楊積堂

[摘 要]“接訴即辦”是北京市推進基層社會治理改革，深化黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，通過整合12345市民服務熱線，連接群眾與政府之間通暢的問題反饋與及時辦理的良性互動機制。“接訴即辦”的機制革新，打通了群眾反映訴求的渠道瓶頸，重構了政府服務群眾的連接機制，與中國特色社會治理理論中“以人民為中心”“群眾路線”“公眾參與”“服務型政府”等話語體系形成邏輯自洽?！敖釉V即辦”打通了“人民訴求”與“政府為民服務”之間的隔膜，通過連接民心、通達民意、服務民需、化解民怨，體現(xiàn)了“接訴即辦”基層社會治理革新的民本價值?！敖釉V即辦”實踐推動了基層社會治理現(xiàn)代化體系中的“源頭治理”“系統(tǒng)治理”“綜合治理”“長效治理”;有效驅(qū)動了基層社會治理從“外在驅(qū)動”向“內(nèi)在驅(qū)動”、從“被動治理”向“主動治理”、從“單一治理”向“多元治理”、從“傳統(tǒng)治理”向“數(shù)字治理”轉(zhuǎn)化，有效推動了基層社會治理能力的提升。

[關鍵詞]“接訴即辦”;基層社會治理;機制革新;效能驅(qū)動

[中圖分類號]D669.3 [文獻標志碼]A [文章編號] 1672-4917（2021）02-0101-08

引言

“接訴即辦”是北京市全面深化黨建引領“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，通過12345市民服務熱線探索創(chuàng)建的一種新型工作機制，其前身是1987年設立的“市長電話”，2019年以前，12345熱線并沒有受到太多關注。自2019年1月1日起，12345市民服務熱線開始將街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管轄權屬清晰的群眾訴求，直接派給街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）迅速回應“接訴即辦”，區(qū)政府同時接到派單，負責督辦。這一機制的最大變化就是提高了對“訴”的重視，加強了“辦”的力度。2020年10月28日，中共北京市委、北京市人民政府發(fā)布了《關于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》，“接訴即辦”改革不斷深化。經(jīng)過近兩年的實施，“接訴即辦”工作機制形成了生動的實踐，截至2020年底，受理來電反映1 800萬件，其中直接解答1 100萬件，派單辦理訴求700萬件，解決率從2019年的61.9%增長到85.9%，滿意率從78.2%增長到89.7%?！懊裼兴?、我有所應”形成常態(tài)，通過將群眾訴求直派街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），以響應率、解決率、滿意率為考核指標，推動各級黨委政府對群眾訴求“聞風而動、接訴即辦”，快速響應、快速辦理、快速反饋。“接訴即辦”將黨建引領的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，切實增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感?！敖釉V即辦”，已經(jīng)成為基層社會治理中意義深遠的機制革新，也是對基層社會治理效能的有效驅(qū)動，其中蘊含著深刻的治理價值，本文在廣泛調(diào)研的基礎上，擬就“接訴即辦”的理論自洽、機制革新、內(nèi)在價值、推動治理能力提升等方面進行探討，并就深化“接訴即辦”改革需要關注的問題提出對策建議。

一、“接訴即辦”：社會治理中國話語體系的邏輯自洽與民本價值

（一）基層社會治理實踐與社會治理中國話語體系的邏輯自洽

習近平強調(diào)，要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路?！皬奈覈鴮嶋H出發(fā)，遵循治理規(guī)律，把握時代特征，加強和創(chuàng)新社會治理，更好解決我國社會出現(xiàn)的各種問題，確保社會既充滿活力又和諧有序。”[1]在此背景下，“實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中面臨著與西方國家不同的理論語境、治理任務、制度背景、發(fā)展機遇”[2]。北京市在超大城市社會治理的探索中，創(chuàng)新了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“接訴即辦”等一系列卓有成效的改革舉措，形成了破解基層社會治理難題的有效路徑和機制?！敖釉V即辦”的機制革新，用基層社會治理的實踐創(chuàng)新，呼應和踐行了中國特色社會治理的理論指引，與“以人民為中心”“群眾路線”“公眾參與”“服務型政府”等社會治理的中國話語體系形成邏輯自洽。

1.“以人民為中心”是“接訴即辦”機制創(chuàng)新的理論基石?！耙匀嗣駷橹行乃枷胧切聲r代中國共產(chǎn)黨治國理政的內(nèi)在邏輯和價值要求，是歷史唯物主義基本原理在中國特色社會主義實踐中的運用與發(fā)展。中國共產(chǎn)黨自建黨以來始終秉持以人民為中心的發(fā)展思想，牢記根本宗旨、踐行初心使命，圍繞不同歷史時期的中心工作賦予了以人民為中心思想豐富的內(nèi)涵”[3]“接訴即辦”機制創(chuàng)新，將12345熱線拓展為一個集電話呼叫、網(wǎng)絡通信、無線通信、多媒體通信于一體的市民熱線服務中心，深度整合了民政、衛(wèi)生、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、消防等數(shù)十條熱線，通過一條統(tǒng)一的熱線，接聽市民來電，解答公眾咨詢，收集整理社情民意，受理市民提出的訴求、問題、建議等，通過交辦妥善解決市民遇到的非緊急類問題，讓“一條熱線聽訴求”“一張單子管到底”成為現(xiàn)實。熱線的一端是“人民”，每一條信息源自人民，每一個問題的解決回饋人民，“民有所呼，我有所應”，“接訴即辦”改革的機制設計，其根本遵循就是“以人民為中心”的思想引領。正如習近平強調(diào)的“我們必須始終堅持人民立場，堅持人民主體地位，虛心向人民學習，傾聽人民呼聲，汲取人民智慧，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準，著力解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題”[4]142通過對每一個群眾操心事、煩心事、揪心事的解決，真正“始終把人民安居樂業(yè)、安危冷暖放在心上，時刻把群眾的困難和訴求記在心里，努力辦好各項民生事業(yè)?！盵4]137“接訴即辦”的成效也要由群眾來評價、由實踐來檢驗。

2.“群眾路線”是“接訴即辦”機制革新的思想源泉。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線?！敖釉V即辦”，其本質(zhì)就是用“一條熱線”串起來的“群眾路線”，“群眾路線”是“接訴即辦”工作機制革新的思想源泉?！懊珴蓶|以馬克思主義唯物史觀為理論依據(jù)，結合新民主主義革命與社會主義建設的具體實踐和寶貴經(jīng)驗，把做好群眾工作上升到黨的生命線和根本工作路線的高度，創(chuàng)造性地提出了‘一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線思想，為黨的思想路線、政治路線和組織路線的順利實施提供了堅實保障?！盵3]習近平強調(diào)，“歷史和現(xiàn)實都告訴我們，密切聯(lián)系群眾，是黨的性質(zhì)和宗旨的體現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志，也是黨發(fā)展壯大的重要原因;能否保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，決定著黨的事業(yè)的成敗?！盵5]北京市在面對超大城市治理中紛繁復雜的各種難題時，勇于直面，敢于應對，敞開大門，將“吹哨權”和“評價權”交給了廣大人民群眾，同時，也將問題的“發(fā)現(xiàn)”和服務的“監(jiān)督”交給了廣大人民群眾，這樣，一條熱線，使黨的群眾路線通過“接訴即辦”形成了基層社會治理的工作路線。因此，“在任何時候任何情況下，與人民同呼吸共命運的立場不能變，全心全意為人民服務的宗旨不能忘，群眾是真正英雄的歷史唯物主義觀點不能丟，始終堅持立黨為公、執(zhí)政為民?！盵5]

3.“公眾參與”是“接訴即辦”機制運行的邏輯內(nèi)涵。黨的十九屆四中全會特別提出“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道”，并明確了“公眾參與”在“完善社會治理體系”中的重要作用，表明在推進國家治理現(xiàn)代化的新時期，為基層群眾提供制度化的參與渠道、吸納公眾參與基層社會治理，已成為國家提升基層治理能力、優(yōu)化基層治理效能的重要途徑。[6]“接訴即辦”在機制運行方面，主要凸顯了社會治理中的“公眾參與”。但是，我們所激發(fā)的公眾參與，不同于西方學界語境中狹義上將“公眾參與”等同于“政治參與”的界定，而是更加傾向于公眾以“大我”的角色和姿態(tài)，可以參與影響公共政策和公共生活的一切活動，維護“公益權”;同時，更重要的是公眾還可以以“小我”的角色和姿態(tài)，通過12345熱線，關注自身利益，行使“自益權”的維護，這樣，就形成了具有中國特色的“公眾參與”的理論內(nèi)涵，即“大我”與“小我”同在，“公益”與“自益”并重。

4.“服務型政府”是“接訴即辦”機制固化的實踐歸宿。黨的十九大報告提出了“建設人民滿意的服務型政府”這一目標，政府服務是一種“單項自為”還是“雙向互動”，影響著“服務型政府”是否真正能夠獲得人民群眾的滿意?！?000年，《限制政府規(guī)模的理念》一文提出‘服務型政府概念，引發(fā)了學術界對服務型政府研究的熱潮， ‘服務型政府概念逐漸從學術探討進入官方話語體系， 成為行政體制改革的熱詞。”[2]但是，在“服務型政府”理論指引下的實踐層面，如何成為有效推動的抓手，這是各地各級政府都在探索的命題?！敖釉V即辦”機制革新，通過暢通“接訴”和夯實“即辦”，實質(zhì)上打破了傳統(tǒng)行政層級藩籬下各級政府精準服務的直達通道，再加之廣大人民群眾的“滿意度”評價與上級單位的響應率、解決率、滿意率考核，讓“接訴即辦”成為推動“服務型政府”建設的推手和固化的機制，因此，從長效機制構建角度看，“人民滿意的服務型政府”是“接訴即辦”機制革新的最佳歸宿，且只有如此，“接訴即辦”才能真正作為可持續(xù)的機制構建并長期運行。

（二） “接訴即辦”基層社會治理革新的民本價值

民有所呼，我有所應，是“接訴即辦”的外在體現(xiàn)，其內(nèi)核是以民為本、人民至上的價值追求，“接訴即辦”是基層社會治理中落實以人民為中心的發(fā)展思想的有效路徑。在實踐中，如何讓“人民”切實感受到人民的“中心”的地位，如何切實體會到“人民”的訴求被關注，如何參與到“人民”的煩心事被化解，長期以來，基于自上而下的管理體系和服務思維，無論是決策機制還是服務機制，傳統(tǒng)的慣性更多的是“我為人民”的主動且單向度的機制，導致政府的服務和人民群眾的需求之間，有時候會出現(xiàn)一定的錯位，更重要的是人民群眾的個性化訴求和難題的化解存在一定的困境。北京市創(chuàng)新的“接訴即辦”機制，就是一把破解上述困境的金鑰匙，通過整合政府各項服務的各種資源，統(tǒng)一到12345市民服務熱線上來，民有所呼，我有所應，一條熱線貫通一切訴求，一張單子管到底，緊盯每一個訴求的響應率、解決率、滿意率，從人民群眾通過熱線提出問題，到區(qū)、街道、社區(qū)及相關責任部門的無縫對接、解決、反饋、回訪的閉環(huán)機制，讓群眾切實參與到“為人民服務”的過程中來，讓人民切實提升了“獲得感、幸福感、安全感”，更重要的是增加了“人民”的“參與感”?！敖釉V即辦”是一把由黨和政府送給每一位老百姓的“金鑰匙”，每個人都能夠通過這把“金鑰匙”，將合理的訴求、咨詢、建議、檢舉送達市、區(qū)、街道、社區(qū)和有關部門，通過“接訴即辦”的運行機制，訴求、咨詢、建議、檢舉都能夠得到回應，消除了“人民訴求”與“政府為民服務”之間的隔膜，讓以人民為中心的發(fā)展思想的落實更加具有針對性，從而通過連接民心、通達民意、服務民需、化解民怨，體現(xiàn)了“接訴即辦”基層社會治理革新的民本價值。

1.“接訴即辦”是黨和政府與人民同呼吸共命運的連接紐帶。習近平總書記強調(diào)，我們黨來自人民、植根人民、服務人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。在任何時候任何情況下，與人民同呼吸共命運的立場不能變，全心全意為人民服務的宗旨不能忘。北京市開創(chuàng)的“接訴即辦”機制下的12345市民服務熱線，徹底改變了政府傳統(tǒng)熱線電話中“熱線不熱”“無人接聽”“聽而不辦”“辦而無果”的種種弊端，以開放式接納，提供7×24小時服務，以快速精準派單機制，按照管轄權屬和職能職責，分別直派或雙派街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)政府、市級部門和承擔公共服務職能的企事業(yè)單位，根據(jù)訴求的輕重緩急程度和行業(yè)標準，原則上實行2小時、24小時、7天和15天四級處置模式。2019年全年，12345熱線共接來電696.36萬件，響應率始終保持在100%，全年為市民解決操心事、煩心事251.97萬件，這樣通過“接訴即辦”機制，真正在黨和政府與人民之間架起了連心橋，破除了傳統(tǒng)的高墻大院與人民之間有形和無形的隔閡，第一時間傾聽人民的聲音，第一時間回應人民的訴求，從而真正形成了黨和政府與人民同呼吸、共命運的連接紐帶。

2.“接訴即辦”打通了人民及時表達民意和訴求的最便捷直達通道。“接訴即辦”機制實施近兩年來，構建了全渠道受理機制，形成了12345熱線電話、網(wǎng)絡、媒體等多元“接訴”渠道，實現(xiàn)了全渠道受理群眾訴求。在《中共北京市委 北京市人民政府關于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》中強調(diào)，要進一步強化智能熱線建設，打造北京12345網(wǎng)上互動平臺，開通社情民意“直通車”，充分利用各區(qū)、市級各部門網(wǎng)絡平臺，融合媒體反映渠道，形成品牌統(tǒng)一、覆蓋全面、服務高效的線上線下“接訴即辦”受理系統(tǒng)?！敖釉V即辦”如此便捷高效的受理系統(tǒng)，讓群眾的咨詢、建議、舉報、投訴、需求第一時間直派到或者雙派到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)政府、市級部門和承擔公共服務職能的企事業(yè)單位，從而打通了人民及時表達民意和訴求的最便捷的直達通道。

3.“接訴即辦”形成了助推以“問題導向”政府服務轉(zhuǎn)型的外在動力。傳統(tǒng)的政府服務，大多都是政府先做好了“菜單”，由政府“上菜”，群眾“點菜”，這在基本公共服務領域，是非常必要的，但是，這種模式也存在著很多局限，沒法滿足群眾的個性化需求，也難以針對不同區(qū)域、不同群眾中存在的普遍性問題及時調(diào)整服務方式和服務內(nèi)容，更難以滿足群眾生活中的急事、難事、煩心事的服務需求。北京市“接訴即辦”的機制創(chuàng)新，有效地破解了傳統(tǒng)政府服務的局限，以問題為導向，廣開言路，先讓群眾 “點菜”，各級政府和相關部門及時研判，有針對性地“做菜”“上菜”，并通過“接訴即辦”機制中“訴求的響應率、解決率、滿意率”的考核，來不斷矯正政府為民服務的及時性、有效性、合意性，從而形成了助推以“問題導向”政府服務轉(zhuǎn)型的外在動力。

4.“接訴即辦”是提升基層社會矛盾糾紛化解精準化的有效密碼。 很多基層社會矛盾糾紛，都是因為沒有暢通的化解渠道、及時的化解路徑，有的社會矛盾由于長期淤積，小矛盾積累成為大糾紛，既不利于群眾身邊煩心事的及時解決，也不利于社會和諧穩(wěn)定。北京市開創(chuàng)的“接訴即辦”機制，形成了一套集社會矛盾的收集、處置、反饋、考核為一體的閉環(huán)系統(tǒng)，這有利于通過暢通的“接訴即辦”渠道，將基層社會矛盾化解在萌芽和早期狀態(tài)，使具體的社會矛盾化解更加精準。同時，通過對“接訴即辦”機制所形成的大數(shù)據(jù)進行分析，對于區(qū)域性、潛在性、群體性等社會矛盾就有了更加及時的預見性，這更有利于對市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）情況的準確研判，及時應對，科學化解，從而增強基層社會矛盾化解的精準性。因此，可以說，“接訴即辦”機制是提升基層社會矛盾糾紛化解精準化的有效密碼。

二、“接訴即辦”推動基層社會治理現(xiàn)代化體系的有效實踐與效能驅(qū)動

（一）“接訴即辦”推動基層社會治理現(xiàn)代化體系的有效實踐

黨的十九屆四中全會強調(diào)“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。北京市堅持“民有所呼、我有所應”，開創(chuàng)和不斷深化的 “接訴即辦”機制，作為基層社會治理的創(chuàng)新實踐，推動了基層社會治理現(xiàn)代化體系的有效實踐。

1.“接訴即辦”強化了基層社會治理現(xiàn)代化體系中的“源頭治理”。所謂“源頭治理”，就是要善于早發(fā)現(xiàn)問題的“苗頭”，找準問題的“源頭”，探究出現(xiàn)問題的“由頭”，切實給出解決問題的“準頭”。“接訴即辦”機制，堅持人民至上、需求導向，堅持民有所呼、我有所應，聚焦人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，緊扣“七有”要求和“五性”需求， 以市民服務熱線為主渠道的“接訴”體系，受理并直派群眾各類訴求，以“接訴即辦”引領各級黨委和政府到基層一線解決問題。12345熱線，連接的就是基層社會問題的“苗頭”，“接訴即辦”的下派機制，就是盡可能科學地直接把群眾的問題下派到解決問題的“源頭”，根據(jù)“接訴即辦”的職責目錄， 按照管轄權屬和職能職責，分別直派或雙派街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、區(qū)政府、市級部門和承擔公共服務職能的企事業(yè)單位。各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）隨時接辦群眾訴求，能夠自行解決的，及時就地解決;對于需要跨部門解決的復雜問題，由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）“吹哨”召集相關部門現(xiàn)場辦公、集體會診、聯(lián)合行動，共同研究解決。對跨行業(yè)、跨區(qū)域的訴求，建立聯(lián)動辦理機制，拆分訴求事項，細化職責分工，協(xié)同推進解決。通過提升“接訴即辦”的滿意率，給群眾一個“準頭”，強化了“接訴即辦”在基層社會治理體系中的“源頭治理”。

2.“接訴即辦”推動了基層社會治理現(xiàn)代化體系中的“系統(tǒng)治理”。“接訴即辦”機制已經(jīng)成為北京市解決基層社會治理問題的有效系統(tǒng)，這個系統(tǒng)中包含了“接訴即辦”黨委領導、政府負責、各部門相應、專班推動的權責明確的領導體系;以市民服務熱線為主渠道的“接訴”體系;由各區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、市級部門、承擔公共服務職能的企事業(yè)單位等組成的“即辦”體系。在具體運行方面，也在不斷構建全渠道受理、訴求分類處理、快速精準派單、限時辦理、協(xié)同辦理、統(tǒng)籌推動、督查督辦聯(lián)動、分家分類考評、訴求分析通報、風險預警防范等一系列運行機制，從而形成了有機的基層社會治理系統(tǒng)，“接訴即辦”機制有效推動了基層社會治理現(xiàn)代化體系中的“系統(tǒng)治理”。

3.“接訴即辦”凸顯了基層社會治理現(xiàn)代化體系中的“綜合治理”。雖然，從群眾角度看，每一個訴求的解決，都只是一個個案，但是，“接訴即辦”機制并沒有僅僅停留在個案的辦理，而是推動了從“有一辦一、舉一反三”向“主動治理、未訴先辦”轉(zhuǎn)化，通過一個訴求解決一類問題，通過一個案例帶動一片治理。在近兩年的“接訴即辦”實踐中，“接訴即辦”推動了各個基層社區(qū)綜合治理創(chuàng)新，主動治理，形成了一系列“未訴先辦”“不訴自辦”的生動案例，同時也推動了進一步加強市區(qū)聯(lián)動，主動巡查調(diào)研，對群眾訴求的高頻問題、重點區(qū)域，開展專項治理。對復雜疑難問題解決路徑，推進專項改革。對市民治理類訴求最集中的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），由市疏解整治促提升專項行動工作辦公室負責推進整改，從而凸顯了“接訴即辦”在首都基層社會治理現(xiàn)代化體系中的“綜合治理”價值。

4.“接訴即辦”夯實了基層社會治理現(xiàn)代化體系中的“長效治理”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在“接訴即辦”推行早期，有一些干部群眾持有觀望心態(tài)，沒有能夠?qū)Α敖釉V即辦”機制在基層社會治理中的重要意義和治理價值認識透徹。經(jīng)過近兩年的生動實踐，12345熱線的影響力越來越大， “接訴即辦”在廣大干部群眾中已經(jīng)深入人心，群眾評價“12345真管用”“12345一撥就靈”，廣大群眾已經(jīng)把12345當成了一條“萬能”熱線。同時，圍繞“接訴即辦”，逐步形成了以響應率、解決率、滿意率為核心的“三率”考評體系，“日報告、周分析、月通報”的通報機制，將“接訴即辦”考評結果和群眾訴求辦理情況作為干部選拔任用、評先評優(yōu)的重要參考指標的激勵機制，并形成了嚴格的監(jiān)督問責機制。通過不斷完善各種機制，固化了“接訴即辦”作為首都基層社會治理創(chuàng)新的成果，“接訴即辦”夯實了基層社會治理體系中的“長效治理”。

（二）“接訴即辦”機制創(chuàng)新驅(qū)動基層社會治理效能轉(zhuǎn)化提升

“接訴即辦”機制革新，在基層社會治理現(xiàn)代化體系中，凸顯了其在“源頭治理”“系統(tǒng)治理”“綜合治理”“長效治理”等方面的獨特的推動力，同時，在提升基層社會治理效能方面，也蘊含著強大的驅(qū)動力，發(fā)揮著社會治理動能的再造效應。“接訴即辦”是一種社會治理驅(qū)動的“引擎”，當這個“引擎”發(fā)動起來以后，所產(chǎn)生的“社會治理動能”不僅是一種單向傳導，更是一種活力的激發(fā)和機制的再造，長期穩(wěn)固“接訴即辦”這一社會治理“引擎”，持續(xù)賦能，將會成為基層社會治理能力提升的強大驅(qū)動力。

1.從“外在驅(qū)動”向“內(nèi)在驅(qū)動”轉(zhuǎn)化?！敖釉V即辦”對社會治理能力提升的原始驅(qū)動力是“外在的”，每一個區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)都緊盯“三率”的數(shù)據(jù)，緊盯“排名”，在社區(qū)，每一個電話每一個單子，都是一種無形的壓力，都需要想盡辦法去解決。這種“外在驅(qū)動”只是“接訴即辦”的淺層次驅(qū)動，直接體現(xiàn)的只是“就問題解決問題”“就個案解決個案”，然而，“接訴即辦”的深層次驅(qū)動力，并不是停留在此。如果僅僅停留于此，那導致的局面一定是“按下葫蘆浮起瓢”，基層矛盾糾紛將處于一種無序的狀態(tài)，這既不利于徹底解決基層社會治理問題，更使這種“外在驅(qū)動力”無處消解，會讓基層干部“疲累”不斷加重。在此背景下，“接訴即辦”就激發(fā)了“外在驅(qū)動”向“內(nèi)在驅(qū)動”轉(zhuǎn)化，從“被驅(qū)動”變成“自驅(qū)動”，將“要我解決”變成“我要解決”，這樣就激發(fā)了基層社會治理的“內(nèi)生動力”，將會形成驅(qū)動社會治理創(chuàng)新和能力提升的新動能。

2.從“被動治理”向“主動治理”轉(zhuǎn)化。如前所述，如果將“接訴即辦”機制的社會治理驅(qū)動力停留在原始的“外在驅(qū)動”層面，導致的結果一定是“被動治理”。然而，北京市實施近兩年的“接訴即辦”社會治理實踐，大量的例證，成功印證了“接訴即辦”的最大效能是推動了基層社會治理能力的不斷提升，激發(fā)了街道和城鄉(xiāng)社區(qū)主動提升治理能力，因地制宜，不斷創(chuàng)新基層治理活力，廣泛開展“未訴先辦”，有的社區(qū)，如房山區(qū)南廣陽社區(qū)開展“不訴自辦”，取得了非常好的基層治理成效，從而成功地完成了“從被動治理”向“主動治理”的轉(zhuǎn)化。

3.從“單一治理”向“多元治理”轉(zhuǎn)化。在沒有“接訴即辦”機制的狀態(tài)下，群眾的一個個訴求，很難形成縱向的市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)的聯(lián)動機制，也難以形成橫向的多元聯(lián)動機制。在一些疑難問題的解決中，雖然通過“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”，能在一定程度上打破不同層級、不同部門之間的縱橫隔離，但是沒有從根本上破解傳統(tǒng)的“單一治理”格局，所謂傳統(tǒng)的“單一治理”格局，就是遇到問題，主要體現(xiàn)在“誰家的孩子誰抱走”，而不是形成一種多元協(xié)同的治理合力。在“接訴即辦”機制中，12345一條熱線直接打通了“市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)、各有關部門”的連接，群眾通過12345的“哨聲”，在縱向上根據(jù)群眾“訴求”的性質(zhì)，天然地將“市、區(qū)、街道、社區(qū)及有關部門”聯(lián)動起來，形成多元共治的合力;同樣，在橫向?qū)用?，對于跨行業(yè)、跨區(qū)域的訴求，根據(jù)“接訴即辦”所構建的協(xié)同辦理機制，開展協(xié)同辦理。另外，在匯集民意民智和化解矛盾方面，也充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、專家學者的作用，動員網(wǎng)格員、街巷長、社區(qū)黨員、各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士、群團組織、社會服務機構、行業(yè)協(xié)會商會等各方面力量，形成多元共治格局。

4.從“傳統(tǒng)治理”向“數(shù)字治理”轉(zhuǎn)化。黨的十九屆五中全會提出，要“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平”。北京市“接訴即辦”推動了治理模式的革新，在社會治理數(shù)字化、智能化方面進行了有益探索。支撐“接訴即辦”機制的，不僅僅是一條12345熱線，而是形成了由“群眾訴求數(shù)據(jù)庫”“市民服務熱線系統(tǒng)平臺”等組成的一整套數(shù)據(jù)應用體系，將群眾訴求、民生大數(shù)據(jù)與“城市大腦”融合，通過廣泛應用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能、語音識別、遠程視頻、智能輔助等科技手段，推動首都基層社會治理從“傳統(tǒng)治理”向“數(shù)字治理”轉(zhuǎn)化。通過智能分析形成的數(shù)字成果，也反向提升了基層社會治理決策的科學性和主動治理的精準性。

三、“接訴即辦”深化改革需要關注的問題與建議

在基層廣泛的調(diào)研訪談中，基層干部群眾就“接訴即辦”機制在基層社會治理中的機制革新、內(nèi)在價值和長效發(fā)展，都給予了充分的肯定和積極的評價。與此同時，也發(fā)現(xiàn)了完善“接訴即辦”機制需要關注的一些問題，并在此探索初步的對策建議。

（一）基層壓力、動力、積極性的平衡問題

“接訴即辦”實施近兩年來，基層普遍感覺到強化了有形的“壓力”，“接訴即辦”的動態(tài)數(shù)據(jù)和具體個案，明顯加大了“壓力”的針對性。當基層干部群眾意識到“接訴即辦”將是一種常態(tài)化的基層治理機制后，有形的外在“壓力”，開始向無形的內(nèi)在“動力”轉(zhuǎn)化，極大地激發(fā)了基層社會治理創(chuàng)新的動能，各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)都積極作為，主動治理，形成了“未訴先辦”“不訴自辦”的鮮活實踐，極大地提升了首都基層社會治理水平。但是，也有很多社區(qū)，由于社區(qū)工作者人數(shù)有限，“上面千條線，下面一根針”，社區(qū)減負還沒有完全到位，加之今年的疫情防控，更加增添了社區(qū)工作者的工作強度和難度，從而使得部分社區(qū)干部和社會工作者長期處于高壓狀態(tài)，身心“疲累”，尤其是一些老舊小區(qū)比較多的社區(qū)，社區(qū)干部和社區(qū)工作者的壓力更大、負擔更重。對此，一定要引起重視，防止“一根皮筋被拉出必要限度，而喪失了彈力”，故而，如何通過機制優(yōu)化、政策調(diào)適，合理平衡基層壓力、動力、積極性，是值得關注的問題。

為了更加關注基層工作者，妥善平衡基層壓力、動力、積極性的關系，建議一是健全社區(qū)工作者身體與心理健康的檢查和防護體系;二是加大對社區(qū)工作者有針對性的教育培訓，不斷提升社區(qū)工作者的能力水平;三是根據(jù)社區(qū)人口多少，適當增加社區(qū)工作者人數(shù)，充實社區(qū)工作者力量;四是進一步優(yōu)化“接訴即辦”的考核機制，對基層的考核評價更加科學、公平、合理;五是增強基層干部和社區(qū)工作者的正向激勵機制，激發(fā)“接訴即辦”機制運行中基層干部和社區(qū)工作者的積極性與內(nèi)驅(qū)力。

（二）惡意投訴的鑒別、剔除與治理問題

在絕大多數(shù)社區(qū)調(diào)研中，都強烈地反映“惡意投訴”問題，有的投訴人基于滿足個人不合理的私利的目的，當其自身不合理訴求甚至違規(guī)訴求在社區(qū)不能得到滿足時，就會高頻次撥打12345熱線，或者換各種名義撥打12345熱線，“顧左右而言他”，給社區(qū)工作者時間、精力、心理造成極大的負擔。有的由于不能合理剔除，導致對于對基層單位的不合理評價，也嚴重影響了社區(qū)工作者和基層干部的積極性。在某社區(qū)調(diào)研中，有這樣一個典型案例：該社區(qū)有一愛喝酒的居民，喝酒了就打12345熱線。那天他去釣魚，巡河的志愿者告訴他那里是不允許釣魚的，他就罵人家。村干部去解決，他又投訴村干部，并且拿起酒瓶子追打村干部。村干部只好想辦法把他拉回家了。第二天他又喝酒，又撥打12345熱線，投訴說村干部是村霸，投訴村干部說話聲音大，嚇著他家孩子了，還投訴說村干部不讓他釣魚，更關鍵的是，他投訴的最后，撂下一句話，說“我要一命換一命，我不準備活了”。這下把各級領導都急壞了，從區(qū)長到副區(qū)長都在追，真出事怎么辦？打電話他也不接了，再打電話他媳婦接了起來，問他干嗎去了？他媳婦說他早睡覺去了。第二天找到他說這事怎么著？他說我不記得了，問他打12345熱線了嗎？他也不承認了。等回訪他的時候，問他對處理滿意嗎，他說你把村干部換了，我就滿意了。諸如此類的惡意投訴的故事和事例，很多社區(qū)都能講出一些典型，因此，很多社區(qū)都在呼吁，要加大對惡意投訴的鑒別、剔除與治理力度，不能讓有人利用12345熱線“作惡”，也不能讓惡意投訴占用12345熱線資源，更不能傷害基層工作者的尊嚴和積極性。

要從根本上解決上述問題，建議一是通過大數(shù)據(jù)分析，梳理惡意投訴的各種情形，及時制定具體且方便操作的“12345市民服務熱線惡意投訴甄別、剔除和管理辦法”;二是加大對惡意投訴行為的處罰和曝光力度，凈化市民服務熱線的運行環(huán)境，提高“接訴即辦”機制的運行效率。

（三）依法治理需要破解執(zhí)法下沉的“最后一米”問題

“接訴即辦”的很多訴求，是需要借助執(zhí)法力量去處理的。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)都反映執(zhí)法力量下沉到“最后一米”的問題。以小區(qū)停車堵塞消防通道為例，這是在很多小區(qū)都存在的安全隱患，也常常引起居民的12345熱線投訴。但是，如此需要執(zhí)法的派單，大多直接派給了社區(qū)，社區(qū)干部沒有執(zhí)法權，只能進行勸說，或者求助于物業(yè)公司，物業(yè)公司也沒有執(zhí)法權，導致像這樣看似簡單的訴求，有時候卻埋藏著大隱患?？墒怯袌?zhí)法權的相關部門，卻很少走進小區(qū)院落，行使執(zhí)法權，導致此類行為形成破窗效應，增加了社區(qū)的治理難度，因此，如何破解各種執(zhí)法主體把執(zhí)法行為下沉到“最后一米”的問題也需要關注。

執(zhí)法下沉問題的解決，既要注重加強權力清單梳理，又要加強制度和機制設計，建議一是由市有關部門牽頭統(tǒng)籌，區(qū)級相關部門負責，與街道充分溝通，梳理清各個執(zhí)法部門的執(zhí)法權力清單和執(zhí)法下沉節(jié)點;二是及時出臺“深化‘接訴即辦，落實執(zhí)法力量下沉管理辦法”。通過上述執(zhí)法權力清單和執(zhí)法力量下沉管理辦法，確?；鶎訄?zhí)法更加有序有效，破解基層矛盾化解中的執(zhí)法難題。

（四）街道大部制改革后的上下關系理順問題

“接訴即辦”機制有一個極為重要的中樞環(huán)節(jié)就是“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）”，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聯(lián)通著“接訴”和“即辦”，聯(lián)通著市、區(qū)及相關部門與社區(qū)的關系，其在基層社會治理中的作用具有“樞紐性”。北京市在街道辦事處大部制改革以后，原來每個街道都有25個左右的科室和4個事業(yè)單位，改革后，一般整合設置為“六辦一委一隊三中心”，其中“六辦”包括綜合保障辦公室、黨群工作辦公室、社區(qū)建設辦公室、民生保障辦公室、社區(qū)平安辦公室和城市管理辦公室;“一委”指的是紀工委（監(jiān)察組），職責保持不變;“一隊”指的是綜合執(zhí)法隊。以街道城管執(zhí)法隊為主體，一般從公安、工商、食品藥品監(jiān)管、交通、消防等5個部門抽調(diào)執(zhí)法人員組建街道綜合執(zhí)法隊。此外，“三中心”指的是統(tǒng)一設置3個事業(yè)單位：黨建服務中心、社區(qū)服務中心、政務服務中心，有的社區(qū)還會成立一個網(wǎng)格化服務管理中心（加掛“綜治中心”牌子）等。由于街道大部制改革后，朝上對接的市區(qū)層面，并沒有相應的改革和調(diào)整，導致上級單位向下對接的時候，顯得對口不清，責任不明。同樣，街道調(diào)整后，朝下向社區(qū)對接的時候，也出現(xiàn)了錯位與凌亂。另外，也要特別注意防范個別部門在接訴即辦過程中有不同程度的官僚主義、形式主義、敷衍推諉的現(xiàn)象，有的基層干部自身的主動性不強，群眾觀念缺乏;有的基層干部法律法規(guī)掌握不到位，運用法治思維和法治方式解決基層社會矛盾的能力還比較欠缺。上述這些都會影響“接訴即辦”的效能發(fā)揮，因此，理順街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與上下之間的關系和基層解決問題的能力方面需要關注。

要讓大部制改革在基層社會治理中更加凸顯效能，還有很多工作需要完善，建議一是街道進一步厘清大部制改革后的內(nèi)部管理和運行體系，形成清晰的權力清單和責任清單;二是市、區(qū)兩級相關部門，與大部制改革后的街道對標對表，梳理出上下級之間清晰的業(yè)務對接機制和責任體系;三是明確社區(qū)對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政權力協(xié)助辦理的責任清單和對接機制;四是加大基層干部的教育培訓力度，著力提升化解基層社會矛盾、應對復雜問題和解決實際問題的能力。通過上述四個方面，厘清大部制改革后街道與上級單位和社區(qū)之間的運行關系，提升基層干部“接訴即辦”的能力，確?！敖釉V即辦”機制能夠發(fā)揮更大效能，運行更加順暢。

（五）“接訴即辦”的法治化問題

一項好的機制創(chuàng)新，如果能夠長久地被堅持和執(zhí)行，最好的途徑就是通過立法途徑加以固化。北京市開創(chuàng)的“接訴即辦”機制，從一條12345市民服務熱線出發(fā)，構建了一整套基層社會治理體系，經(jīng)過實踐充分顯示了“接訴即辦”機制在破解超大城市治理難題，落實以人民為中心的發(fā)展思想，解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，增加人民群眾的獲得感、幸福感、安全感方面的優(yōu)勢，革新了傳統(tǒng)治理機制，創(chuàng)造了全新的治理邏輯，形成了科學的運行體系，凸顯了首都基層社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯和驅(qū)動力。但是，目前“接訴即辦”還停留在政策推動層面，還沒有將科學的治理成果轉(zhuǎn)化成立法成果。為此，建議加快推進“接訴即辦”立法，研究制定“北京市12345市民服務熱線與接訴即辦工作條例”，推動“接訴即辦”及首都基層社會治理法治化進程。

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（責任編輯 劉永俊）