池慧靈　吳榮芳

摘 要：作為當(dāng)代公民生活和社會(huì)交往的主要空間，社區(qū)是社會(huì)治理的重要載體和基本單元。以宜興市宜城街道為個(gè)案，分析了新形勢(shì)下宜城街道在創(chuàng)新社區(qū)治理領(lǐng)域所做的努力與探索，并提出以社區(qū)治理作為基層社會(huì)治理創(chuàng)新的突破口。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理；社區(qū)治理；管控；服務(wù)

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2014）12004502

1 理論溯源：從“管控”到“治理”重塑政府理念

隨著城市社區(qū)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的不斷深入，社會(huì)治理作為一個(gè)全新、專業(yè)化的概念被提出和發(fā)展；而社區(qū)治理則作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)再一次被強(qiáng)調(diào)，并成為創(chuàng)新基層社會(huì)治理的一個(gè)重要突破口。那么如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的創(chuàng)新呢？以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社區(qū)治理要求我們?cè)诟淖儌鹘y(tǒng)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上建立一種自治型的社區(qū)治理模式，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)關(guān)鍵。而這種新型的社區(qū)治理模式，要求我們首先在理念上從傳統(tǒng)的“管控”與“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向以“服務(wù)”為核心的“治理”，強(qiáng)調(diào)多元參與、合作、協(xié)商，立足“服務(wù)”本位，寓管理于服務(wù)之中，最終實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。

2 地方經(jīng)驗(yàn)：以提升社區(qū)服務(wù)水平來實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新

宜興市是隸屬無錫市的農(nóng)業(yè)大市，近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化水平也在快速提升，當(dāng)前宜興市城市化率水平已經(jīng)超過60%，位列江蘇省前茅。宜城街道作為宜興的城市中心，2006年經(jīng)過行政區(qū)劃調(diào)整撤鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處，通過撤村建居、村居合并等形式，開始了城市社區(qū)建設(shè)的探索。目前宜城街道轄區(qū)面積為40平方公里，常住人口26萬(wàn)，下轄30個(gè)社區(qū)居委和4個(gè)行政村。經(jīng)過短短6年時(shí)間，宜城街道社區(qū)建設(shè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，成為了全國(guó)縣級(jí)城市社區(qū)建設(shè)的典范。在新一輪的社會(huì)治理創(chuàng)新行動(dòng)中，宜城街道立足縣級(jí)城市社區(qū)實(shí)際，牢牢把握“服務(wù)”這一社區(qū)治理的本源，在街道與社區(qū)的共同參與和努力下，圍繞提高公共服務(wù)和管理水平，加強(qiáng)社區(qū)黨建，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，發(fā)展社區(qū)自治服務(wù)，全力推進(jìn)服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)和諧穩(wěn)定，良性發(fā)展。

（1）更新理念：以“服務(wù)”為核心推動(dòng)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。

宜城街道作為縣級(jí)中心城區(qū)，在城市社區(qū)治理中面臨著從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)、從街居制社區(qū)向自治社區(qū)的轉(zhuǎn)變。在理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐摸索中，街道辦事處順利地實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)建設(shè)者、農(nóng)村管理者向城市治理者的轉(zhuǎn)變，圍繞社區(qū)治理的核心內(nèi)容，以“服務(wù)”為核心創(chuàng)新社區(qū)治理。治理理念的更新和服務(wù)意識(shí)自上而下的全面推行為宜城街道創(chuàng)新社區(qū)治理提供了強(qiáng)大的思想動(dòng)力。

（2）培育主體：構(gòu)建“街道——社區(qū)黨組織——社區(qū)自組織——市場(chǎng)主體——社區(qū)居民”五位一體的社區(qū)治理隊(duì)伍。

從城市社區(qū)治理的發(fā)展歷史看，我國(guó)大中城市社區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了由社會(huì)治理、公共服務(wù)社區(qū)化向社會(huì)治理、公共服務(wù)協(xié)同化的轉(zhuǎn)變過程。這就意味著社區(qū)治理與服務(wù)的主體在不斷擴(kuò)大，從過去的大政府——政府包攬一切向多主體發(fā)展。

一是發(fā)揮街道的公共作用。作為政府一級(jí)派出機(jī)構(gòu)的宜城街道以社區(qū)事務(wù)工作站為平臺(tái)，直接面向社區(qū)居民提供行政性服務(wù)，以滿足居民辦理各類各項(xiàng)個(gè)人行政事務(wù)的需求。

二是發(fā)揮政黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。以“社區(qū)成立黨總支，小區(qū)成立黨支部，樓道成立黨小組”的黨建模式完善社區(qū)黨組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，積極發(fā)揮黨總支在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用和社區(qū)黨員在提供服務(wù)層面的主體作用；通過開展在職黨員進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)，將生活在社區(qū)中的在職黨員組織起來，面向社區(qū)群眾提供免費(fèi)的教育、咨詢、醫(yī)療等公益性服務(wù)。

三是發(fā)揮社區(qū)組織的自治作用。通過社區(qū)居委“由民作主”，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治；通過社區(qū)志愿者組織提供助殘、敬老等服務(wù)，完善社區(qū)公益性事務(wù)的管理；通過社區(qū)文藝團(tuán)隊(duì)組織和開展社區(qū)文化活動(dòng)，彌補(bǔ)政府在社區(qū)文化服務(wù)和管理投入中的不足。

四是發(fā)揮市場(chǎng)力量的補(bǔ)充作用。宜城街道在實(shí)踐不斷探索政府與市場(chǎng)力量在社區(qū)中的分界，謹(jǐn)慎地引入市場(chǎng)力量為社區(qū)居民購(gòu)買服務(wù)或提供服務(wù)，以滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的個(gè)性化服務(wù)需求。在宜城街道樂齡居家養(yǎng)老服務(wù)中心，創(chuàng)造性地提出由企業(yè)出資購(gòu)買說書等服務(wù)項(xiàng)目向街道老人免費(fèi)提供服務(wù)，在緩解政府社區(qū)服務(wù)資金投入壓力的同時(shí)也更好地滿足了老年人的精神文化需求；在社區(qū)居民日常生活服務(wù)如家政服務(wù)、物業(yè)服務(wù)等項(xiàng)目中，社區(qū)通過引入市場(chǎng)力量成立服務(wù)公司為居民提供低收費(fèi)服務(wù)，在滿足居民需求的同時(shí)還帶來了小額的經(jīng)濟(jì)收益。

五是發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用。街道在社區(qū)居委的統(tǒng)一組織下，在社區(qū)中大力培育社區(qū)睦鄰點(diǎn)，壯大睦鄰力量，由社區(qū)居民通過睦鄰點(diǎn)自我協(xié)調(diào)居民關(guān)系、調(diào)解矛盾糾紛、提供鄰里互助，社區(qū)居民成為實(shí)現(xiàn)社區(qū)和諧的主體力量。

（3）專業(yè)提升：強(qiáng)化社區(qū)工作者的專業(yè)技能。

搭建一個(gè)好的工作團(tuán)隊(duì)是取得良好工作業(yè)績(jī)的基本保障。為更好適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的需要，做好紛繁復(fù)雜的社區(qū)治理工作，宜城街道特別注重對(duì)社區(qū)工作人員素質(zhì)的提升。通過配強(qiáng)社區(qū)工作人員，優(yōu)化社區(qū)居委會(huì)工作人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，為落實(shí)社區(qū)治理和服務(wù)工作提供堅(jiān)實(shí)的人才保障。

一是注入新鮮血液。公開招考專業(yè)人員充實(shí)社區(qū)工作隊(duì)伍。對(duì)新進(jìn)社區(qū)工作人員街道實(shí)行統(tǒng)一招聘、公開招考，在考核中注重對(duì)社區(qū)工作實(shí)務(wù)等相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的考核，優(yōu)先錄用具有社會(huì)學(xué)、社會(huì)工作等專業(yè)背景的大專院校畢業(yè)生和具有社區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的人員，整體上提升了社區(qū)工作人員的業(yè)務(wù)能力。

二是加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)。街道十分注重對(duì)社區(qū)工作人員服務(wù)能力的提升，每年定期組織開展社區(qū)業(yè)務(wù)知識(shí)的專門培訓(xùn)，邀請(qǐng)專業(yè)社工、知名專家學(xué)者為工作在社區(qū)一線的工作人員講學(xué)，外出考察學(xué)習(xí)，為社區(qū)工作人員持續(xù)“充電”。與此同時(shí)，鼓勵(lì)并支持社區(qū)工作人員參加社區(qū)工作者資格證的考試，在對(duì)社區(qū)工作人員的考核中對(duì)獲證人員予以一定獎(jiǎng)勵(lì)，在社區(qū)工作者中形成了一定的推動(dòng)力，為提升社區(qū)工作者業(yè)務(wù)知識(shí)水平起到了極大的推動(dòng)作用。目前，宜城街道社區(qū)工作人員中擁有社區(qū)工作者資格證的占到工作人員總數(shù)的70%以上。

（4）拓展事務(wù)：完善社區(qū)治理內(nèi)涵。

面對(duì)社區(qū)居民不斷增長(zhǎng)的服務(wù)需求，宜城街道在“把居民的需求滿足好就是把社區(qū)治理好的基礎(chǔ)”的理念指導(dǎo)下，不斷拓展社區(qū)服務(wù)外延、提升社區(qū)服務(wù)層次，為創(chuàng)新社區(qū)治理的內(nèi)涵外延做出了實(shí)踐探索。

一是實(shí)現(xiàn)了行政性事務(wù)在社區(qū)的全面延伸和覆蓋。通過社區(qū)事務(wù)工作站在社區(qū)設(shè)立了一站式服務(wù)窗口，社區(qū)居民在社區(qū)內(nèi)就能便捷地享受到社保、計(jì)生、民政等等各項(xiàng)行政服務(wù)。

二是強(qiáng)化了精神文化服務(wù)在社區(qū)服務(wù)中的核心地位。通過開展“文化百千萬(wàn)”工程，進(jìn)一步發(fā)揮宜城文化名城效應(yīng)，組好文藝團(tuán)隊(duì)、辦好文藝演出，建設(shè)文化家庭、文化樓道、文化小區(qū)……通過這些文化活動(dòng)的開展，社區(qū)居民的文化需求在社區(qū)中就得到了滿足；而精神文化生活的豐富則進(jìn)一步提升了社區(qū)的凝聚力，塑造了社區(qū)價(jià)值規(guī)范，社區(qū)更加文明和諧。

三是完成了居家養(yǎng)老服務(wù)在社區(qū)的全覆蓋。街道層面建設(shè)了居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)全部建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)站，為社區(qū)老人提供涵蓋吃、住、娛、醫(yī)等全部?jī)?nèi)容的、更為貼心和便捷的養(yǎng)老服務(wù)。四是完成了物業(yè)管理服務(wù)在老小區(qū)的全面鋪開。針對(duì)街道老小區(qū)缺乏物業(yè)管理與服務(wù)的情況，宜城街道在市場(chǎng)力量介入不足的情況之下，政府組織成立非營(yíng)利性質(zhì)的物管公司，依托市場(chǎng)化運(yùn)作，為老小區(qū)居民提供便捷、低價(jià)的物業(yè)服務(wù)，一方面即解決了居民需求無法得到滿足的問題，另一方面又為社區(qū)低收入家庭提供了就業(yè)崗位。

3 路徑耦合：社區(qū)治理是推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的重要突破口

健全和完善社區(qū)治理，從根本上來說就是要實(shí)現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理在社區(qū)的有效銜接，實(shí)現(xiàn)政府依法行政和社區(qū)居民依法自治在社區(qū)的良性互動(dòng)。對(duì)照這一目標(biāo)，從宜城街道的社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐來看，為滿足社區(qū)居民不斷變化和發(fā)展的管理和服務(wù)需求，完善基層社會(huì)治理仍需以提升社區(qū)服務(wù)為路徑來實(shí)現(xiàn)。

（1）大力培育社區(qū)社會(huì)組織，完善社區(qū)治理和服務(wù)的多元治理主體結(jié)構(gòu)。

在社區(qū)公共事務(wù)治理中，其責(zé)任應(yīng)該由政府、社區(qū)以及社區(qū)社會(huì)組織來共同負(fù)責(zé)，這就要求政府要致力于發(fā)動(dòng)一切社區(qū)治理力量，擴(kuò)大社會(huì)責(zé)任覆蓋面，指導(dǎo)和監(jiān)督各個(gè)社區(qū)治理和服務(wù)主體的運(yùn)行狀況，而構(gòu)建社區(qū)治理和服務(wù)的多元治理主體結(jié)構(gòu)最關(guān)鍵的一環(huán)就在于培育社區(qū)社會(huì)組織。社會(huì)組織可以在社區(qū)是實(shí)行居民自治和民主管理的主要載體，主要致力于推動(dòng)社區(qū)服務(wù)功能的開拓、服務(wù)體系的建立、幫助政府?dāng)[脫社會(huì)事務(wù)的具體服務(wù)工作，積極溝通政府與社區(qū)居民之間的聯(lián)系、為居民的政治參與和表達(dá)民意提供服務(wù)。

加快引導(dǎo)和培育社區(qū)社會(huì)組織，并吸納其成為社區(qū)治理和服務(wù)的重要組成部門，成為提高社區(qū)治理和服務(wù)效能的重要抓手。通過成立和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，以及社區(qū)社會(huì)組織提供的社區(qū)服務(wù)實(shí)務(wù)來引導(dǎo)社區(qū)居民不斷轉(zhuǎn)變觀念和行為，從而為社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)治理和服務(wù)中發(fā)揮越來越大的作用奠定基礎(chǔ)。值得注意的是，在社區(qū)社會(huì)組織的培育過程中，要特別注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等職能，通過借助政府的賦權(quán)，為社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)治理和服務(wù)體系中確立合法地位。

（2）大力提倡社區(qū)公民自我服務(wù)，不斷實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。

實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治是社區(qū)治理改革的最終目標(biāo)之一，也是當(dāng)前社區(qū)治理創(chuàng)新的重要突破口之一。要加強(qiáng)社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感和主體意識(shí)，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)自治管理與服務(wù)。發(fā)揮社區(qū)居民在社區(qū)治理中的主體地位，使社區(qū)居民主動(dòng)參與到社區(qū)事務(wù)中來，一個(gè)重要的前提就是形成全體居民對(duì)社區(qū)的歸屬感，即認(rèn)識(shí)并實(shí)踐自身“社區(qū)”人的身份角色。要充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)作用，積極引導(dǎo)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)他們樹立市民觀念，養(yǎng)成城市社區(qū)居民生活習(xí)慣。

其次，培育社區(qū)自治能力、提升自治功能還要以構(gòu)建有效的組織為前提基礎(chǔ)。在現(xiàn)有區(qū)體制下關(guān)鍵是要界定社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)事務(wù)工作站兩個(gè)機(jī)構(gòu)的邊界。要厘清社區(qū)居民委員會(huì)與社區(qū)事務(wù)工作站在人員構(gòu)成、工作內(nèi)容以及管理體制等方面的分界，把自治的內(nèi)容還歸社區(qū)居民委員會(huì)，把下沉到社區(qū)的社會(huì)事務(wù)劃歸給社區(qū)事務(wù)工作站，從而很好的實(shí)現(xiàn)政社分離。

（3）大力推進(jìn)社區(qū)治理法制建設(shè)進(jìn)程，完善社區(qū)治理和服務(wù)體系的制度性規(guī)范。

社區(qū)治理和服務(wù)包含著社區(qū)生活的方方面面，法制化、規(guī)范化是社區(qū)治理和服務(wù)體制正常運(yùn)行的制度性基礎(chǔ)。要搞好社區(qū)治理和服務(wù)，必須以法律為準(zhǔn)繩，明確有關(guān)各方的權(quán)、責(zé)、利，保證社區(qū)治理和服務(wù)的規(guī)范性、權(quán)威性，保持基層社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過相應(yīng)的法律、法規(guī)的建立，國(guó)家、地方政府、社區(qū)可以依法對(duì)社區(qū)自治系統(tǒng)、生活服務(wù)系統(tǒng)等實(shí)行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，同時(shí)社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)居民也可以依法向上級(jí)政府提出建議和要求，社區(qū)治理和服務(wù)系統(tǒng)也可以做到有章可循、有法可依，社區(qū)居民的合法權(quán)利可以得到有效保障，社區(qū)居民的義務(wù)可以得到切實(shí)履行。目前社區(qū)治理面臨著一個(gè)比較嚴(yán)峻的問題就在于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)范與協(xié)調(diào)。盡管街道出臺(tái)了相應(yīng)的一些規(guī)章制度，但是從上級(jí)政府層面來看，具有法律效應(yīng)的、更高層次指導(dǎo)意義的法律法規(guī)仍然存在空缺狀況。因此，對(duì)于社區(qū)而言，要健全社區(qū)治理和服務(wù)體制，首先就是要建立制度保障，這其中的當(dāng)務(wù)之急則是從國(guó)家層面出臺(tái)、修訂相應(yīng)的法律、法規(guī)，重新修訂《中華人民共和國(guó)城市街道辦事處組織條例》、《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步明確街道辦事處、居民委員會(huì)的性質(zhì)和定位；加快修訂民間社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)，以支持、制約并規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理和服務(wù)事務(wù)，不斷適應(yīng)發(fā)展變化了的形勢(shì)需要。

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