)有效益，需要基層審計加以深入思考和積極探索。

一、“三農(nóng)”資金管理使用的特點

首先，農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)具有長期性。我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口多，人均耕地少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與社會需求長期矛盾突出。新中國成立以來，黨和國家就把農(nóng)業(yè)問題作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)抓在手上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。黨的十八大以來，始終堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，始終堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針具有內(nèi)在的長期性和重點性，基層審計服務(wù)“三農(nóng)”建設(shè)，必須把握和順應(yīng)這一趨勢和特征。

其次，“三農(nóng)”建設(shè)項目追求質(zhì)效性。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作是一項系統(tǒng)工程，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實中，既需要突出提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，又明確要求必須堅持綠色發(fā)展和建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。實現(xiàn)這一目標，不僅需要國家保持財政投入力度的總體穩(wěn)定，而且亟須相繼建設(shè)與既定目標相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展項目。因此，在“三農(nóng)”建設(shè)中，既要在建設(shè)的“量”上保持針對性和投入的穩(wěn)定性，又要在建設(shè)項目的“質(zhì)”上有優(yōu)先性和保障性，還要在建設(shè)項目的“效”上保持可行性和安全性。由于各地情況不同，涉農(nóng)建設(shè)項目差別較大、進度不一，涉農(nóng)建設(shè)項目的質(zhì)效問題普遍引起當?shù)剞r(nóng)民和社會公眾的關(guān)注?；鶎訉徲嬙诜?wù)“三農(nóng)”和跟進監(jiān)督中，必須認清和把握這一形勢和焦點。

再次，涉農(nóng)資金管理存在多重性。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，既有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和支持保護項目，又有涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，還有關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的綜合服務(wù)與科技推廣項目等，這些建設(shè)項目是由各級財政預(yù)算投入的，尤其是按照事權(quán)和支出責任劃分后，中央財政預(yù)算投入占比最大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)建設(shè)項目是由不同部門謀劃、設(shè)計和主管的，隨著部門對項目建設(shè)的主導(dǎo)和管理，有的建設(shè)資金由財政部門直接撥付到基層或建設(shè)單位，有的由財政部門撥付到相關(guān)部門管理和使用，還有的由上級相關(guān)部門另行管理和下?lián)苁褂?。這種預(yù)算資金的管理使用既有多重性又有分散性，多重性的管理格局和形式，極易在管理使用環(huán)節(jié)發(fā)生問題，亟須審計與相關(guān)部門加大風險防控措施和監(jiān)督力度。

最后，涉農(nóng)建設(shè)資金亟須約束性。堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，是黨中央總結(jié)歷史經(jīng)驗和根據(jù)國情作出的長遠謀略和決策。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的歷史定位，國家投入“三農(nóng)”的財政預(yù)算在穩(wěn)定的同時還會不斷擴大增幅，以確?！叭r(nóng)”健康發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標。但是，國家對“三農(nóng)”投入的預(yù)算資金，需要保證資金內(nèi)在的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。特別是在新的歷史時期，不僅要對預(yù)算資金實行績效管理，追求效益最大化，而且特別強調(diào)要強化預(yù)算約束，其根本目的就是通過預(yù)算約束達到績效管理和實現(xiàn)應(yīng)有效益的目的。審計部門須理解和把握涉農(nóng)建設(shè)資金的預(yù)算約束和績效管理的態(tài)勢，有針對性地強化審計監(jiān)督。

二、“三農(nóng)”資金審計全面覆蓋的必然性

一是審計全覆蓋是推動“三農(nóng)”政策決策落實的必然。為確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，國家還將陸續(xù)出臺強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策和決策。黨和國家的政策決策以及財政預(yù)算資金成為推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的有力保障和支撐。地方能否著力推進鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵看地方是否實施有效措施推進“三農(nóng)”政策決策的落實，以及是否有針對性地推進“三農(nóng)”建設(shè)資金的績效管理。要實現(xiàn)基層黨委政府和縣直相關(guān)部門在“三農(nóng)”建設(shè)中積極作為、勇于擔當、優(yōu)先謀劃，有效途徑就是加強常態(tài)化、重點性、全覆蓋式的審計監(jiān)督，通過揭示問題與矛盾，促使地方政府能夠正視問題和采取措施加大審計整改力度，從而促使各方齊心協(xié)力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

二是審計全覆蓋是推動涉農(nóng)資金績效管理的必然。“三農(nóng)”建設(shè)資金中的國家投入占比最大，主要是通過專項資金、轉(zhuǎn)移支付等形式下?lián)艿娇h級財政部門，按照法律法規(guī)和政策要求，涉農(nóng)預(yù)算資金有的必須按照既定用途或預(yù)算科目管理使用，有的明確了可以捆綁使用，特別是基層涉農(nóng)建設(shè)資金基本上是多頭管理、分類使用、一并決算，這就為總體績效管理增加了難度?；谶@種情況，涉農(nóng)預(yù)算資金的管理使用亟需規(guī)范和強化常態(tài)監(jiān)督。因此，在全社會重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的大環(huán)境中，需要基層審計立足服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展這個大局，在地方黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，最大限度地對“三農(nóng)”建設(shè)資金實行審計監(jiān)督全覆蓋。

三是審計全覆蓋是推動健全投入保障機制的必然。鄉(xiāng)村振興是長期的戰(zhàn)略任務(wù)，需要持久的資金投入作為基礎(chǔ)保障。為推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須從當?shù)貙嶋H出發(fā)，健全和完善多元投入保障的機制制度，加快形成政府財政投入為主導(dǎo)，金融、行業(yè)和社會資本多元投入的基本格局。因此，審計監(jiān)督就成為推動健全完善多元投入保障機制的必然?；鶎訉徲嬕袑嵃盐者@種客觀社會需求，堅持對“三農(nóng)”建設(shè)資金全覆蓋式的審計監(jiān)督，針對發(fā)現(xiàn)和揭示的矛盾與問題，提出科學(xué)的整改措施，從而加快多元投入保障機制在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

四是審計全覆蓋是維護農(nóng)民切身利益的必然。推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是黨和國家為廣大農(nóng)民謀利益、促進全體人民共同富裕的一項重大舉措。維護和發(fā)展農(nóng)民群眾最現(xiàn)實的利益已成為審計工作價值取向的必然。基層審計要充分利用審計監(jiān)督手段，始終堅持以農(nóng)民為中心，嚴肅查處農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)資金管理使用中的違法違紀和損害農(nóng)民切身利益等問題，用審計成果和審計整改監(jiān)督的方式回應(yīng)農(nóng)民群眾的關(guān)切，推動農(nóng)民和全體人民共享改革發(fā)展成果。

三、增強全面覆蓋審計方式的措施

一是針對審計全覆蓋注重審計計劃性。由于多種因素的制約，基層涉農(nóng)建設(shè)資金審計全覆蓋的實際效果并不理想?；鶎訉徲嬓枰匈Y源、集中力量，選擇涉農(nóng)資金管理使用推進審計全覆蓋。要結(jié)合當?shù)貙嶋H，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)實的財政投入為審計主線，堅持涉農(nóng)資金審計的計劃性，明確審計全覆蓋的目標要求，統(tǒng)籌人力資源，科學(xué)組織分工，全程質(zhì)量控制，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展資金審計有序跟進、全面覆蓋。要及時總結(jié)涉農(nóng)資金審計全覆蓋的經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷完善審計組織方式，加大審計過程管理。

二是開展網(wǎng)上巡查增強監(jiān)督靈活性。地方政府機關(guān)和事業(yè)單位不斷加強信息化建設(shè)，縣級設(shè)立了政務(wù)信息平臺，涉農(nóng)部門與政府聯(lián)網(wǎng)互通程度不斷提高，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展信息日趨透明化。基層審計為更好地服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展工作，要充分利用現(xiàn)有信息化設(shè)備和科技資源，按照涉農(nóng)資金審計全覆蓋的目標要求，積極開展網(wǎng)上巡查監(jiān)督工作，提高審計監(jiān)督工作的針對性和靈活性、及時性。同時，通過網(wǎng)上跟蹤巡查，及時反饋巡查出的突出問題，以利于跟進審計整改。為整體推進基層審計的網(wǎng)絡(luò)審計水平，上級審計機關(guān)要有針對性地強化對基層的科技培訓(xùn)工作，提高基層的科技應(yīng)用能力，為審計全覆蓋奠定堅實的科技基礎(chǔ)，提高審計效率和效果。

三是利用數(shù)據(jù)資源提升審計科學(xué)性。當前，基層審計要以落實“十四五”規(guī)劃為契機，以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展為動力，嘗試利用大數(shù)據(jù)資源增強審計工作的科學(xué)性和創(chuàng)新性。要將利用大數(shù)據(jù)資源開展審計工作納入年度工作計劃，在積累經(jīng)驗教訓(xùn)的同時，逐步向深層次推進。在涉農(nóng)資金審計中，要由專人專責采集相關(guān)大數(shù)據(jù)或利用數(shù)據(jù)進行分析，從大數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)或揭示存在的突出問題。一方面可以利用同類項目的大數(shù)據(jù)，從整體上進行綜合分析和研判;另一方面可以選取具有代表性的重點項目，利用既有數(shù)據(jù)進行審計分析，找出有規(guī)律性的東西，以提高審計效率和增強科學(xué)性。

四是推行縱橫組合形成審計聯(lián)動性。農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作涉及范圍廣、建設(shè)項目多，省級以下各級審計機關(guān)負有共同的監(jiān)督與服務(wù)責任，既需要省級審計機關(guān)加大統(tǒng)一組織力度，又需要從實際需求出發(fā)創(chuàng)新和完善組織方式。為有效擴大“三農(nóng)”工作審計覆蓋面，當前亟須推進縱向和橫向多種形式的組合，形成與任務(wù)相適應(yīng)的聯(lián)動性，增強審計監(jiān)督合力。在縱向上，要在不斷擴大“上審下”比重的同時，采用上下組合、以上帶下、跨區(qū)域組合等形式開展審計，提高效率，擴大覆蓋面，力求公正，從而更好地服務(wù)“三農(nóng)”建設(shè)。在橫向上，要積極探索國家審計與內(nèi)部審計合作配合的審計路徑。要充分利用涉農(nóng)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)審熟悉情況和履行監(jiān)督的優(yōu)勢，既可以選擇國家審計為主、內(nèi)部審計配合，又可以采取國家審計與內(nèi)部審計共同開展的組織方式，大力探索或創(chuàng)新審計組織方式，盡快適應(yīng)新形勢新任務(wù)和社會對審計工作的客觀需求。

（作者單位：吉林省安圖縣審計局，郵政編碼：133600，電子郵箱：lxp13843334043@163.com）