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        基層社會治理創(chuàng)新地方經(jīng)驗研究

        2014-08-02 17:38:19池慧靈吳榮芳
        現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè) 2014年12期
        關(guān)鍵詞:基層社會治理社區(qū)治理管控

        池慧靈 吳榮芳

        摘 要:作為當(dāng)代公民生活和社會交往的主要空間,社區(qū)是社會治理的重要載體和基本單元。以宜興市宜城街道為個案,分析了新形勢下宜城街道在創(chuàng)新社區(qū)治理領(lǐng)域所做的努力與探索,并提出以社區(qū)治理作為基層社會治理創(chuàng)新的突破口。

        關(guān)鍵詞:基層社會治理;社區(qū)治理;管控;服務(wù)

        中圖分類號:F2

        文獻標(biāo)識碼:A

        文章編號:16723198(2014)12004502

        1 理論溯源:從“管控”到“治理”重塑政府理念

        隨著城市社區(qū)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型的不斷深入,社會治理作為一個全新、專業(yè)化的概念被提出和發(fā)展;而社區(qū)治理則作為社會治理的基礎(chǔ)再一次被強調(diào),并成為創(chuàng)新基層社會治理的一個重要突破口。那么如何實現(xiàn)社區(qū)治理的創(chuàng)新呢?以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的社區(qū)治理要求我們在改變傳統(tǒng)國家與社會關(guān)系的基礎(chǔ)上建立一種自治型的社區(qū)治理模式,這是實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的一個關(guān)鍵。而這種新型的社區(qū)治理模式,要求我們首先在理念上從傳統(tǒng)的“管控”與“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向以“服務(wù)”為核心的“治理”,強調(diào)多元參與、合作、協(xié)商,立足“服務(wù)”本位,寓管理于服務(wù)之中,最終實現(xiàn)“善治”目標(biāo)。

        2 地方經(jīng)驗:以提升社區(qū)服務(wù)水平來實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新

        宜興市是隸屬無錫市的農(nóng)業(yè)大市,近年來隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,城市化水平也在快速提升,當(dāng)前宜興市城市化率水平已經(jīng)超過60%,位列江蘇省前茅。宜城街道作為宜興的城市中心,2006年經(jīng)過行政區(qū)劃調(diào)整撤鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處,通過撤村建居、村居合并等形式,開始了城市社區(qū)建設(shè)的探索。目前宜城街道轄區(qū)面積為40平方公里,常住人口26萬,下轄30個社區(qū)居委和4個行政村。經(jīng)過短短6年時間,宜城街道社區(qū)建設(shè)有了長足發(fā)展,成為了全國縣級城市社區(qū)建設(shè)的典范。在新一輪的社會治理創(chuàng)新行動中,宜城街道立足縣級城市社區(qū)實際,牢牢把握“服務(wù)”這一社區(qū)治理的本源,在街道與社區(qū)的共同參與和努力下,圍繞提高公共服務(wù)和管理水平,加強社區(qū)黨建,強化社區(qū)服務(wù)功能,發(fā)展社區(qū)自治服務(wù),全力推進服務(wù)體系建設(shè),實現(xiàn)了社區(qū)和諧穩(wěn)定,良性發(fā)展。

        (1)更新理念:以“服務(wù)”為核心推動社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。

        宜城街道作為縣級中心城區(qū),在城市社區(qū)治理中面臨著從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社區(qū)向現(xiàn)代城市社區(qū)、從街居制社區(qū)向自治社區(qū)的轉(zhuǎn)變。在理論學(xué)習(xí)和實踐摸索中,街道辦事處順利地實現(xiàn)了從經(jīng)濟建設(shè)者、農(nóng)村管理者向城市治理者的轉(zhuǎn)變,圍繞社區(qū)治理的核心內(nèi)容,以“服務(wù)”為核心創(chuàng)新社區(qū)治理。治理理念的更新和服務(wù)意識自上而下的全面推行為宜城街道創(chuàng)新社區(qū)治理提供了強大的思想動力。

        (2)培育主體:構(gòu)建“街道——社區(qū)黨組織——社區(qū)自組織——市場主體——社區(qū)居民”五位一體的社區(qū)治理隊伍。

        從城市社區(qū)治理的發(fā)展歷史看,我國大中城市社區(qū)已經(jīng)進入了由社會治理、公共服務(wù)社區(qū)化向社會治理、公共服務(wù)協(xié)同化的轉(zhuǎn)變過程。這就意味著社區(qū)治理與服務(wù)的主體在不斷擴大,從過去的大政府——政府包攬一切向多主體發(fā)展。

        一是發(fā)揮街道的公共作用。作為政府一級派出機構(gòu)的宜城街道以社區(qū)事務(wù)工作站為平臺,直接面向社區(qū)居民提供行政性服務(wù),以滿足居民辦理各類各項個人行政事務(wù)的需求。

        二是發(fā)揮政黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。以“社區(qū)成立黨總支,小區(qū)成立黨支部,樓道成立黨小組”的黨建模式完善社區(qū)黨組織機構(gòu)的建設(shè),積極發(fā)揮黨總支在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用和社區(qū)黨員在提供服務(wù)層面的主體作用;通過開展在職黨員進社區(qū)等活動,將生活在社區(qū)中的在職黨員組織起來,面向社區(qū)群眾提供免費的教育、咨詢、醫(yī)療等公益性服務(wù)。

        三是發(fā)揮社區(qū)組織的自治作用。通過社區(qū)居委“由民作主”,逐步實現(xiàn)社區(qū)自治;通過社區(qū)志愿者組織提供助殘、敬老等服務(wù),完善社區(qū)公益性事務(wù)的管理;通過社區(qū)文藝團隊組織和開展社區(qū)文化活動,彌補政府在社區(qū)文化服務(wù)和管理投入中的不足。

        四是發(fā)揮市場力量的補充作用。宜城街道在實踐不斷探索政府與市場力量在社區(qū)中的分界,謹(jǐn)慎地引入市場力量為社區(qū)居民購買服務(wù)或提供服務(wù),以滿足社區(qū)居民日益增長的個性化服務(wù)需求。在宜城街道樂齡居家養(yǎng)老服務(wù)中心,創(chuàng)造性地提出由企業(yè)出資購買說書等服務(wù)項目向街道老人免費提供服務(wù),在緩解政府社區(qū)服務(wù)資金投入壓力的同時也更好地滿足了老年人的精神文化需求;在社區(qū)居民日常生活服務(wù)如家政服務(wù)、物業(yè)服務(wù)等項目中,社區(qū)通過引入市場力量成立服務(wù)公司為居民提供低收費服務(wù),在滿足居民需求的同時還帶來了小額的經(jīng)濟收益。

        五是發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用。街道在社區(qū)居委的統(tǒng)一組織下,在社區(qū)中大力培育社區(qū)睦鄰點,壯大睦鄰力量,由社區(qū)居民通過睦鄰點自我協(xié)調(diào)居民關(guān)系、調(diào)解矛盾糾紛、提供鄰里互助,社區(qū)居民成為實現(xiàn)社區(qū)和諧的主體力量。

        (3)專業(yè)提升:強化社區(qū)工作者的專業(yè)技能。

        搭建一個好的工作團隊是取得良好工作業(yè)績的基本保障。為更好適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的需要,做好紛繁復(fù)雜的社區(qū)治理工作,宜城街道特別注重對社區(qū)工作人員素質(zhì)的提升。通過配強社區(qū)工作人員,優(yōu)化社區(qū)居委會工作人員隊伍結(jié)構(gòu),為落實社區(qū)治理和服務(wù)工作提供堅實的人才保障。

        一是注入新鮮血液。公開招考專業(yè)人員充實社區(qū)工作隊伍。對新進社區(qū)工作人員街道實行統(tǒng)一招聘、公開招考,在考核中注重對社區(qū)工作實務(wù)等相關(guān)業(yè)務(wù)知識的考核,優(yōu)先錄用具有社會學(xué)、社會工作等專業(yè)背景的大專院校畢業(yè)生和具有社區(qū)工作經(jīng)驗的人員,整體上提升了社區(qū)工作人員的業(yè)務(wù)能力。

        二是加強專業(yè)培訓(xùn)。街道十分注重對社區(qū)工作人員服務(wù)能力的提升,每年定期組織開展社區(qū)業(yè)務(wù)知識的專門培訓(xùn),邀請專業(yè)社工、知名專家學(xué)者為工作在社區(qū)一線的工作人員講學(xué),外出考察學(xué)習(xí),為社區(qū)工作人員持續(xù)“充電”。與此同時,鼓勵并支持社區(qū)工作人員參加社區(qū)工作者資格證的考試,在對社區(qū)工作人員的考核中對獲證人員予以一定獎勵,在社區(qū)工作者中形成了一定的推動力,為提升社區(qū)工作者業(yè)務(wù)知識水平起到了極大的推動作用。目前,宜城街道社區(qū)工作人員中擁有社區(qū)工作者資格證的占到工作人員總數(shù)的70%以上。

        (4)拓展事務(wù):完善社區(qū)治理內(nèi)涵。

        面對社區(qū)居民不斷增長的服務(wù)需求,宜城街道在“把居民的需求滿足好就是把社區(qū)治理好的基礎(chǔ)”的理念指導(dǎo)下,不斷拓展社區(qū)服務(wù)外延、提升社區(qū)服務(wù)層次,為創(chuàng)新社區(qū)治理的內(nèi)涵外延做出了實踐探索。

        一是實現(xiàn)了行政性事務(wù)在社區(qū)的全面延伸和覆蓋。通過社區(qū)事務(wù)工作站在社區(qū)設(shè)立了一站式服務(wù)窗口,社區(qū)居民在社區(qū)內(nèi)就能便捷地享受到社保、計生、民政等等各項行政服務(wù)。

        二是強化了精神文化服務(wù)在社區(qū)服務(wù)中的核心地位。通過開展“文化百千萬”工程,進一步發(fā)揮宜城文化名城效應(yīng),組好文藝團隊、辦好文藝演出,建設(shè)文化家庭、文化樓道、文化小區(qū)……通過這些文化活動的開展,社區(qū)居民的文化需求在社區(qū)中就得到了滿足;而精神文化生活的豐富則進一步提升了社區(qū)的凝聚力,塑造了社區(qū)價值規(guī)范,社區(qū)更加文明和諧。

        三是完成了居家養(yǎng)老服務(wù)在社區(qū)的全覆蓋。街道層面建設(shè)了居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)全部建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)站,為社區(qū)老人提供涵蓋吃、住、娛、醫(yī)等全部內(nèi)容的、更為貼心和便捷的養(yǎng)老服務(wù)。四是完成了物業(yè)管理服務(wù)在老小區(qū)的全面鋪開。針對街道老小區(qū)缺乏物業(yè)管理與服務(wù)的情況,宜城街道在市場力量介入不足的情況之下,政府組織成立非營利性質(zhì)的物管公司,依托市場化運作,為老小區(qū)居民提供便捷、低價的物業(yè)服務(wù),一方面即解決了居民需求無法得到滿足的問題,另一方面又為社區(qū)低收入家庭提供了就業(yè)崗位。

        3 路徑耦合:社區(qū)治理是推動基層社會治理創(chuàng)新的重要突破口

        健全和完善社區(qū)治理,從根本上來說就是要實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理在社區(qū)的有效銜接,實現(xiàn)政府依法行政和社區(qū)居民依法自治在社區(qū)的良性互動。對照這一目標(biāo),從宜城街道的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐來看,為滿足社區(qū)居民不斷變化和發(fā)展的管理和服務(wù)需求,完善基層社會治理仍需以提升社區(qū)服務(wù)為路徑來實現(xiàn)。

        (1)大力培育社區(qū)社會組織,完善社區(qū)治理和服務(wù)的多元治理主體結(jié)構(gòu)。

        在社區(qū)公共事務(wù)治理中,其責(zé)任應(yīng)該由政府、社區(qū)以及社區(qū)社會組織來共同負(fù)責(zé),這就要求政府要致力于發(fā)動一切社區(qū)治理力量,擴大社會責(zé)任覆蓋面,指導(dǎo)和監(jiān)督各個社區(qū)治理和服務(wù)主體的運行狀況,而構(gòu)建社區(qū)治理和服務(wù)的多元治理主體結(jié)構(gòu)最關(guān)鍵的一環(huán)就在于培育社區(qū)社會組織。社會組織可以在社區(qū)是實行居民自治和民主管理的主要載體,主要致力于推動社區(qū)服務(wù)功能的開拓、服務(wù)體系的建立、幫助政府?dāng)[脫社會事務(wù)的具體服務(wù)工作,積極溝通政府與社區(qū)居民之間的聯(lián)系、為居民的政治參與和表達民意提供服務(wù)。

        加快引導(dǎo)和培育社區(qū)社會組織,并吸納其成為社區(qū)治理和服務(wù)的重要組成部門,成為提高社區(qū)治理和服務(wù)效能的重要抓手。通過成立和發(fā)展社區(qū)社會組織,以及社區(qū)社會組織提供的社區(qū)服務(wù)實務(wù)來引導(dǎo)社區(qū)居民不斷轉(zhuǎn)變觀念和行為,從而為社區(qū)社會組織在社區(qū)治理和服務(wù)中發(fā)揮越來越大的作用奠定基礎(chǔ)。值得注意的是,在社區(qū)社會組織的培育過程中,要特別注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督等職能,通過借助政府的賦權(quán),為社區(qū)社會組織在社區(qū)治理和服務(wù)體系中確立合法地位。

        (2)大力提倡社區(qū)公民自我服務(wù),不斷實現(xiàn)社區(qū)居民自治。

        實現(xiàn)社區(qū)居民自治是社區(qū)治理改革的最終目標(biāo)之一,也是當(dāng)前社區(qū)治理創(chuàng)新的重要突破口之一。要加強社區(qū)居民的社區(qū)歸屬感和主體意識,發(fā)動社區(qū)居民參與社區(qū)自治管理與服務(wù)。發(fā)揮社區(qū)居民在社區(qū)治理中的主體地位,使社區(qū)居民主動參與到社區(qū)事務(wù)中來,一個重要的前提就是形成全體居民對社區(qū)的歸屬感,即認(rèn)識并實踐自身“社區(qū)”人的身份角色。要充分發(fā)揮社區(qū)居委會作用,積極引導(dǎo)社區(qū)居民實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變,引導(dǎo)他們樹立市民觀念,養(yǎng)成城市社區(qū)居民生活習(xí)慣。

        其次,培育社區(qū)自治能力、提升自治功能還要以構(gòu)建有效的組織為前提基礎(chǔ)。在現(xiàn)有區(qū)體制下關(guān)鍵是要界定社區(qū)居委會與社區(qū)事務(wù)工作站兩個機構(gòu)的邊界。要厘清社區(qū)居民委員會與社區(qū)事務(wù)工作站在人員構(gòu)成、工作內(nèi)容以及管理體制等方面的分界,把自治的內(nèi)容還歸社區(qū)居民委員會,把下沉到社區(qū)的社會事務(wù)劃歸給社區(qū)事務(wù)工作站,從而很好的實現(xiàn)政社分離。

        (3)大力推進社區(qū)治理法制建設(shè)進程,完善社區(qū)治理和服務(wù)體系的制度性規(guī)范。

        社區(qū)治理和服務(wù)包含著社區(qū)生活的方方面面,法制化、規(guī)范化是社區(qū)治理和服務(wù)體制正常運行的制度性基礎(chǔ)。要搞好社區(qū)治理和服務(wù),必須以法律為準(zhǔn)繩,明確有關(guān)各方的權(quán)、責(zé)、利,保證社區(qū)治理和服務(wù)的規(guī)范性、權(quán)威性,保持基層社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過相應(yīng)的法律、法規(guī)的建立,國家、地方政府、社區(qū)可以依法對社區(qū)自治系統(tǒng)、生活服務(wù)系統(tǒng)等實行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督,同時社區(qū)社會組織與社區(qū)居民也可以依法向上級政府提出建議和要求,社區(qū)治理和服務(wù)系統(tǒng)也可以做到有章可循、有法可依,社區(qū)居民的合法權(quán)利可以得到有效保障,社區(qū)居民的義務(wù)可以得到切實履行。目前社區(qū)治理面臨著一個比較嚴(yán)峻的問題就在于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)范與協(xié)調(diào)。盡管街道出臺了相應(yīng)的一些規(guī)章制度,但是從上級政府層面來看,具有法律效應(yīng)的、更高層次指導(dǎo)意義的法律法規(guī)仍然存在空缺狀況。因此,對于社區(qū)而言,要健全社區(qū)治理和服務(wù)體制,首先就是要建立制度保障,這其中的當(dāng)務(wù)之急則是從國家層面出臺、修訂相應(yīng)的法律、法規(guī),重新修訂《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》,進一步明確街道辦事處、居民委員會的性質(zhì)和定位;加快修訂民間社會組織的相關(guān)法律法規(guī),以支持、制約并規(guī)范社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理和服務(wù)事務(wù),不斷適應(yīng)發(fā)展變化了的形勢需要。

        參考文獻

        [1]馬衛(wèi)紅,桂勇.從控制到治理——社會轉(zhuǎn)型與城市基層組織框架的變遷[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008,(08).

        [2]華偉.單位制向社區(qū)制的回歸中國城市基層管理體制50年變遷[J].戰(zhàn)略與管理,2000,(01).

        [3]楊榮.論我國城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2002,(04).

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