摘 要：改革開(kāi)放三十多年來(lái)，“嚴(yán)打”、“普法”、“社會(huì)治安綜合治理”以及“社會(huì)管理綜合治理”等方式可以看作是國(guó)家對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行治理的探索。十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)基層治理法治化”吹響了全面依法治理基層社會(huì)的號(hào)角。作為擁有執(zhí)法人員數(shù)量最多的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，處在社會(huì)矛盾解決第一線的派出所的法律實(shí)施依據(jù)、方法和技術(shù)理應(yīng)為基層社會(huì)治理提供法治資源和法治路徑。浙江省K派出所的案例、做法和制度有力地詮釋了派出所的法律實(shí)施契合基層社會(huì)治理。派出所法律實(shí)施所展現(xiàn)出來(lái)的四大法治功能是推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的橋梁。派出所應(yīng)從人口管理、行政執(zhí)法、刑事司法、服務(wù)社會(huì)、走群眾路線、嚴(yán)格遵守程序原則和善于運(yùn)用非正式制度性因素等方面來(lái)為基層社會(huì)治理法治化提供理念支持和行動(dòng)榜樣。

關(guān)鍵詞：派出所 基層社會(huì)治理 法治化

中圖分類(lèi)號(hào)：DF0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2017）02-0019-13

一、問(wèn)題的提出與界定

2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出“推進(jìn)基層治理法治化”，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”?；鶎由鐣?huì)治理法治化是全面推進(jìn)依法治國(guó)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

圍繞基層社會(huì)治理問(wèn)題，國(guó)家進(jìn)行了很多制度改革。如果以十一屆三中全會(huì)為分界線，在此之前的三十年，國(guó)家以“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，主要用政制的方式（典型的比如“人民公社制度”） 對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行管理，造成了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。鄧小平在十一屆三中全會(huì)前召開(kāi)的中央工作會(huì)議上明確提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”隨之，十一屆三中全會(huì)確立社會(huì)主義法制建設(shè)的十六字方針“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，標(biāo)志著我國(guó)的社會(huì)治理邁入了法律治理的時(shí)代。伴隨基層社會(huì)的變遷，尤其是基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變遷，基層社會(huì)的法律治理也隨之不斷變化（詳見(jiàn)表1）。

不難看出，我國(guó)改革開(kāi)放之初，國(guó)家已經(jīng)注意到要運(yùn)用法律對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行治理，基層社會(huì)概莫能外?！皣?yán)打”、“普法”、“社會(huì)治安綜合治理”和“社會(huì)管理綜合治理”等都是法律進(jìn)入基層社會(huì)管控與治理的代表性方式，只不過(guò)，基于不同的社會(huì)背景和鄉(xiāng)村狀況，這些方式的著力點(diǎn)不同，因此其產(chǎn)生和引起的治理效果也不盡相同。

第一，這些方式或多或少地代表了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)治理的法律意向，國(guó)家認(rèn)識(shí)到了法律在國(guó)家和社會(huì)發(fā)展中的重要作用。即使被詬病認(rèn)為非法治方式的“嚴(yán)打”，其依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)也主要是法律，只不過(guò)其貫徹的是“依法從重從快”的方針。⑥無(wú)論是從重從快打擊嚴(yán)重的刑事犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪還是從重從快打擊黑幫團(tuán)伙、暴力和盜竊三類(lèi)嚴(yán)重的治安犯罪，作為工具和手段的法律的作用顯而易見(jiàn)。社會(huì)治安綜合治理也好，社會(huì)管理綜合治理也罷，主要是在黨的政法機(jī)構(gòu)中央政法委的領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)各項(xiàng)工作，⑦試圖通過(guò)法律達(dá)到綜合治理的效果是其核心要義。從“一五”到“六五”近三十年的普法工作也是期望通過(guò)宣傳讓法律進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)企業(yè)，進(jìn)老百姓的日常生活。

第二，治理過(guò)程一方面通過(guò)國(guó)家制定法律的頂層設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，另一方面通過(guò)基層社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)進(jìn)而上升為國(guó)家法律來(lái)實(shí)現(xiàn)。前者比如“嚴(yán)打”的設(shè)計(jì)與實(shí)施，每次嚴(yán)打期間都會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的法律解釋?zhuān)俦热缰醒胪苿?dòng)的“普法”教育試圖讓法律進(jìn)入到每一個(gè)普通人的生活之中，令每一個(gè)農(nóng)民都能“學(xué)法、用法、守法”，從而使法律實(shí)現(xiàn)對(duì)普通人的治理，⑧都是自上而下；后者比如“社會(huì)治安綜合治理”方式的形成，與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等這些基層社會(huì)自發(fā)形成的制度密切相關(guān)，再比如“土地承包經(jīng)營(yíng)制”的形成，先有安徽鳳陽(yáng)農(nóng)民的實(shí)踐再有土地承包制度，而《農(nóng)村土地承包法》則是更晚的事情了，這是從基層社會(huì)追溯而上形成國(guó)家法律的典型體現(xiàn)。

第三，這些治理方式對(duì)法律的應(yīng)用主要采取了工具主義和經(jīng)驗(yàn)主義的態(tài)度。⑨無(wú)論是社會(huì)治安綜合治理、社會(huì)管理綜合治理，還是“嚴(yán)打”與“普法”，法律主要作為治理社會(huì)的工具和手段，和諧社會(huì)建設(shè)、平安建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)才是主要目標(biāo)。

上面的梳理與分析是認(rèn)真對(duì)待正在如火如荼進(jìn)行的“推進(jìn)基層治理法治化”的邏輯起點(diǎn)，也構(gòu)成了我們對(duì)于基層社會(huì)治理法治化的諸多期待。

針對(duì)基層社會(huì)治理，有學(xué)者提到了“鄉(xiāng)村治理”，董磊明：《宋村的調(diào)解——巨變時(shí)代的權(quán)威和秩序》，法律出版社2008年版，第5—13頁(yè)。也有學(xué)者提出“地方治理”，王堃：《地方治理法治化的困境、原則與進(jìn)路》，載《政治與法律》2015年第5期。筆者認(rèn)為，學(xué)者建構(gòu)的鄉(xiāng)村司法理論的“治理論”和“形式法治論”比較好地展示了基層社會(huì)進(jìn)行法律治理的兩種思路，陳柏峰、董磊明：《治理論還是法治論——當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村司法的理論建構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2010年第5期。而十八屆四中全會(huì)的決定正是這些提法和思路的共識(shí)?！稕Q定》在“（四）推進(jìn)基層治理法治化”明確提出“加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制，改善基層基礎(chǔ)設(shè)施和裝備條件，推進(jìn)法治干部下基層活動(dòng)”，這五個(gè)方面是“推進(jìn)基層治理法治化”的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與路徑。與這五個(gè)方面都有密切關(guān)系的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)非基層公安派出所莫屬。

其一，公安派出所的特點(diǎn)與定位使然。公安派出所是最主要、分布最廣、與人民群眾接觸最廣泛的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，它擁有的基層法治人員數(shù)量最多。近些年的公安改革強(qiáng)調(diào)民警等資源向基層派出所傾斜正是《決定》中“重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制”的具體體現(xiàn)。而“改善基層裝備條件”對(duì)于作為國(guó)家暴力機(jī)關(guān)的派出所執(zhí)法凸顯特別意義。

其二，派出所的功能使然。在一般人的觀念中，派出所就是一個(gè)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要處理治安行政案件和一些刑事案件。然而，從我們對(duì)包括浙江K派出所在內(nèi)的三個(gè)派出所2015年1—6月份所有接處警資料來(lái)看，派出所接處警所處理的70%～80%（在城市派出所這一比例相應(yīng)降低）的事件屬于普通糾紛，無(wú)法達(dá)到治安違法處理的標(biāo)準(zhǔn)。換句話(huà)說(shuō)，實(shí)踐中派出所的主要功能并不是處理案件，這里用“案件”一詞是為了與前一句的“糾紛”一詞區(qū)別開(kāi)來(lái)，前者指治安行政案件和刑事案件，而后者指達(dá)不到派出所案件標(biāo)準(zhǔn)的其他事件，統(tǒng)稱(chēng)“糾紛”。而是平息糾紛，而對(duì)這些糾紛的處理正是維護(hù)社會(huì)秩序的重要組成部分。

其三，基層社會(huì)治理的需要使然。有學(xué)者認(rèn)為，新中國(guó)成立后國(guó)家政權(quán)不斷下沉，不斷加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的控制，張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》，上海人民出版社2007年版，第293—297頁(yè)。但是，伴隨人民公社制度、土地承包責(zé)任制和取消農(nóng)業(yè)稅等經(jīng)濟(jì)變革，國(guó)家政權(quán)力量在基層社會(huì)的存在不斷減弱。人民法庭、司法所、檢察室、行政執(zhí)法所（有的鎮(zhèn)稱(chēng)“分局”），甚至土地所、稅務(wù)所、勞動(dòng)監(jiān)察室、城建等機(jī)構(gòu)在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一應(yīng)俱全，然而，老百姓遇到債務(wù)糾紛、土地糾紛、宅基地糾紛、村干部貪污集資款、工資糾紛，甚至婚姻糾紛等問(wèn)題，首先想到的還是打110或者直接到派出所找警察，派出所在基層社會(huì)治理中的作用可見(jiàn)一斑。

為了更加具有針對(duì)性和說(shuō)服力，本文選取了浙江K派出所作為具體討論的切入點(diǎn)。K派出所轄區(qū)2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積約150平方千米，26個(gè)行政村，常住人口近30000余人，流動(dòng)人口近1000余人，派出所正式民警6名，2個(gè)警務(wù)區(qū)。第一，K派出所是個(gè)典型的農(nóng)村派出所，轄區(qū)面積大，但流動(dòng)人口少，離縣城較遠(yuǎn)。老百姓有糾紛和矛盾基本上都會(huì)找派出所，因此派出所對(duì)各種事件的處理基本能夠集中反映基層社會(huì)治理所面對(duì)的種種困難和勢(shì)態(tài)。第二，K派出所只是一個(gè)三級(jí)派出所，按照《公安派出所等級(jí)評(píng)定辦法》中“人口管理、治安管理、安全防范、執(zhí)法辦案、服務(wù)群眾、隊(duì)伍建設(shè)、內(nèi)務(wù)管理、后勤保障”等八個(gè)方面的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，《公安派出所等級(jí)評(píng)定辦法》第4條規(guī)定，公安派出所劃分為五個(gè)等級(jí)，達(dá)到95分以上和必備條件的，可申報(bào)為一級(jí)公安派出所；達(dá)到85分以上不足95分的，可申報(bào)為二級(jí)公安派出所；達(dá)到70分以上不足85分的，可申報(bào)為三級(jí)公安派出所；達(dá)到60分以上不足70分的，可評(píng)定為四級(jí)（合格）公安派出所；不足60分或者存在嚴(yán)重問(wèn)題的，為五級(jí)（不合格）公安派出所?？梢哉f(shuō)K派出所是全國(guó)約4.5萬(wàn)個(gè)派出所里面非常普通的一個(gè)，對(duì)其執(zhí)法硬件和軟件以及民警法律實(shí)施水平的充分討論能夠代表全國(guó)絕大多數(shù)派出所的水準(zhǔn)。第三，如果K派出所的法律實(shí)施水準(zhǔn)能夠與基層社會(huì)治理的法治化關(guān)系得到很好的展示與討論，據(jù)此找到基層社會(huì)治理法治化的某些規(guī)律和路徑，從此延展，全國(guó)許多地方的基層社會(huì)治理法治化問(wèn)題都將有可能獲得理論上和實(shí)踐中經(jīng)驗(yàn)性的啟迪。

二、派出所的法律實(shí)施契合基層社會(huì)治理的需要

發(fā)生在2016年5月份的雷洋案一石激起千層浪。因?yàn)槔籽蟮姆钦Ｋ劳?，派出所辦理的一個(gè)可能的普通行政違法案件關(guān)涉到了不僅法律本身，還涉及到了諸如派出所的執(zhí)法問(wèn)題、人權(quán)保障問(wèn)題、民警的執(zhí)法能力、案件的管轄問(wèn)題、平民小孩跳龍門(mén)、人民大學(xué)與政法大學(xué)校友的爭(zhēng)論、校友圈力量問(wèn)題、輿論輿情導(dǎo)向問(wèn)題、政府對(duì)輿論輿情的應(yīng)對(duì)和該上什么樣的大學(xué)等許許多多的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。參見(jiàn)：《雷洋事件，是什么讓你不安？》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月10日；《雷洋案需要什么樣的真相》，載《新京報(bào)》2016年5月11日；任重遠(yuǎn)：《北京檢方公布雷洋案死因，兩警察被批捕》，載《南方周末》2016年6月30日；《雷洋案調(diào)查結(jié)果公布 警察代理律師：依法辦事》，載《北京青年報(bào)》2016年6月30日；《北京檢方請(qǐng)專(zhuān)家論證雷洋尸檢結(jié)論》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年6月28日。從某種程度上說(shuō)，這是東小口派出所民警的一系列執(zhí)法行為的后果，而這一系列后果正是基層社會(huì)治理日常所面對(duì)的形形色色、紛繁復(fù)雜、充滿(mǎn)不確定性的各類(lèi)問(wèn)題的集中展示。在這個(gè)意義上講，派出所是基層社會(huì)治理的主要陣地，派出所工作，尤其是派出所的法律實(shí)施是基層社會(huì)治理的重要途徑與場(chǎng)域。事實(shí)上，按照《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》第2條的規(guī)定，公安派出所的主要職責(zé)有：（一）收集、掌握、報(bào)告影響社會(huì)政治穩(wěn)定和治安穩(wěn)定的情報(bào)信息；（二）管理轄區(qū)內(nèi)的實(shí)有人口；（三）管理轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)行業(yè)、公共娛樂(lè)場(chǎng)所和槍支、彈藥、爆炸、劇毒等危險(xiǎn)物品；（四）指導(dǎo)、監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作；（五）宣傳、發(fā)動(dòng)、組織、指導(dǎo)群眾開(kāi)展安全防范工作；（六）辦理轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的因果關(guān)系明顯、案情簡(jiǎn)單、一般無(wú)需專(zhuān)業(yè)偵查手段和跨縣、市進(jìn)行偵查的刑事案件，并協(xié)助偵查部門(mén)偵破其他案件；（七）辦理治安案件，調(diào)解治安糾紛；（八）參與火災(zāi)、交通、爆炸、中毒等治安災(zāi)害事故的預(yù)防工作；（九）接受群眾報(bào)警、求助，為群眾提供服務(wù)。簡(jiǎn)單概括即：第一，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；第二，行政治安管理；第三，提供安全防范與預(yù)防功能；第四，部分刑事司法功能；第五，行政執(zhí)法功能；第六，服務(wù)功能。這些可以在廣義上總稱(chēng)為派出所的法律實(shí)施。

“警察（police）”這個(gè)詞來(lái)源于希臘語(yǔ)“polis”，意為“城市（city）”，這個(gè)詞同時(shí)還包括城市“治理（government）”之意，而更為現(xiàn)代意義的擴(kuò)展便是“國(guó)家（ state）”。Steven Vago，Law and Society （9th edition），Pearson Education Inc.2009，pp135—136.警察的主要功能是執(zhí)行法律、維持秩序和服務(wù)社區(qū)，這與基層社會(huì)治理大致是一致的。Dunham Roger G.，and Geoffrey pAlpert，Critical Issues in Policing，Waveland Press Inc.2005，pp26—27.我國(guó)當(dāng)下，公安機(jī)關(guān)是各級(jí)政法委的主要組成部門(mén)，而“政法委”與對(duì)基層社會(huì)治理能夠產(chǎn)生巨大影響的“綜治委”又往往是兩塊牌子一套人馬。前引④。簡(jiǎn)而言之，作為市、縣公安機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)和管理的公安派出所與基層社會(huì)治理的關(guān)系得到了目前我國(guó)組織機(jī)構(gòu)架構(gòu)的支撐，派出所與基層社會(huì)治理在當(dāng)下的我國(guó)不僅具有天然的關(guān)聯(lián)性，還得到了國(guó)家正式制度的確認(rèn)。

（一）作為基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的派出所能夠契合基層社會(huì)治理的“基層性”

基層社會(huì)治理的關(guān)鍵在于它的“基層性”。正如有學(xué)者所言，基層社會(huì)管理主要是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和城鄉(xiāng)社區(qū)為地域范圍和載體的社會(huì)管理。龔維斌：《基層社會(huì)管理創(chuàng)新的探索與思考》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。與“上層社會(huì)”相對(duì)而言，“基層社會(huì)”一般指與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)聯(lián)系較多的社會(huì)領(lǐng)域，包括直接從事生產(chǎn)（物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)）的社會(huì)民眾及與民眾直接聯(lián)系的管理者，如通常所說(shuō)的基層和地方干部。徐勇：《農(nóng)民改變中國(guó)：基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治》，載《學(xué)術(shù)月刊》2009年第5期。 基層社會(huì)治理直接面對(duì)老百姓，面對(duì)具體事件進(jìn)行個(gè)案化處理。基層社會(huì)治理關(guān)鍵在于處理基層社會(huì)民眾與直接管理服務(wù)民眾的管理者之間的關(guān)系，歸根結(jié)底需要對(duì)人口的精細(xì)化管理與服務(wù)?；蛟S正是在這個(gè)意義上習(xí)近平講基層是“承上啟下的節(jié)點(diǎn)，各種矛盾的焦點(diǎn)，工作落實(shí)的重點(diǎn)” 。習(xí)近平：《工作傾斜基層（二〇〇五年一月二十七日）》，載習(xí)近平：《之江新語(yǔ)》，浙江人民出版社2007年版。

基層性帶來(lái)了復(fù)雜性。因?yàn)橐鎸?duì)具體的個(gè)人和處理具體的個(gè)案，基層社會(huì)的治理又必須是全方位的，涉及到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等方方面面。因此，管理過(guò)程中涉及的主體越來(lái)越多元化?；鶎由鐣?huì)包括鄉(xiāng)村精英、流氓混混、有威望的人、村干部、宗族勢(shì)力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勢(shì)力，在某些地方還可能有宗教勢(shì)力等，這還不算基層政權(quán)的管理者，既要處理管理者與社會(huì)民眾之間的關(guān)系， 還得處理好不同角色社會(huì)民眾之間的關(guān)系。當(dāng)代中國(guó)基層社會(huì)矛盾復(fù)雜，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，危房改造、農(nóng)村公路、娛樂(lè)設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)、拆遷征地賣(mài)地，集體企業(yè)利潤(rùn)分配等與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系密切的基層社會(huì)事務(wù)越來(lái)越多，民眾的利益訴求越來(lái)越多，同時(shí)鄉(xiāng)村干部腐敗、農(nóng)民上訪也層出不窮。一方面基層社會(huì)民眾對(duì)基層管理者缺乏信任感，有學(xué)者總結(jié)為“踢皮球”、“夸海口”、“玩游戲”、“潛規(guī)則”、“哄騙術(shù)”和新官僚主義；陳朋：《基層社會(huì)管理中的信任流失：過(guò)程及機(jī)理》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2012年第6期。另一方面，民眾則經(jīng)常以極端的方式來(lái)發(fā)泄這種不信任，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素越來(lái)越多，這就對(duì)基層社會(huì)治理的水平不斷提出更高的要求。就在寫(xiě)這段話(huà)的同時(shí)，又出現(xiàn)了“寶雞88戶(hù)村民要領(lǐng)危房改造補(bǔ)助 被要求先捐3300元”、《寶雞88戶(hù)村民要領(lǐng)危房改造補(bǔ)助 被要求先捐3300元》，載《華商報(bào)》2015年5月25日?！拔靼惨荒凶庸徽颈粴?系6年前拆遷糾紛被報(bào)復(fù)”2015年5月25日上午8時(shí)50分，西安市自強(qiáng)東路工人文化宮公交車(chē)站旁發(fā)生一起傷害致死事件。據(jù)了解，行兇者本人是拆遷戶(hù)，被他殺死的是大明宮遺址公園附近一個(gè)拆遷辦的負(fù)責(zé)人。死者姓曹，負(fù)責(zé)車(chē)站北廣場(chǎng)地區(qū)改造，區(qū)域包括太華路以北、自強(qiáng)路以南等地區(qū)的拆遷工作。參見(jiàn)龐銘、張偉：《西安一男子公交站被殺 系6年前拆遷糾紛被報(bào)復(fù)》，資料來(lái)源于東方網(wǎng)新聞：http：//newseastdaycom/eastday/13news/auto/news/china/u7ai4007857_K4html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2015年5月25日。的新聞。

派出所的法律實(shí)施契合基層社會(huì)治理的“基層性”?；鶎由鐣?huì)治理的基層性就在于每一個(gè)事項(xiàng)很具體，要針對(duì)每一個(gè)民眾進(jìn)行不同的區(qū)別管理。而派出所有人口戶(hù)籍管理的功能和職責(zé)，不僅可以對(duì)轄區(qū)民眾進(jìn)行一般性的服務(wù)，而且針對(duì)吸毒、賭博等重點(diǎn)人口能夠根據(jù)具體情況進(jìn)行監(jiān)控和特別處理。與其他基層國(guó)家機(jī)構(gòu)相比，派出所還有“110接處警”制度。經(jīng)驗(yàn)表明，幾乎所有的特別、緊急、危難事件都可以在第一時(shí)間呼叫“110”，其曾經(jīng)打出的“有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)”的口號(hào)更是滿(mǎn)足了基層民眾的各種緊急需求，這樣的功能是任何其他基層國(guó)家機(jī)關(guān)都無(wú)可比擬的。比如K派出所2014年第一季度所面對(duì)的一些具體問(wèn)題：水庫(kù)蓄水后各村房屋出現(xiàn)開(kāi)裂等問(wèn)題報(bào)警；部分村民對(duì)當(dāng)?shù)啬仇B(yǎng)殖場(chǎng)政策處理問(wèn)題不滿(mǎn)報(bào)警；部分村民特別是老人要求在路政中隊(duì)地基上重建寺廟與路隊(duì)發(fā)生沖突報(bào)警；某些村民因?yàn)樗诙诓筷?duì)建設(shè)政策處理遺留問(wèn)題、農(nóng)田復(fù)墾問(wèn)題等不斷上訪，派出所被指派勸說(shuō)和處理相關(guān)事宜；某村干部違反政策收養(yǎng)孩子還想繼續(xù)參加選舉被報(bào)警……這些事件都有一個(gè)共同特征：派出所沒(méi)有權(quán)限、更沒(méi)有能力從根本上解決，但都需要派出所第一時(shí)間出現(xiàn)場(chǎng)處理?；鶎由鐣?huì)的治理是全方位的、立體的，既有政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政權(quán)建設(shè)，也有文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)。派出所的治安管理、安全預(yù)防功能和打擊犯罪功能能夠“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”、堅(jiān)實(shí)基層政權(quán)建設(shè)，為文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)做堅(jiān)強(qiáng)后盾。在K派出所僅有的6名民警中，還要承擔(dān)“河道警長(zhǎng)”一責(zé)，“河道名稱(chēng)、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、流經(jīng)村莊、河道起訖點(diǎn)、警長(zhǎng)及聯(lián)系電話(huà)、警員及聯(lián)系電話(huà)”等信息都對(duì)外公開(kāi)，甚至豎立在河道附近，接受舉報(bào)和質(zhì)詢(xún)。

（二）派出所的執(zhí)法契合基層社會(huì)治理的社會(huì)控制

基層社會(huì)的治理需要自上而下的社會(huì)控制，包括來(lái)自各級(jí)政權(quán)的管理控制和來(lái)自國(guó)家正式制度文本的控制等。在我國(guó)，基層社會(huì)治理不可能脫離基層政府而形成，其需要來(lái)自垂直方向的政權(quán)的存在。從某種意義上講，嚴(yán)打、普法等手段實(shí)際上就是通過(guò)國(guó)家政權(quán)的力量讓法律依照特別的方式進(jìn)入基層社會(huì)，打破一些陋習(xí)，引導(dǎo)甚至依某種暴力的方式讓法律成為基層社會(huì)民眾行動(dòng)的依據(jù)。穩(wěn)定的社會(huì)秩序需要政權(quán)力量的維護(hù)，撕裂的社會(huì)秩序需要國(guó)家暴力機(jī)構(gòu)通過(guò)執(zhí)法等手段來(lái)修復(fù)。就K派出所來(lái)看，其對(duì)常駐人口的登記之外，還要求每位民警每個(gè)月收集多少條人口資料，新錄入多少、修訂多少，這些都要加扣分，歸入考核。K派出所每個(gè)季度對(duì)于侵財(cái)、黑惡犯罪、黃賭毒案件、涉網(wǎng)違法犯罪等“打擊指導(dǎo)數(shù)”的完成都屬于典型的社會(huì)控制的組成部分。

具體到派出所執(zhí)法業(yè)務(wù)中，派出所的行政執(zhí)法、刑事司法、打擊犯罪、特殊行業(yè)管理、治安防控、巡邏制度等在某種程度上都是社會(huì)治理中社會(huì)控制的表現(xiàn)形式。在基層社會(huì)，派出所是分布最廣的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，內(nèi)部有詳盡的制度措施來(lái)保障實(shí)施。K派出所每個(gè)月的“基礎(chǔ)信息采集情況”、“矛盾糾紛排查化解情況”、“可防性案件發(fā)案情況”、“提供線索破案情況”都詳細(xì)地記錄了其對(duì)社會(huì)治安隱患的掌握情況，也為相關(guān)部門(mén)全面和細(xì)致地進(jìn)行社會(huì)治理提供可信賴(lài)又堅(jiān)實(shí)的事實(shí)依據(jù)。新近的“雷洋案”和“深圳兩女孩未帶身份證被傳喚”事件，參見(jiàn)《深圳街頭兩女孩被強(qiáng)制傳喚 警車(chē)上錄下?tīng)?zhēng)吵視頻》，載《新文化報(bào)》2016年6月12日；《警察能否隨意盤(pán)查公民身份證？》，載《新京報(bào)》2016年6月13日。都是最基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的派出所在普通的日常巡邏、治安管理與執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的例子，這種發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的思路與途徑包括巡查、對(duì)于可疑人員的盤(pán)問(wèn)、查看身份證、口頭傳喚等，這些法律實(shí)施的方法散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)人民警察法》第9條、《中華人民共和國(guó)居民身份證法》第15條第1款、公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程[公通字（2010）9號(hào)2010年1月27日]》等法律規(guī)章制度中。這些發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的方式本身就是派出所社會(huì)控制的隱形體現(xiàn)，當(dāng)然也潛藏著對(duì)公民合法權(quán)利侵犯的危機(jī)。

另一方面，派出所通過(guò)與其他機(jī)構(gòu)的合作，從側(cè)面完成了針對(duì)非常事件的自上而下壓制型處理，修復(fù)和維護(hù)了正常的社會(huì)秩序。在《K派出所2014年5月份工作月報(bào)》中，也提到了“聯(lián)合當(dāng)?shù)攸h委政府對(duì)當(dāng)前的重點(diǎn)信訪進(jìn)行重點(diǎn)梳理、重點(diǎn)監(jiān)控、重點(diǎn)解決”，“牽涉到政策處理方面的問(wèn)題及時(shí)與鎮(zhèn)政府溝通，移交鎮(zhèn)政府處理”，“排摸轄區(qū)內(nèi)不穩(wěn)定因素，與鎮(zhèn)政府相關(guān)部門(mén)密切合作，化解矛盾糾紛，防止上訪事件發(fā)生”。典型的再比如由于近幾年醫(yī)鬧事件增多，即便在這樣一個(gè)只有6名正式民警的派出所中，也有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，如《公安機(jī)關(guān)打擊涉醫(yī)違法犯罪專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)統(tǒng)計(jì)表》和《指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)落實(shí)內(nèi)部安全防范情況》，后者涉及到“開(kāi)展安全檢查（次）、整改安全隱患（處）、增設(shè)保安員（名）、開(kāi)展安保培訓(xùn)（次）、協(xié)助排查醫(yī)患糾紛（起）、協(xié)助化解醫(yī)患糾紛（起）、穩(wěn)控?fù)P言傷醫(yī)人員（個(gè)）、出動(dòng)巡邏警力（人次）、增設(shè)警務(wù)室或治安崗?fù)ぃ▊€(gè)）、及時(shí)制止現(xiàn)行違法犯罪（起）” 等事項(xiàng)。

（三）派出所的發(fā)動(dòng)與服務(wù)契合基層社會(huì)治理中的社會(huì)自治

基層社會(huì)良好治理秩序的形成既需要外在的社會(huì)控制，也需要內(nèi)部自治。前者是自上而下的國(guó)家政權(quán)控制、制度文本規(guī)定，后者是基層社會(huì)自身內(nèi)生的秩序。在我國(guó)農(nóng)村，村民自治制度提供了基層社會(huì)治理的基本架構(gòu)，也往往是基層其他自治組織的母組織。然而村民自治組織并沒(méi)有成為決定鄉(xiāng)村治理狀況的決定性力量。賀雪峰：《什么農(nóng)村，什么問(wèn)題》，法律出版社2008年版，第241頁(yè)。自治組織缺乏規(guī)范化的運(yùn)作，村財(cái)務(wù)、村民選舉、甚至可以接受?chē)?guó)家補(bǔ)助的貧困戶(hù)的選擇等村務(wù)缺乏透明，滋生了腐敗和民眾與村干部、甚至與基層政府之間的矛盾。還有一些地方的鄉(xiāng)村混混、黑惡宗族家族勢(shì)力也阻礙了基層組織正常發(fā)揮其自治功能。被稱(chēng)為第四次警務(wù)革命的社區(qū)警務(wù)方興未艾，其核心要義在于以社區(qū)、村莊等基層社會(huì)為出發(fā)點(diǎn)，警察與社區(qū)民眾相結(jié)合，通過(guò)充分發(fā)揮基層民警服務(wù)社區(qū)民眾的功能，共同尋求解決影響社區(qū)正常生活隱患的問(wèn)題。派出所通過(guò)安全防范、消防宣傳、普法等活動(dòng)，和基層社會(huì)群眾打成一片，及時(shí)了解基層需要，助力完成基層社會(huì)自治。為了提高動(dòng)員能力和服務(wù)質(zhì)量，K派出所每季度都進(jìn)行《K派出所提升群眾滿(mǎn)意度專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研報(bào)告》，如2014年第一季度報(bào)告顯示：1.治安問(wèn)題成為影響滿(mǎn)意度的主導(dǎo)因素：與同期相比，侵財(cái)類(lèi)案件發(fā)案比重居高，負(fù)面效應(yīng)波及范圍廣；個(gè)別地方黃賭毒等社會(huì)丑惡現(xiàn)象蔓延；2.社會(huì)治安防控管理不完善制約著滿(mǎn)意度的提升：警力制約仍然存在著街面見(jiàn)警率低的問(wèn)題，一些重點(diǎn)路段、重要部位、重要時(shí)段巡邏密度不夠；3.窗口辦事效率和服務(wù)群眾水平改進(jìn)提升成為影響滿(mǎn)意度的關(guān)鍵因素。在人口信息糾錯(cuò)、戶(hù)口補(bǔ)錄以及辦理身份證過(guò)程中，由于有些措施不當(dāng)，造成老百姓多次路途往返等。

在公安改革的背景下，派出所的治安管理等也在不斷改革，它們尋求通過(guò)滿(mǎn)意的服務(wù)來(lái)達(dá)到管理的效果?！罢魏蜕鐣?huì)穩(wěn)定的深厚基礎(chǔ)在廣大人民群眾之中，必須堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，及時(shí)幫助人民群眾解決實(shí)際問(wèn)題”。 任建新：《政法工作的基本任務(wù)、奮斗目標(biāo)和指導(dǎo)方針》，載《政法工作五十年——任建新文選》，人民法院出版社2005年版，第483頁(yè)。K派出所每月進(jìn)行《校園安保工作檢查登記》，“制度管理、防交通事故教育、防火教育、防溺水教育、出入校園登記、接送管理、巡查登記、校車(chē)管理、防暴力預(yù)案、六一兒童節(jié)活動(dòng)情況”等都是他們必須提前登記的事項(xiàng)。另外還有《走訪情況半月統(tǒng)計(jì)表》，每個(gè)民警都得定期走訪村、走訪戶(hù)，邊走訪邊解決問(wèn)題。

（四）派出所解決糾紛是勾連基層社會(huì)治理中正式制度和非正式制度因素的聚集地

中國(guó)基層社會(huì)的治理依據(jù)既有政策、法律等正式制度性因素，也有當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗民情、習(xí)慣、地方性觀念、糾紛解決策略、權(quán)力技術(shù)、傳統(tǒng)和道德風(fēng)尚等非正式制度性因素。正如美國(guó)著名學(xué)者Bovaird與Loffler所指出的，“地方治理是一套包括正式與非正式的制度、結(jié)構(gòu)、過(guò)程等內(nèi)容的有機(jī)系統(tǒng)”。Tony Bovaird ，Elke.Loffler：《公共管理與治理》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2006 年版，第165—166頁(yè)?；鶎又卫碓诤艽蟪潭壬鲜亲鳛閲?guó)家與社會(huì)的交接點(diǎn)而存在的，既要依靠基層政府、法律、選舉等正式的制度要素，又要依靠基于信任、熟悉程度以及社區(qū)認(rèn)同而形成的非正式制度要素。

基層社會(huì)相對(duì)還是一個(gè)熟人社會(huì)，能讓大家產(chǎn)生共識(shí)并嚴(yán)格遵守的規(guī)則往往不一定與正式制度完全一致。K派出所在處理糾紛的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人雙方在糾紛發(fā)生之前常常都按照當(dāng)?shù)氐姆钦街贫纫?guī)則締結(jié)了合約，可是后來(lái)因?yàn)橐环降哪撤N原因?qū)е侣募s困難，而另一方總會(huì)要求派出所以當(dāng)?shù)氐姆钦街贫纫?guī)則來(lái)處理和分割他們之間的利益。典型的比如他們?cè)?jīng)處理的一個(gè)案子，周甲和周乙是鄰居，兩人口頭協(xié)定，甲允許乙建新房修建地下室（按當(dāng)?shù)亓?xí)慣，修建地下室必須經(jīng)過(guò)鄰居允許），乙允許甲在乙家門(mén)前的預(yù)留地修一條路通往公路，但在乙建好地下室后反悔，不愿意讓甲修路。甲要求派出所出面解決，而且要求派出所按照當(dāng)?shù)匾袷乜陬^協(xié)定的習(xí)慣要乙履行“允許甲在乙家自留地修路”的約定。當(dāng)然，這個(gè)案件還有更多法律問(wèn)題，為防贅述此處省略。無(wú)論這樣的糾紛處理結(jié)果如何，一定程度上非正式制度在基層社會(huì)適用的機(jī)會(huì)更多，甚至在某些情形下比國(guó)家正式法律對(duì)基層社會(huì)的治理更有效果。

和其他基層國(guó)家機(jī)構(gòu)相比，派出所數(shù)量最多，能夠處理的事務(wù)（包括很多可能本不在權(quán)限和職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)）范圍也更廣，與基層社會(huì)的人和事接觸最廣泛，能夠深入基層社會(huì)，因此，不僅能夠嫻熟地應(yīng)用國(guó)家正式的法律、政策來(lái)解決糾紛，還能夠具體問(wèn)題具體分析，利用轄區(qū)內(nèi)的民俗風(fēng)情、習(xí)慣法等來(lái)“大事化小、小事化了”。托克維爾認(rèn)為，維護(hù)美國(guó)民主制度的因素有三，即自然環(huán)境、法制和民情。但是，若按貢獻(xiàn)，自然環(huán)境不如法制，而法制又不如民情。[法]托克維爾：《論美國(guó)的民主》，董果良譯，商務(wù)印書(shū)館1988年版，中文版序言。派出所的法律實(shí)施能夠充分利用這些因素，探索并形成治理基層社會(huì)的方法與技術(shù)。在解決問(wèn)題的過(guò)程中，派出所往往不可能單獨(dú)出面，實(shí)際上在許多問(wèn)題上也沒(méi)有權(quán)限和資格單獨(dú)出面，常常與基層政府、其他相關(guān)部門(mén)和村干部一起作為第三方進(jìn)行“斡旋”談判、調(diào)解博弈。以K派出所為例，由于當(dāng)?shù)厥秋嬘盟Y源比較匱乏的區(qū)域，相鄰兩村村民經(jīng)常就水源歸屬問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)奪，村民到鄉(xiāng)政府聚集（由于事關(guān)集體利益，每次聚集村民有50至100人左右），要求書(shū)記和鄉(xiāng)長(zhǎng)就把水“賣(mài)”給另外一個(gè)鄉(xiāng)某村一事給個(gè)說(shuō)法，K派出所多次處警，后來(lái)廣泛收集各類(lèi)信息，了解到原來(lái)相鄰兩村之間不僅涉及到飲水問(wèn)題，還有以前的寺廟遷址等問(wèn)題，于是按照當(dāng)?shù)乩先颂峁┑淖龇?，遵守?dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，再加上合法合理的賠償最終這些問(wèn)題得以解決。

三、派出所法律實(shí)施中四大法治功能的形成

基層社會(huì)治理需要法治化，派出所的法律實(shí)施契合了基層社會(huì)治理的需要。相應(yīng)地，基層社會(huì)發(fā)展所滋生的各類(lèi)社會(huì)矛盾如果要獲得法治的解決，處在社會(huì)矛盾解決第一線的派出所的法律實(shí)施依據(jù)、方法和技術(shù)理應(yīng)為基層社會(huì)治理提供法治資源和法治路徑，這些法治資源和路徑可以稱(chēng)之為派出所法律實(shí)施中的法治功能。

（一）派出所法律實(shí)施中法治福利功能的形成

按照亞里士多德對(duì)法治的界定，法治的最基本要求是良法之治。亞里士多德很早就指出“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定得良好的法律”。[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第199頁(yè)。良法的基本要求是具有可預(yù)測(cè)性，這就減少了摩擦，降低了交易成本，促進(jìn)了市場(chǎng)效率和個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)，放大到整個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)中去，其最終實(shí)現(xiàn)了福利增量。派出所在人口管理和保障基層社會(huì)建設(shè)中不斷體現(xiàn)著這樣的法治福利功能。

“做好流動(dòng)人口管理工作，從根本上說(shuō)，必須充分發(fā)揮基層組織的作用，增強(qiáng)基層組織的戰(zhàn)斗力”。任建新：《大力加強(qiáng)流動(dòng)人口管理（1995年7月11日）》，載前引B28任建新書(shū)，第476頁(yè)。人口管理工作是其他基層社會(huì)治理工作的基礎(chǔ)。派出所處在我國(guó)人口管理工作的第一線，其能夠通過(guò)人口管理及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、探索問(wèn)題，進(jìn)而有可能更早地解決問(wèn)題。K派出所通過(guò)對(duì)因部隊(duì)建設(shè)政策處理遺留問(wèn)題、農(nóng)田復(fù)墾問(wèn)題不斷上訪等人員的密切關(guān)注，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)不安定因素的排查，爭(zhēng)取將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，從側(cè)面增加了本轄區(qū)社會(huì)的福利。

作為最基層的國(guó)家暴力機(jī)構(gòu)，派出所在基層社會(huì)管理中保障社會(huì)各項(xiàng)建設(shè)順利進(jìn)行。以派出所河道警長(zhǎng)為例，“五水共治”（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水）是浙江省委省政府2014年提出的重大戰(zhàn)略決策部署，浙江省公安機(jī)關(guān)主動(dòng)參與，積極探索相對(duì)應(yīng)的省、市、縣、派出所四級(jí)的“河道警長(zhǎng)”警務(wù)工作機(jī)制，其中錢(qián)塘江、甌江、曹娥江等重要水系由省公安廳6名廳領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河道警長(zhǎng)”。詹肖冰：《“黨政有呼，公安必有應(yīng)” 浙江公安在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中謀劃“四項(xiàng)建設(shè)”》，載《人民公安報(bào)》2015年4月13日第01版。這將是派出所法律實(shí)施帶來(lái)的更大社會(huì)福利增量。

（二）派出所法律實(shí)施中法治權(quán)威功能的形成

法治另一個(gè)最基本的要求就是法律至上。前引B32。法治作為治理國(guó)家的基本方略和操作性的技術(shù)體系，要求法律在社會(huì)生活中處于一種至上性、權(quán)威性的地位，要取得相對(duì)于其他社會(huì)調(diào)整措施的優(yōu)先性，取得獨(dú)立于各種具體政治權(quán)力斗爭(zhēng)的超越性。葉傳星：《法治的社會(huì)功能》，載《法律科學(xué)》2003年第5期，第72頁(yè)。這可以稱(chēng)之為法律的權(quán)威功能。

從行政法的角度看，派出所是公安機(jī)關(guān)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，能夠以自己的名義作出的處罰只有警告和500 元以下的罰款。然而，在現(xiàn)實(shí)中，小到鄰里糾紛，大到刑事案件，公安派出所的身影無(wú)處不在。百姓有事情，第一個(gè)想到的政府機(jī)構(gòu)就是公安派出所。從某種程度上說(shuō)，公安派出所是最經(jīng)常、最重要的法律實(shí)踐主體。法律在社會(huì)實(shí)際中的運(yùn)作，可以在公安派出所中得到最直接的體現(xiàn)，而社會(huì)主義法律權(quán)威能否得到維護(hù)，也可以在公安派出所中進(jìn)行最直接的觀察。吳小兵：《公安派出所與法》，載吳敬璉、江平：《洪范評(píng)論》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2009年版，第140頁(yè)。派出所的行政執(zhí)法和刑事司法最能體現(xiàn)其在基層社會(huì)治理中的法治權(quán)威功能。

派出所法律實(shí)施的狀況是基層社會(huì)民眾認(rèn)知國(guó)家法治建設(shè)質(zhì)量的最主要和最前線來(lái)源。國(guó)家施行法治，通過(guò)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法等活動(dòng)來(lái)維系社會(huì)秩序，由此樹(shù)立自身的權(quán)威，進(jìn)而增強(qiáng)其統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)，從“依法性”到“合法性”就是法治權(quán)威的構(gòu)筑過(guò)程，而在基層社會(huì)，則主要依賴(lài)以派出所為主要代表的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)法律實(shí)施水準(zhǔn)的不斷提高。K派出所打擊涉醫(yī)違法犯罪專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)和指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)落實(shí)內(nèi)部安全防范正是基層社會(huì)治理中一個(gè)“依法性”到“合法性”的縮影。而“雷洋案”、“深圳兩女孩未帶身份證被盤(pán)查”事件中警察執(zhí)法行為的不當(dāng)不僅侵犯了涉事當(dāng)事人的合法權(quán)利，更對(duì)法治權(quán)威、司法公信的形成帶來(lái)嚴(yán)重危害，制造了與民眾的對(duì)立。

（三）派出所法律實(shí)施中法治彌合功能的形成

任何一個(gè)社會(huì)要得以存續(xù)和發(fā)展，首先必須以某種方式，借助某些社會(huì)力量來(lái)維持社會(huì)的基本秩序，使社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)方面都能夠基本穩(wěn)定，使社會(huì)成員之間有一種最基本的、最低限度的團(tuán)結(jié)、共識(shí)與合作。參見(jiàn)[美]約翰遜：《社會(huì)學(xué)理論》，國(guó)際出版文化公司1988 年版，第10 章。轉(zhuǎn)引自前引B36。法治通過(guò)確立價(jià)值多樣化及價(jià)值共識(shí)來(lái)促進(jìn)社會(huì)整合；通過(guò)解決社會(huì)糾紛而達(dá)到社會(huì)整合，前引B36，第73—74頁(yè)。我們稱(chēng)之為法治的彌合功能。

從糾紛解決上看，派出所在基層社會(huì)主動(dòng)或者被動(dòng)地解決糾紛到底是為了政治上維穩(wěn)，還是為地區(qū)經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航？是以基層社會(huì)的穩(wěn)定器出現(xiàn)，還是以實(shí)施法律的執(zhí)法機(jī)構(gòu)出現(xiàn)？雖然這些功能與角色之間不沖突，但是其關(guān)系和重心如何配置一直以來(lái)在學(xué)界甚至在政法機(jī)關(guān)內(nèi)部并沒(méi)有得到充分討論?；鶎优沙鏊鶎?shí)施的法律，在多大程度上維護(hù)了法律的統(tǒng)一性，在多大程度上維護(hù)了社會(huì)秩序，保障了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們很難進(jìn)行明確判斷，但為人民進(jìn)行的服務(wù)活動(dòng)卻可能由于與民眾切實(shí)切近而得到認(rèn)可。

也正因如此，派出所與基層精英、鄉(xiāng)村干部，有威望的人，甚至當(dāng)?shù)氐幕旎旖⑵鹨欢ǖ年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)。反過(guò)來(lái)，這些資源又在更多的糾紛解決中被派出所使用，無(wú)論是以協(xié)調(diào)為特征的調(diào)解還是以壓制為特征的權(quán)威解決中。參見(jiàn)左衛(wèi)民、馬靜華：《論派出所解決糾紛的機(jī)制——以一個(gè)城市派出所為例的研究》，載《法學(xué)》2004年第9期，第53—62頁(yè)。與老百姓接觸面最廣的派出所充分發(fā)動(dòng)和調(diào)動(dòng)民眾，為大家解決問(wèn)題尋找到最大公約數(shù)，正是出于這一共識(shí)，相對(duì)而言，基層社會(huì)在出現(xiàn)拆遷、征地補(bǔ)償、征稅、鄰里糾紛等社會(huì)矛盾時(shí)，其他相關(guān)機(jī)構(gòu)期望派出所民警在場(chǎng)。

（四）派出所法律實(shí)施中法治批判功能的形成

如何在法治體系內(nèi)部及通過(guò)法律治理的社會(huì)生活內(nèi)部建立一種良性機(jī)制，保持自我更新、自我完善和自我重塑的能力是法治不得不時(shí)刻面對(duì)的問(wèn)題?！皩?shí)際上任何一個(gè)結(jié)構(gòu)完善的自組織體系都必須發(fā)展出此項(xiàng)功能才能健康地存續(xù)”，前引B36，第79頁(yè)。這就是法治批判功能的任務(wù)。通過(guò)不斷的自我批判和反思，讓法治成為一種更堅(jiān)固的治理之道，使各種相互沖突的社會(huì)關(guān)系都被控制在秩序之內(nèi)。批判功能不是對(duì)法治自身及相應(yīng)社會(huì)關(guān)系的顛覆，而是其功能結(jié)構(gòu)的內(nèi)在完善和補(bǔ)充。參見(jiàn)前引B36，第79頁(yè)。

一方面，法治的內(nèi)在價(jià)值批判性地改良著基層社會(huì)非正式制度因素。派出所是基層最主要的法律實(shí)施機(jī)構(gòu)，這種改良往往要通過(guò)派出所千百次反復(fù)地執(zhí)法發(fā)生漸變。因?yàn)槔习傩张c基層派出所的接觸面最廣，他們從派出所的反復(fù)執(zhí)法中感受、學(xué)習(xí)和形成對(duì)法治的看法、觀念和意識(shí)。K派出所就水源歸屬問(wèn)題的解決中，廣泛收集各類(lèi)信息，虛心請(qǐng)教當(dāng)?shù)乩先?，遵守本地風(fēng)俗習(xí)慣進(jìn)而讓問(wèn)題及時(shí)得到解決的做法正是批判性地結(jié)合運(yùn)用了正式制度和非正式制度的結(jié)果。

另一方面，我們又不得不承認(rèn)，任何時(shí)代的法律，只要運(yùn)作，其實(shí)際內(nèi)容就幾乎完全取決于是否符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厝藗兝斫獾谋憷?，其形式和布局以及它能在多大程度上獲得所欲求的結(jié)果，在很大程度上還取決于其傳統(tǒng)。Oliver Wendell Holmes，Jr.，The Common Law， Little Brown and Company， 1948，p2. 作為正式制度的法律在批判中吸納非正式制度性因素的過(guò)程中，又經(jīng)過(guò)適用被不斷實(shí)踐著。派出所的法律實(shí)施以法律為依據(jù)和前提，在使老百姓形成強(qiáng)大法治觀念的同時(shí)，客觀上將不斷被基層法治實(shí)踐反思和批評(píng)，法律實(shí)施本身還會(huì)被老百姓監(jiān)督，其應(yīng)當(dāng)在這個(gè)循環(huán)中獲得不斷的改良。K派出所在接處警、立案、偵查辦案、涉案財(cái)物、窗口服務(wù)等法律實(shí)施中定期或不定期地進(jìn)行的《K派出所執(zhí)法檢查“回頭看”活動(dòng)情況》即是法治批判功能的重要表現(xiàn)。

四、通過(guò)派出所法律實(shí)施推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化

基層治理法治化是指在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的前提下，在縣級(jí)以下（縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村、社區(qū)等）行政區(qū)域推進(jìn)依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)工作納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。李樹(shù)忠：《全面認(rèn)識(shí)基層治理法治化》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年11月8日第03 版。推進(jìn)基層社會(huì)治理的法治化，就是將基層社會(huì)治理中各方主體的地位、相互關(guān)系、活動(dòng)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，要求各方主體依據(jù)法治思維和法治方式行動(dòng)，進(jìn)而不斷提升各方主體的法治理念，增強(qiáng)其活動(dòng)的法治水平。派出所法律實(shí)施所展現(xiàn)出來(lái)的四大法治功能是通過(guò)派出所法律實(shí)施推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化水平的橋梁。

（一）通過(guò)提升派出所法治福利功能，不斷促進(jìn)基層社會(huì)治理的公正

一方面，提升派出所人口管理水平，不斷提高法治福利增量，增加社會(huì)的總財(cái)富。社會(huì)總財(cái)富的增加是更大、更廣泛公平的前提。公平的實(shí)現(xiàn)或者說(shuō)公平盡可能大的實(shí)現(xiàn)當(dāng)然要以財(cái)富的存在和被擁有為前提。李亮：《公平價(jià)值：經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的軟肋？》，載《光華法學(xué)》（第四輯），法律出版社2009年版，第59頁(yè)。從基層流動(dòng)人口管理做起，強(qiáng)化人口管理水平，特別是重點(diǎn)人口和流動(dòng)人口的管理，如緩刑人員、曾經(jīng)刑滿(mǎn)釋放人員、經(jīng)常被行政治安處罰的人員、江湖混混等。

另一方面，基層社會(huì)的最大特征在于主體的基層性和多元性，很多糾紛往往是基于訴求得不到公正對(duì)待而引起的，與基層民眾廣泛接觸的派出所能夠較好地把握不同主體的不同訴求，盡可能做到分配公正和矯正公正，進(jìn)而提升基層社會(huì)治理的公正水平。派出所可以運(yùn)用多種力量和社會(huì)資源來(lái)平息糾紛、處理案件和各類(lèi)求助，使矛盾各方當(dāng)事人感受到各自利益的最大化與公正性。比如派出所110接處警所處理的矛盾大多屬于普通糾紛，無(wú)法達(dá)到治安違法和刑事案件處理的標(biāo)準(zhǔn)，但從某種程度上講，這些糾紛又是影響基層社會(huì)穩(wěn)定和諧的主要因素，如何對(duì)待這類(lèi)糾紛是提升基層社會(huì)治理效果的重要組成部分。這類(lèi)糾紛往往基于宅基地、小額財(cái)產(chǎn)的歸屬與界限、甚至一些“雞毛蒜皮”小事，標(biāo)的利益本身并不是平息糾紛的焦點(diǎn)，而與之似乎無(wú)關(guān)的“面子問(wèn)題”、“爭(zhēng)一口氣”卻往往成為這類(lèi)糾紛妥善解決的焦點(diǎn)，其中最為關(guān)鍵的就是如何采取公正透明的方式。派出所常常充當(dāng)人民調(diào)解員，或者調(diào)動(dòng)其他社會(huì)力量給以解決，這也隱約指導(dǎo)著基層社會(huì)治理的方向。

（二）通過(guò)提升派出所法治權(quán)威功能，不斷強(qiáng)化基層社會(huì)治理者的程序法治理念

派出所的法治權(quán)威功能是在派出所的行政執(zhí)法、刑事司法等法律實(shí)施活動(dòng)中形成的。這種權(quán)威不應(yīng)因?yàn)閴褐贫纬?，而?yīng)因其公開(kāi)、透明，嚴(yán)格遵守法治原則而形成，基層社會(huì)法治權(quán)威的關(guān)鍵在于看得見(jiàn)的程序公正。

體現(xiàn)在派出所的行政執(zhí)法和刑事司法中，就是程序優(yōu)先于手續(xù)。當(dāng)下我國(guó)，對(duì)程序原則的遵守和強(qiáng)調(diào)是弘揚(yáng)法治權(quán)威功能的關(guān)鍵一環(huán)。實(shí)踐中，考核制度往往是派出所辦案的指揮棒，履行各種辦案手續(xù)也就成了結(jié)案的指揮棒，手續(xù)被重視，程序被忽略。手續(xù)往往通過(guò)書(shū)面材料以及文書(shū)完成，而程序更需要具體的行動(dòng)，本來(lái)手續(xù)是程序的體現(xiàn)，現(xiàn)在手續(xù)卻成為完成案件的重心。因此，對(duì)派出所的執(zhí)法考評(píng)由書(shū)面式的案卷考評(píng)逐漸轉(zhuǎn)變成全程考評(píng)（尤其是包括辦案區(qū)執(zhí)法行為的考評(píng)）成為推進(jìn)程序法治的關(guān)鍵。而且，加強(qiáng)派出所的程序法治理念能給計(jì)劃生育、收費(fèi)納稅、農(nóng)田、水利建設(shè)、拆遷、征地、家庭瑣事、鄰里糾紛等其他治理領(lǐng)域提供借鑒：公開(kāi)、透明的程序能夠讓基層民眾以可看得見(jiàn)的方式監(jiān)督并認(rèn)可基層的治理，樹(shù)立治理的權(quán)威性。

另一方面，以國(guó)家暴力機(jī)構(gòu)作為后盾的嚴(yán)打、社會(huì)綜治等社會(huì)控制手段有天然的侵略性，容易突破既有的法律程序演變成可能在某些領(lǐng)域侵犯?jìng)€(gè)人人權(quán)的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，因此，對(duì)于社會(huì)控制手段的實(shí)施不僅要有明確的法律為依據(jù)，更要強(qiáng)調(diào)程序規(guī)則。而且，不僅僅是因?yàn)閲?yán)打這樣的運(yùn)動(dòng)性治理方式被批判缺乏法治思維，有人就認(rèn)為，“嚴(yán)打”是在治安形勢(shì)惡化的背景下以犧牲法治原則和程序正義為代價(jià)而采取的權(quán)宜之計(jì)。參見(jiàn)鄭戈：《 “嚴(yán)打”2010——策略與法治的對(duì)接與抵牾》，載《中國(guó)改革》2010年第11期。重要的是，派出所本身是這些治理方式的重要參與者，派出所對(duì)程序原則的嚴(yán)格遵守必將對(duì)其他參與者的行動(dòng)帶來(lái)積極的影響。在K派出所辦理的相關(guān)案件當(dāng)事人的訪談中，盡管有些做法被詬病，但是與其他基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)相比，當(dāng)事人認(rèn)為派出所的執(zhí)法程序尤其是每一個(gè)案件節(jié)點(diǎn)的告知和法律文書(shū)送達(dá)應(yīng)及時(shí)公開(kāi)，民眾更喜歡派出所來(lái)處理他們的糾紛或者求助，即便這些糾紛和求助本來(lái)不屬于派出所的職能范圍。由此可見(jiàn)，派出所法律實(shí)施的嚴(yán)格程序意識(shí)在基層國(guó)家機(jī)構(gòu)所帶來(lái)的執(zhí)法競(jìng)爭(zhēng)力顯然對(duì)整個(gè)基層社會(huì)治理的程序法治理念強(qiáng)化裨益頗多。

（三）通過(guò)提升派出所法治彌合功能，不斷強(qiáng)化基層社會(huì)民眾誠(chéng)信守法水準(zhǔn)

有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前基層社會(huì)家庭關(guān)系益理性化，孝道益衰落，消費(fèi)主義和享樂(lè)主義盛行，公共生活日益萎縮，公共輿論日趨無(wú)力，村莊社會(huì)日益灰色化。前引B10，第12頁(yè)。還有學(xué)者認(rèn)為，“在國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，紳士階層受到巨大沖擊并逐漸趨于解體，這破壞了傳統(tǒng)的以地方精英為中心的社會(huì)整合機(jī)制，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序的崩潰” ，前引B14，295頁(yè)。基層社會(huì)的內(nèi)生秩序遭遇到共生價(jià)值觀的困境。筆者認(rèn)為，作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的共識(shí)，法治能夠及時(shí)彌合基層社會(huì)的內(nèi)生秩序。

第一，增強(qiáng)派出所在基層自治組織制度中的法治彌合功能。在大多數(shù)中國(guó)農(nóng)村，村民自治組織并沒(méi)有成為決定鄉(xiāng)村治理狀況的決定性力量。自治組織缺乏規(guī)范化的運(yùn)作，村干部腐敗，村民與村干部、甚至與基層政府之間的矛盾尖銳。派出所在基層社會(huì)的廣泛性和作用往往使其成為這些糾紛和矛盾的聚集地，派出所對(duì)待這些糾紛和矛盾的態(tài)度以及處理方式成為包括村民在內(nèi)的基層村民理解、認(rèn)可國(guó)家法律的焦點(diǎn)：如果公權(quán)力機(jī)關(guān)能對(duì)這些包括鄉(xiāng)村腐敗在內(nèi)的糾紛矛盾進(jìn)行合法科學(xué)的處理，這同樣也構(gòu)成民眾從心底主動(dòng)守法的強(qiáng)烈意愿。

第二，派出所通過(guò)法治式地化解矛盾、調(diào)處糾紛、主動(dòng)服務(wù)和宣傳，彌合了效率與公正、穩(wěn)定與發(fā)展、市場(chǎng)與政府、技術(shù)與法制之間的張力，同時(shí)也逐漸消解了法治與政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)之間的矛盾。法治是矛盾各方妥協(xié)的共識(shí)，每個(gè)人通過(guò)守法能夠獲得利益，而且會(huì)使這種利益最大化，民眾就會(huì)主動(dòng)守法，這也為基層社會(huì)的治理減少阻力，增強(qiáng)合力?；鶎由鐣?huì)治理法治化最終要落實(shí)到法律在基層社會(huì)民眾的具體行動(dòng)中，誠(chéng)信自覺(jué)守法是法治在基層成本最低、效果最好的實(shí)現(xiàn)途徑。

第三，提升這種彌合功能的關(guān)鍵還在于派出所法律實(shí)施中要堅(jiān)持群眾路線?！肮补ぷ饕芮新?lián)系群眾，走群眾路線。政法工作不是一種只坐在屋子里辦公事、搞文牘的工作，而是一種與群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合的實(shí)際工作，要指導(dǎo)與密切聯(lián)系群眾，通過(guò)群眾依靠群眾來(lái)推進(jìn)工作”。彭真：《關(guān)于政法工作的情況和目前任務(wù)（1951年5月11日）》，載彭真：《論新中國(guó)的政法工作》，中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第25頁(yè)。派出所民警要做到了解民眾心理、懂民眾語(yǔ)言、懂溝通技巧，會(huì)化解矛盾、會(huì)調(diào)處糾紛、會(huì)主動(dòng)服務(wù)、會(huì)宣傳發(fā)動(dòng)。K派出所定期或不定期地進(jìn)行提升群眾滿(mǎn)意度專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研就是這樣的一種努力，這些工作方式為其他基層治理策略和治理技術(shù)提供了借鑒。

（四）通過(guò)提升派出所法治批判功能，不斷強(qiáng)化基層社會(huì)民眾對(duì)法治的信仰

對(duì)法治資源和法治路徑不斷地批判與反思是法治不僅能夠作為基層社會(huì)治理工具還能作為基層社會(huì)治理目標(biāo)的重要因素。法治的批判功能有利于包括正式制度、非正式制度因素在內(nèi)的法治資源在千萬(wàn)次反復(fù)地派出所法律實(shí)施中獲得提煉并被認(rèn)可，進(jìn)而不斷強(qiáng)化基層社會(huì)民眾對(duì)法治的關(guān)注與信仰。

一方面，基層治理在很大程度上是作為國(guó)家與社會(huì)的交接點(diǎn)而存在的，這樣就決定了基層治理體系得以運(yùn)轉(zhuǎn)必須依靠正式制度與非正式制度的融合。劉建軍：《基石：社區(qū)精英與基層治理》，載《文匯報(bào)》2014年5月8日。借助法治的批判，正式制度和非正式制度不斷地獲得修正?！皬幕鶎由峡慈?，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”，費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》，北京大學(xué)出版社1998年版，第6頁(yè)?！爸袊?guó)為宗法社會(huì)氏族組織，經(jīng)歷三千年而未變”，錢(qián)穆：《現(xiàn)代中國(guó)學(xué)術(shù)論衡》，岳麓書(shū)社1986年版，第212頁(yè)。對(duì)這些作為非正式制度的“地方性知識(shí)”的關(guān)注、反思、實(shí)踐、拋棄或者認(rèn)可在基層社會(huì)治理中的意義不容小覷。而且，這種法治性的批判本身為非正式制度性因素提供了價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)土性宗法社會(huì)流傳下來(lái)的一些風(fēng)俗習(xí)慣可能已經(jīng)不適應(yīng)甚至有違現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的文明價(jià)值觀，作為制度性建設(shè)共識(shí)的法治標(biāo)準(zhǔn)為這些因素的修改與完善提供了方向。

另一方面，法治的批判功能要求派出所在法律實(shí)施中不能怠慢對(duì)非正式制度性因素的探索和利用。正式制度性因素保證了派出所執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，非正式制度性因素又保證了派出所執(zhí)法不失靈活性。經(jīng)驗(yàn)表明，基層民眾對(duì)法治的認(rèn)知和信仰可能更多來(lái)源于后者。作為基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)，派出所對(duì)“地方性知識(shí)”的探索有利于當(dāng)?shù)馗鞣N糾紛、矛盾從根本上解決。反過(guò)來(lái)，民眾將更加依賴(lài)這種法治策略與技術(shù)，這又是法治自身不斷完善、更新、重塑的重要源泉。

結(jié) 語(yǔ)

派出所是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一戰(zhàn)線、聯(lián)系人民群眾的第一窗口、預(yù)防違法犯罪的第一屏障，是公安機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的集防范、管理、打擊、服務(wù)等多種職能于一體的基層綜合性戰(zhàn)斗實(shí)體，擔(dān)負(fù)著維護(hù)轄區(qū)平安穩(wěn)定的屬地管理責(zé)任。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)中，派出所被戲謔為“半個(gè)政府”，這樣的戲謔也可以做另外一層理解：派出所在基層社會(huì)中的事務(wù)多、職責(zé)多、責(zé)任大。在基層社會(huì)，無(wú)論事件與派出所有沒(méi)有關(guān)系，或者說(shuō)在不在派出所職權(quán)范圍之內(nèi)，派出所民警都得做出相應(yīng)的處置姿態(tài)。派出所的法律實(shí)施可以為基層社會(huì)治理法治化提供很多可能性的路徑，但同樣也為基層社會(huì)治理帶來(lái)很多不確定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，基層社會(huì)治理必須法治化?；鶎由鐣?huì)治理的法治化需要祛除風(fēng)險(xiǎn)，派出所的法律實(shí)施需要通向法治化。雖然改革開(kāi)放以來(lái)基層社會(huì)治理不斷經(jīng)歷法律的治理，但是國(guó)家提供的法治產(chǎn)品質(zhì)量卻無(wú)法滿(mǎn)足基層社會(huì)治理不斷提升的需要，因此，基層社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵在于包括基層政府等一系列國(guó)家政權(quán)力量行使職權(quán)的法治化。