□ 徐 維 劉志剛 張 偉

科學技術的發(fā)展以及基于技術的決策機制使得原本具有風險的領域相對安全，比如疫苗的推廣降低了某種瘟疫爆發(fā)的風險。但是，“與過去社會相比，我們的不同又體現(xiàn)在所面臨的更大的風險”。[1]科學技術的發(fā)展同時帶來了新領域的風險，比如殺蟲劑的運用增加了環(huán)境污染的風險。風險社會面臨的更大風險之一，就是突發(fā)事件發(fā)生的頻率可能更高，涉及的關系可能更加復雜。在這樣的背景下，風險社會對政府治理能力提出了重大挑戰(zhàn)。公務員是政府風險規(guī)制決策的主要執(zhí)行者、突發(fā)事件應對的先行者，公務員的行為選擇是突發(fā)事件應對是否有效的重要因素。獎懲制度是引導和規(guī)范公務員行為的重要制度。

在制定公務員獎懲制度的過程中，要想充分發(fā)揮獎懲制度功效、引導公務員行為與風險決策目標方向保持一致，需要在科學的人性假設基礎上進行獎懲制度設計。公務員“經濟人”“社會人”“公共人”的不同假設影響獎懲制度設計的不同方面。而在突發(fā)事件應對中，獎懲制度設計的重點可能有別于平時。

一、“經濟人”假設影響獎懲要素中經濟利益的比重

制定政策時能否正確認識公務員群體的利益需求、行為動機都直接關系到制度設計是否科學。按照公共選擇理論，公務員在政治市場上扮演著“經濟人”的角色，會基于自利的動機謀求自身利益最大化，這種自利的動機甚至會超越法律的規(guī)制，帶來不利的法律后果。作為“經濟人”的公務員，在作出行為選擇時會理性權衡自身行為的成本收益。簡言之，一般情況下，作為“經濟人”的公務員可能會權衡的因素包括薪水、職位、權力等?！凹热还倭藕推髽I(yè)主管都是人，那么我們就有理由假設他們都會傾向于所愛之物多多益善?！盵2]

（一）我國公務員獎懲制度中的獎勵標準

我國的公務員獎勵分為年度考核獎勵、綜合性獎勵、專項重要工作獎勵和突發(fā)事件工作獎勵等。國家對專項重要工作獎勵和突發(fā)事件工作①獎勵的獎金標準并未作統(tǒng)一的規(guī)定，通常是各地區(qū)、各部門設立專門獎勵基金，設定相關獎勵標準，或是對照綜合性獎勵獎金的種類及標準發(fā)放。近年來，各地加大公務員及時獎勵的工作力度，尤其是明確應當及時獎勵那些在處理突發(fā)事件和承擔專項重要工作中表現(xiàn)突出的公務員。

按照《中華人民共和國公務員法》的規(guī)定，“年度考核獎勵的對象是定期考核等次為優(yōu)秀、稱職的公務員。獎金標準為本人當年12月份的基本工資，兌現(xiàn)時間為下一年的1月”。[3]

綜合性獎勵分為嘉獎、記功、授予稱號三大類，其中記功分為三等功、二等功、一等功。2008年《公務員獎勵規(guī)定（試行）》確定了具體的獎金標準，2018年將獎金標準②調整為從1 500元到20 000 元不等。

（二）“經濟人”假設下應適當提高獎金標準

從激勵理論的視角來看，“激勵是激勵主體通過運用一定手段和方式，讓激勵客體產生積極行動，進而實現(xiàn)激勵主體所期望的目標”。[4]激勵主體的手段和方式必須達到讓激勵客體產生積極行動的程度，只有這樣才能產生激勵的效果。

我國公務員年度考核獎勵獎金為當年12月份本人的基本工資，能獲得年度考核獎勵獎金的為年度考核為優(yōu)秀和稱職等次的公務員。盡管對被評為優(yōu)秀等次公務員的比例有具體的限額，但對稱職等次并無限制?？梢钥闯?，年度考核獎勵獎金覆蓋范圍過廣、獎金金額不大，難以發(fā)揮制度設計初衷的激勵作用。

綜合性獎勵獎金的標準較2008年有較大幅度的提升，但與其他行政獎勵相比，這一獎金標準還存在提升的空間。以舉報食品藥品違法行為為例，2017年新修訂的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》對單次舉報獎勵的限額進行了調整，由原先的30 萬元調整為50 萬元。具體獎勵標準分為三個等級，對一級舉報③獎勵的規(guī)定為“一般按涉案貨值金額或者罰沒款金額的4%～6%（含）給予獎勵。按此計算不足2 000元的，給予2 000 元獎勵”[5]。不管罰沒款金額是多少，只要屬于一級舉報，舉報人最少可獲得2 000 元的獎金，涉案貨值金額很大或是罰沒款金額很大的案件，舉報人獲得的獎金更為可觀。相比之下，公務員獲得嘉獎的獎金為1 500 元，獲得嘉獎的條件是表現(xiàn)突出。一般來說，嘉獎是與年度考核結合的，對年度考核優(yōu)秀的可以予以嘉獎。但年度考核優(yōu)秀的比例限制在總人數(shù)的20%以內。④相比之下，公務員獲得獎金的難度更大，金額卻更小。盡管公務員獎勵秉承著“精神獎勵為主、物質獎勵為輔” 的基本原則，但要達到激勵的效果，需要重視公務員作為“經濟人”的前提假設，同時也不能忽視手段與目的的匹配程度，基于此可適當提高公務員獎勵的獎金標準。

（三）“經濟人”假設下應加大追償力度

與增加獎勵獎金相對應的是現(xiàn)金罰。盡管從國際比較的角度來看，德國聯(lián)邦公務員⑤的懲戒措施當中包括罰款、降低薪金。[6]但由于我國現(xiàn)行公務員懲戒制度中的處分舉措，會間接影響公務員的經濟利益，因此不建議再增設現(xiàn)金罰。⑥

需要注意的是，應當加大對公務員違法行為造成損失的追償力度。對因公務員的行為造成行政相對人損失，引發(fā)行政訴訟，行政機關敗訴并賠償?shù)模姓C關應當向承擔責任的公務員進行追償。對于沒有受害人，但給國家和社會造成損失的，同樣應當加大追償力度，以促使公務員緊繃責任之弦，不斷規(guī)范自身行為。

二、“社會人”假設影響獎懲方式中的集體獎懲的力度

顯然，用“經濟人”假設不能完全解釋公務員的行為動機，公務員并非簡單地權衡經濟利益得失而作出各種行為。“我懷疑其中的原因之一是，官僚們擁有多種偏好；只有部分行為可以通過假設他們?yōu)榈玫礁咝剿⒏叩穆毼换蚋嗟呢斦A算而拼搏來解釋?！盵7]公務員的部分行為可以用“經濟人”假設來解釋，還有些行為可以用“社會人”假設來解釋?；凇吧鐣恕奔僭O的公務員更加重視社會需求，如良好的合作關系等。同時，對公務員個人的獎勵可能會帶來不良競爭，因為“無論在什么組織里面，只要個人或者團隊存在競爭關系，而且只有最優(yōu)秀的才能得到獎勵，那么每個人或者團隊都會把信息藏起來”。[8]基于此，從“社會人”的角度出發(fā)，在重視公務員社會需求的同時,應避免公務員因個人經濟利益追求形成不良競爭，這是在進行公務員獎懲制度設計時要重點考慮。直面這一難點，集體獎懲或許可以作為提升獎懲制度功效的一種有益嘗試。

（一）我國公務員獎懲制度中的集體獎懲

從制度設計來看，2008年《公務員獎勵規(guī)定（試行）》明確可以酌情給予受獎勵的公務員集體一次性獎金，但獎金原則上不能發(fā)放給個人，只能作為集體的工作經費使用。從制度實踐來看，2019年第九屆全國“人民滿意的公務員”和“人民滿意的公務員集體”共表彰了192 名公務員和98 個公務員集體。我國公務員懲戒的處分措施只針對公務員本身，并無集體懲戒的相關規(guī)定。在實踐中，有“集體免職”⑦的組織處理形式，但不屬于行政處分。

（二）“社會人”假設下應當加大集體獎勵力度

根據(jù)霍桑實驗的結論，員工的成功來自于集體的協(xié)作，應當提倡對團隊整體的獎勵，而非對個人的獎勵。運用到公務員獎勵制度上，就是要加大集體獎勵力度，激發(fā)公務員群體為集體目標而努力。這種嘗試在某種程度上可能會帶來更優(yōu)的內部治理，因為公務員對一個合作體系的服從也是基于這樣一種確信：別人也要盡他們的一份職責，“當公民相信或者合理地懷疑其他人不會盡職時，他們就會想法躲避做出自己的一份貢獻”。[9]

（三）“社會人”假設下應當完善公務員誠信檔案

作為“社會人”的公務員，良好的人際關系、良好的社會形象等是他們的普遍需求。但同時，作為“經濟人”的公務員會在經濟理性和公共理性之間搖擺，需要構建權力行使的制度約束，方能有效控制搖擺?！肮珓諉T誠信檔案就是現(xiàn)代權力規(guī)制的制度創(chuàng)制。它通過對公務員自我職權范圍內的行政事項、服務質量、期限、保障等作出承諾及兌現(xiàn)‘記錄在案’……從而倒逼公務員踐承行政承諾，提升信用等級，避免政務失信?！盵10]建立健全公務員誠信檔案制度，在某種程度上可以提升公務員的“敬畏”心，使公務員“敬畏”規(guī)則、法律制度。完善公務員誠信檔案可有效提升公務員誠信履職的意識，形成誠信的政務環(huán)境，約束和監(jiān)督公務員的個人行為。

三、“公共人”假設影響突發(fā)事件應對中公務員獎懲制度的設計

與一般情況相比，突發(fā)事件往往不確定且風險較大，危險明顯。處在突發(fā)事件中的公務員，其行為動機應更多體現(xiàn)“公共人”假設的特點。對突發(fā)事件應對中的公務員進行獎懲，要及時、準確、合理。

（一）基于“公共人”假設的公務員行為有利他傾向

突發(fā)事件應對中，作為“經濟人”的公務員，基于對行為的成本收益作一下衡量，可能會作出與組織目標相反的決定。以疫情防控為例，“敢于擔當”的風險是易被感染甚至喪生。與生命相比，其他的收益都不足以讓“經濟人”去冒險。但作為“社會人”的公務員可能會基于聲譽、合作等考慮而直面生命危險去履職，但他們可能積極履職，也可能被動消極履職，效果差異明顯。那么，在突發(fā)事件應對中，為什么會有那么多勇于擔當、不計風險、不計報酬的公務員？“對很多公務員來講，到公共部門任職并不像市場方法所指的那樣是基于經濟上的考慮，而是希望通過其在政府中的職位來實現(xiàn)其對某些政策價值所承擔的責任?！盵11]

基于“公共人”的假設，公務員的行為動機呈現(xiàn)出利他主義色彩。這種利他主義，是基于公共服務的動機，也是基于個人的道義責任?！昂ｋy中船長對其船員應盡的義務；船員對旅客應盡的義務；戰(zhàn)爭中戰(zhàn)士對婦女兒童應盡的義務；這些義務賦予相關行為人道義責任，不是保全自己的生命，而是為他人作出犧牲?！盵12]

（二）突發(fā)事件中公務員獎勵工作更應及時

及時開展公務員獎勵是我國公務員獎勵制度的要求，在應急狀態(tài)下更應如此?！吨腥A人民共和國公務員法》明確規(guī)定，對在搶險、救災等特定環(huán)境中做出突出貢獻的，給予獎勵?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》⑧明確對參加應急救援工作表現(xiàn)突出的公民給予表彰或者獎勵，公務員參加應急救援工作同樣適用。

在2020年應對新冠肺炎疫情造成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，我國的表彰獎勵工作充分落實了國家對突發(fā)事件獎勵要及時的要求。疫情爆發(fā)之初，人力資源社會保障部在第一時間提出對疫情防控突出貢獻者給予及時表彰獎勵，同時提出對于獲得嘉獎、記功、記大功獎勵的事業(yè)單位工作人員給予一次性獎金，規(guī)定獲獎人員所在地區(qū)或者單位經批準可以追加其他物質獎勵。各地相繼發(fā)布通知，對在一線有突出貢獻的機關事業(yè)單位個人和集體進行重點獎勵。2020年9月，全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會召開，之后各地各行業(yè)相繼召開表彰大會，強化及時獎勵，及時立標桿、樹典型，為公務員提供行為指引。

（三）突發(fā)事件應對中應重點獎勵能力、貢獻而非努力

不同情況下獎勵的標準可能會有差異。比如一般情況下，公務員獎勵制度的重點在于勤勉，而在突發(fā)事件應對中，可能會將重點放在應急能力上。同時，不同的獎勵標準之間本身也可能存在沖突，比如把事情做對和把事情做好?！耙环N基于正確性，另外一種則基于實踐性……改革者想要參照完美的質量標準來規(guī)范各種職務行為，但這和基于內化實踐的質量標準之間有著不可調和的矛盾?！盵13]

突發(fā)事件應對中的獎懲標準建立在具體的考核要求和行為能力判斷基礎上。按照2003年人事部發(fā)布的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》的要求，公務員應當具備應對突發(fā)事件的能力。在疫情初發(fā)階段，公務員應當“有效掌握工作相關信息，及時捕捉帶有傾向性、潛在性問題，制定可行預案，并爭取把問題解決于萌芽之中”“面對突發(fā)事件，頭腦清醒，科學分析，敏銳把握事件潛在影響，密切掌握事態(tài)發(fā)展情況”。[14]

具體到應對2020年新冠肺炎疫情造成的公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，我國的公務員獎懲工作體現(xiàn)了重能力、重貢獻的標準?！笆裁此阕鲐暙I，這取決于一個特定社會所恰好看重的各種才能。”[15]在突發(fā)事件應對中，公務員獎懲制度突出體現(xiàn)了這個特定社會所看重的應對風險的能力。能者上，不能者下。從根本上說，這是因為我國的獎懲制度建立在績效基礎上，績效指向的是結果而非過程。公眾不關注政府想了什么、做了什么，只關注政府提供的公共服務是否保質保量。同理，在公務員獎懲方面，尤其是在突發(fā)事件應對當中，關注的是應對風險的效果。

（四）懲戒措施要實現(xiàn)與容錯機制的平衡發(fā)展

風險規(guī)制決策本身就是一場風險。以新冠肺炎疫情初發(fā)階段為例，專家介入可以在一定程度上加快決策的速度、提高決策的質量。但風險規(guī)制決策絕不僅僅只需要考慮技術層面，社會生活、政治生態(tài)、國際影響等多重因素均影響著風險規(guī)制決策。即便只需要考慮技術層面，僅是判斷風險在多大范圍內存在、規(guī)制手段可以將風險控制到何種程度，就存在誤判的風險。無論是“經濟人”“社會人”，還是“公共人”，公務員首先只是普通人，對于公務員而言，風險規(guī)制決策同樣是一場風險，風險意味著有可能出錯。因此，在風險社會下更需要建立健全公務員的容錯機制。

懲戒措施與容錯機制的平衡發(fā)展包含兩方面的內容：一是寬容公務員在改革創(chuàng)新中的錯誤，明確目的正當、禁止排除、程序合規(guī)、行為合法、結果合理但存在一定瑕疵的改革創(chuàng)新行為，與應當懲戒的違法違規(guī)行為的區(qū)別。基于此，按照習近平總書記“三個區(qū)分開來”的重要指示精神，應當明辨“為公”還是“為私”，分清“無心”還是“有意”，判定“無禁”還是“嚴禁”⑨，以平衡突發(fā)事件應對中公務員的懲戒與容錯。二是對犯錯受到懲戒的公務員要有寬容幫扶的具體舉措，將對受處理或者處分人員的幫扶回訪作為落實懲前毖后、治病救人方針的重要抓手。比如，2019年6月，天津市出臺《受到處理或者處分黨員幫扶回訪工作辦法》，加強對受處分黨員的激勵，使受處分的黨員積極改進錯誤并得到合理使用。

四、完善我國公務員獎懲制度的路徑思考

基于人性假設的思考和突發(fā)事件應對的特殊情況考量，完善我國公務員獎懲制度，應既注重公務員群體的內在動力需求，也要從制度本身出發(fā)完善科學合理的考核標準，同時還需避免步入因人性假設的認知局限造成的獎懲誤區(qū)。

（一）獎懲需直面公務員群體的內在動力

公務員“經濟人”“社會人”“公共人”的假設，最終都要回歸到對公務員群體合理需求的回應，只有這樣才能形成公務員群體積極行為的內在動力。這些合理需求是復雜的、變化的，回應的方式也是多樣的、動態(tài)調整的。

“現(xiàn)代世界有兩種秘方可以激起人們產生努力做好工作的欲望。一種是道德命令，就是用道德強迫人們?yōu)榱斯餐w利益而工作。另外一種秘方則是引發(fā)競爭：它假定彼此競爭能夠讓人們產生把事情做好的欲望，它許諾的并非共同體的利益，而是個人的回報?！盵16]無論道德命令，還是引發(fā)競爭，最終都必須回歸到公務員群體的內在動力上。具體舉措包括：保障公務員維持體面生活的工資待遇水平，給予其足夠的人文關懷，提升其承擔公共服務的職業(yè)榮譽感，強化其職業(yè)道德建設等。

（二）獎懲需要科學合理的考核標準

盡管我們強調處于一個風險社會當中，但絕大多數(shù)的公務員并不具備風險規(guī)制決策權，或者說僅在有限的范圍內具備進行風險規(guī)制決策的權力，但所有公務員都有面臨風險的可能。

公務員獎懲制度中規(guī)定的獎懲條件是公務員面臨風險進行行為選擇時的風向標。評判公務員是否符合獎懲制度中要求的條件，需要建立科學合理的考核標準。“面對巨大而復雜的組織與政策傳送系統(tǒng)，要想從中測量個人的貢獻和工作成績，看起來簡單，實際上卻相當困難?！盵17]

加大集體獎勵力度、明確集體獎懲的條件，同樣需要建立科學的績效考核標準。集體績效考核的標準同樣需要清晰明確且具有可操作性，只有這樣才能真正發(fā)揮獎優(yōu)懲庸的制度效果。當前，可以充分運用政府績效考核的結果來開展集體獎懲，將組織績效與個人績效有機結合。2020年《公務員獎勵規(guī)定》體現(xiàn)了更好發(fā)揮集體獎勵作用的思路。比如，取消了對公務員集體的一次性獎金獎勵，增加了提高年度考核優(yōu)秀等次比例的獎勵規(guī)定?！豆珓諉T獎勵規(guī)定》明確，“獲得記三等功以上獎勵的公務員集體，按照有關規(guī)定可以適當提高當年年度考核優(yōu)秀等次比例?！薄翱h級以上公務員主管部門對綜合表現(xiàn)突出或者問題較多的機關，可以適當提高或降低其優(yōu)秀等次比例。”[18]

（三）獎懲需避免步入貨幣方面重獎重罰的誤區(qū)

我國公務員獎懲工作實踐中，公務員的重獎引發(fā)過質疑⑩，主要的質疑是：用公共財政的資金去獎勵屬于公務員職責范圍內的行為，將正常的履職行為上升為值得褒獎的行為會在一定程度上逼退社會生活的底線。如果重獎用在專項工作上，則會帶來有獎勵的工作有人做、無獎勵的工作無人做的不良后果。因此，重獎需謹慎。

重獎引發(fā)質疑，對公務員的罰款因為過少也引發(fā)過質疑?，主要的質疑是扣罰力度過小，難以起到懲戒的作用。應當明確的是，重罰同樣需謹慎。一是因為公務員的不良行為會帶來降級、撤職等不利后果，這些不利后果包含工資下降的經濟懲罰，若懲罰過重，則可能影響到公務員本身的基本權利；二是因為現(xiàn)金罰本身不是目的，只是手段，通過懲罰影響其聲譽等，從而促使其糾正不良行為；三是重罰可能會影響公務員的行為選擇，導致產生因避免行為不當被罰而不擔當不作為的現(xiàn)象。

五、結語

有效開展公務員獎懲工作能最大限度調動公務員的工作積極性，提高行政效率，實現(xiàn)行政目標。人性假設是公務員獎懲制度設計的理論前提，但人性恰恰是最為復雜的存在，公務員既是普通人，也是公共權力行使者。因此，基于人性假設的復雜和公務員身份的復雜性，制度設計本身無法承載公務員的所有需求，加之制度實施過程中的復雜因素影響，公務員獎懲制度的完善仍是一個需要不斷研究探索的課題。

注釋：

①對在處理突發(fā)事件或承擔專項重要工作中作出顯著成績和貢獻的，給予及時獎勵。突發(fā)事件一般是指搶險、救災、戰(zhàn)亂等突發(fā)的事件；專項重要工作一般是指在國內國際具有重大影響，且黨中央、國務院明確要求予以獎勵的專項重要工作。

②根據(jù)中組部辦公廳、人社部辦公廳、財政部辦公廳、國家公務員局綜合司聯(lián)合下發(fā)《關于調整公務員獎勵獎金標準的通知》（人社廳發(fā)〔2018〕1 號），公務員嘉獎獎金1500 元，記三等功獎金3000 元，記二等功獎金6000 元，記一等功獎金12000 元，授予“人民滿意的公務員”稱號20000 元。

③一級舉報指的是：提供被舉報方的詳細違法事實、線索及直接證據(jù)，舉報內容與違法事實完全相符。

④2020年新修訂的《公務員獎勵規(guī)定》對年度考核優(yōu)秀等次人數(shù)的比例進行了修改，具體改動為：由“總人數(shù)的15%以內，最多不超過20%”改為“總人數(shù)的20%以內；經同級公務員主管部門審核同意，可以掌握在25%以內”。同時，還增加了優(yōu)秀等次名額向獲得表彰獎勵以及基層一線、艱苦崗位公務員傾斜。

⑤根據(jù)2010年《德國聯(lián)邦公務員懲戒法》第五條的規(guī)定，針對公務員的懲戒措施包括警告、罰款、降低薪金、降級和解除公務員關系。針對退休公務員的懲戒措施包括降低退休金和剝奪退休金。該法第七條規(guī)定，罰款最高以公務員月薪金或者候補者月薪金為限。公務員沒有薪金或者候補者薪金的，罰款額最高為伍百歐元。該法第八條第一款規(guī)定，降低薪金是指部分降低公務員的月薪金，降低幅度最高為月薪金的1/5，降低時限最長為三年。

⑥我國公務員處分的種類分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。公務員在受處分期間，不得晉升職務、職級、銜級和級別。受到警告處分的公務員，當年考核不得確定為優(yōu)秀等次，進而影響年度考核獎金。記過、記大過、降級處分期間參加年度考核，只寫評語，不確定等次；在解除處分的當年及以后，其年度考核不受原處分影響。

⑦比如：2018年12月，北海市委宣布對市行政審批局班子集體免職的決定。

⑧公民參加應急救援工作或者協(xié)助維護社會秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變；表現(xiàn)突出、成績顯著的，由縣級以上人民政府給予表彰或者獎勵。

⑨《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟访鞔_，把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。

⑩2007年，山西省環(huán)保局和省財政廳聯(lián)合制定出一項具體的獎勵辦法：針對重點城市空氣質量改善工作，對考核排名前移城市的一把手給予重獎，獎金最高額度達到200 萬元，引發(fā)爭議。這是專項獎勵方面引發(fā)的爭議，在年終考核獎勵方面，也出現(xiàn)過爭議。2009年央視《新聞1+1》欄目討論過“齊齊哈爾重獎43 名官員引質疑”。齊齊哈爾組織年度綜合考核，對約占1/3 的43 個單位領導進行現(xiàn)金獎勵，每人5 000元到10 000 元不等的獎勵。

?2015年8月，衡陽市3名公職人員因為上班遲到，被扣5 元績效工資;其中一名公職人員還因為曠工半天，另被扣20 元績效工資，引發(fā)爭議。