□龐明禮，陳念平

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430073）

黨的十八大以來，國家治理逐漸從“摸著石頭過河”走向“統(tǒng)籌頂層設(shè)計與分層對接”的新階段，國家發(fā)展中的許多重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了重大改革。這些改革措施往往是涉及重大利益關(guān)系調(diào)整的硬骨頭，要實現(xiàn)“方向不變、道路不偏、力度不減”地向前推進(jìn)并非易事。除了需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部不忘初心，牢記使命，勇于擔(dān)當(dāng)，自覺當(dāng)好改革道路上的標(biāo)兵之外，還需要“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象”[1]（p43）。因此，將督查機制嵌入國家治理體系，有助于推動新時代改革開放走得更穩(wěn)、走得更遠(yuǎn)。

督查，是監(jiān)督檢查的簡稱，指在科層系統(tǒng)內(nèi)部自上而下地將特定的督查組織派駐下級單位，在督查期內(nèi)對關(guān)鍵決策與重點目標(biāo)進(jìn)行追蹤、糾偏及問責(zé)，以強化政策執(zhí)行成效的治理機制[2]（p58-67），具有權(quán)威性、內(nèi)生性、綜合性、實效性、時效性、目的性等特征[3]（p100-105）。督查機制的科學(xué)運行可以直指被督查對象的要害問題，突破“自己監(jiān)督自己”的局限性，為貫徹落實上級政策、完成領(lǐng)導(dǎo)安排部署提供重要的推動力。然而，督查方式過于依賴于傳統(tǒng)的聽匯報、看材料、查臺賬、逛“樣板”、訪典型等[4]，存在名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)、重留痕輕實績等問題，地方和基層應(yīng)接不暇、不堪重負(fù)，干部群眾反映強烈，既不利于集中精力抓落實，也助長了形式主義、官僚主義[5]。本文從科層制的視角研究督查機制，探尋督查泛化、強化與虛化慣性的演化過程，解析督查悖論的形成機理，在此基礎(chǔ)上設(shè)定督查工具的使用限度。

一、科層運作中的督查機制

科層制從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度，是最合理的統(tǒng)治形式，更是一種最有效率的理性組織結(jié)構(gòu)[6]（p248）。但這種效率是以規(guī)章清晰、分工明確、層級節(jié)制、職員專業(yè)為前提的，正處于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國很難滿足這些要求。當(dāng)前的中國需要通過具有模糊性特征的頂層設(shè)計來統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的各個方面、各個層次、各個要素，這為不同的執(zhí)行主體基于政策資源配置、目標(biāo)群體特征、政策問題的復(fù)雜程度等方面的差異性拿捏執(zhí)行尺度提供了空間，而督查機制可以統(tǒng)籌考慮方方面面的現(xiàn)狀和關(guān)切，實現(xiàn)頂層設(shè)計模糊性與分層對接靈活性的有機統(tǒng)一，可謂是保障科層運作有效性的重要控制工具。

（一）頂層設(shè)計與政策模糊

黨的十八大以來，我國進(jìn)入了全面深化改革的新時代。全面深化改革是一項復(fù)雜程度、敏感程度、艱巨程度都很大的系統(tǒng)工程。這就需要加強頂層設(shè)計和整體謀劃，明確改革的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進(jìn)方式，以及改革的總體方案、路線圖、時間表。然而，我國是一個多民族、區(qū)域差異大的發(fā)展中大國，國家治理體系并不成熟，在有些領(lǐng)域、有些階段還需要采取富有中國特色、符合中國國情的“摸著石頭過河”式的改革方法，鼓勵各地大膽探索、先行先試，及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷深化對改革規(guī)律的認(rèn)識，形成可復(fù)制、可推廣的政策方案。因此，“摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強頂層設(shè)計的前提下進(jìn)行，加強頂層設(shè)計要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來謀劃”[7]（p35）。

以宏觀性、全局性、方向性為特征的頂層設(shè)計勾勒了清晰的政策目標(biāo)，卻不得不在文本表述上體現(xiàn)為模糊性。一方面，公共需求與政策供給呈反向運行特征。公共需求是公民個體需求的集合，自下而上向決策層傳遞。決策層基于地域、民族、發(fā)展水平等方面差異性的考慮，只能將政策目標(biāo)表述清晰，將政策工具選擇、政策資源配置等具體執(zhí)行活動進(jìn)行模糊性表述。另一方面，中國公共決策過程特別注重商量，這是政策民主化的重要載體，商量的結(jié)果往往排除掉追求極致、難以實現(xiàn)的政策目標(biāo)和政策語言，接受那些策略靈活、順時而變的政策目標(biāo)和政策語言[8]（p89-97）。

（二）分層對接與執(zhí)行彈性

習(xí)近平總書記指出：“要統(tǒng)籌制度改革和制度運行，處理好頂層設(shè)計和分層對接的關(guān)系?！盵9]分層對接是頂層設(shè)計的執(zhí)行環(huán)節(jié)，是把政策目標(biāo)分解為一個一個的子目標(biāo)，把問題切割為一個一個的子問題，把行動拆解為一層一層的子行動，把任務(wù)逐級分解再層層推動。這樣，各層級準(zhǔn)確無誤地執(zhí)行頂層設(shè)計的公共政策，理論上就能相加為最理想的組織績效。

在頂層設(shè)計的公共政策具有模糊性特征的前提下，執(zhí)行層要以政策目標(biāo)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮主觀能動性，合理使用政策工具，有效配置政策資源。這里的執(zhí)行層包括中間執(zhí)行層和末端執(zhí)行層。中間執(zhí)行層在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中承擔(dān)著雙重角色和雙重職能，在接受任務(wù)的同時，還要根據(jù)實際情況制定出因地制宜的實施方案來分派任務(wù)，需要較高的應(yīng)對復(fù)雜局面的能力；末端執(zhí)行層處于科層組織金字塔結(jié)構(gòu)的底層，無條件承接層層傳達(dá)、條條分解下來的執(zhí)行任務(wù)，缺乏討價還價的能力，需要在判斷目標(biāo)群體對公共政策需求、知曉、理解水平的基礎(chǔ)上拿捏執(zhí)行尺度。

（三）督查控制與目標(biāo)導(dǎo)向

頂層設(shè)計與分層對接存在一定的張力。頂層設(shè)計的公共政策具有模糊性特征，分層對接則需要以清晰化為前提、以精確化為準(zhǔn)則。這不僅對政策執(zhí)行者理解政策目標(biāo)、分解政策任務(wù)、化解社會矛盾的能力提出了較高的要求，而且對政策執(zhí)行者實現(xiàn)政策目標(biāo)的主觀意愿和努力程度提出了更高的要求，因為思想是行為的先導(dǎo)，“只要思想不滑坡，辦法總比困難多”。督查是統(tǒng)籌頂層設(shè)計與分層對接的重要控制工具。

督查是一種包括信息收集、情況反饋、整改糾偏、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)的懲戒性工具，是科層組織控制能力的重要表現(xiàn)，使科層組織自上而下的總體性意志得以強行貫徹下去，組織整體秩序得以維護(hù)，組織整體行動得以合拍。正如習(xí)近平總書記所說，“督查工作一個很重要的方面就是要督促檢查工作的薄弱環(huán)節(jié)，鞭策后進(jìn)，糾正各種不符合黨的方針政策和上級黨委決策的行為”[10]（p4-6），“確保黨和國家重大決策部署、重大工作安排都按照制度要求落到實處，切實防止各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一、寬嚴(yán)失度等問題的發(fā)生”[11]（p4-16）。

督查是一種過程控制而非結(jié)果控制工具，相比于指標(biāo)管理的誘導(dǎo)性控制，這種科層制內(nèi)生的過程控制工具表現(xiàn)出更明顯的強制性特征（見表1）。在時間介入節(jié)點方面，督查側(cè)重于執(zhí)行環(huán)節(jié)的過程控制而非評估環(huán)節(jié)的結(jié)果控制；在空間介入程度方面，督查需要直接派駐人員進(jìn)駐執(zhí)行部門的空間場域；在測量判準(zhǔn)與方法上，督查依賴于督查人員的主觀感知、質(zhì)性判斷而非量化測量的計件數(shù)或序數(shù)排名結(jié)果；從工作任務(wù)性質(zhì)來說，督查針對的往往是上級勢壓下的模糊性工作任務(wù)而非行政發(fā)包分配的具體指標(biāo)任務(wù)；從配套獎懲工具來看，督查更多以懲罰性工具為主，如問責(zé)、通報、警告等，而較少使用獎勵性的激勵工具；在上下級關(guān)系上，督查反映的上下級關(guān)系是命令—服從式的政治關(guān)系而非模仿市場機制的相對更平等的委托代理式關(guān)系，遵循向上負(fù)責(zé)的縱向邏輯而非競爭排名的橫向邏輯[12]（p38-45）；在執(zhí)行自主權(quán)上，督查中的下級受上級條條框框干預(yù)的影響較大，更少有相機行事的執(zhí)行自主權(quán)；在控制目的方面，督查的目的重在推動工作落實而非考核評價。當(dāng)然，過程控制與結(jié)果控制只是一種抽象區(qū)分，科層運作實踐常處于過程控制與結(jié)果控制兩端的連續(xù)譜之間，兩種方式兼而有之，難以進(jìn)行清晰的類型劃分。

二、科層運作中的督查慣性

作為科層運作的控制工具，督查有助于使執(zhí)行層的行為變得可見，讓決策層有效掌握執(zhí)行層的行為過程與結(jié)果，防止執(zhí)行偏差引起的政策目標(biāo)偏離與弱化，進(jìn)而實現(xiàn)整個組織行動更加可控。然而，這種以強化落實為導(dǎo)向的督查機制本身也會發(fā)生行為偏差。在以等級化、專業(yè)化、文書化、規(guī)則化為特征的科層組織中，督查機制的正向效應(yīng)因人們的主觀偏誤而被盲目放大，以至于形成了公共治理行為習(xí)慣，進(jìn)而產(chǎn)生了泛化、強化、虛化慣性，這些慣性可能推動一些非預(yù)期的組織次生問題滋長和蔓延。

表1：督查控制與指標(biāo)管理的區(qū)別

（一）督查范圍的泛化慣性

沒有督查就沒有落實，沒有督查就沒有深化。督查是統(tǒng)籌頂層設(shè)計與分層對接的有效工具。正是因為這種工具的有效性，督查的范圍被擴(kuò)大，甚至已經(jīng)到了泛化的地步，包括督查、檢查、巡查、督察、督導(dǎo)等多個名稱和形式。具體而言：第一，多部門督查。從橫向上看，科層組織按專業(yè)化、分工化原則劃分成若干個組織部門，分別賦予盡可能明確的、不相互交叉的職權(quán)；從縱向上看，科層組織按照上下對口的原則劃分成若干層級，分別賦予動態(tài)的、可變的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。橫向的決策層需要通過督查機制了解執(zhí)行層的行為過程和結(jié)果，在公共管理實踐中則表現(xiàn)出了“凡出政策，必有督查”的公共組織現(xiàn)象。第二，多種類督查。作為貫徹落實決策部署的重要手段和激勵廣大干部擔(dān)當(dāng)作為的重要舉措，督查具有客觀和主觀雙重屬性，發(fā)揮著激勵鞭策的指揮棒作用。在客觀上，督促政策落實的進(jìn)度和成效；在主觀上，檢查執(zhí)行者對政策目標(biāo)的理解水平、責(zé)任擔(dān)當(dāng)和工作作風(fēng)。第三，多層次督查。我國實行多級政府間分權(quán)治理模式，層級之間存在著管轄對象的重要性和處理權(quán)限的差別。中間執(zhí)行層既要應(yīng)對決策層的督查，也要督查末端執(zhí)行層，而且中間執(zhí)行層并非是單一的，本身又包含多個層級。從這個意義上講，分層對接變成了分層督查。在多部門、多種類、多層次督查的共同作用下，“有的縣一年內(nèi)要接受300 多次督查檢查，有的企業(yè)迎檢要寫上千份材料，有的基層干部有200 多天忙于應(yīng)對檢查考核”[13]，并有愈演愈烈之勢，形成了督查范圍的泛化慣性。

（二）督查力度的強化慣性

分層對接使每一個中間執(zhí)行層既控制下一層級又受制于上一層級，從上一層級接受任務(wù)壓力又將任務(wù)壓力傳遞至下一層級。無論是在正向激勵的晉升錦標(biāo)賽還是在負(fù)向激勵的避責(zé)生存賽中，中間執(zhí)行層都需要下一層級的工作業(yè)績來支撐，以在同級競爭中爭先獲勝或免于淘汰。因而，面對上級的督查壓力，向下任務(wù)加碼、督查加頻、問責(zé)加壓是中間執(zhí)行層的基本運行邏輯。首先是層層任務(wù)加碼。為保證留有時間和指標(biāo)余地完成上級任務(wù)，在督查中樹立績優(yōu)的形象，各執(zhí)行層級往往不顧實際情況對任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量層層加碼[14]（p33-40），加碼的參照標(biāo)準(zhǔn)更多來自同層級間的競爭、攀比而非實際需要。一項謹(jǐn)慎的工作任務(wù)經(jīng)過層層加碼放大之后，下到基層時經(jīng)常會演變?yōu)椴环蠈嶋H甚至不可能完成的工作任務(wù)。其次是層層督查加頻。督查有自上而下的波及效應(yīng)和逐級強化效應(yīng)。中央部委下來檢查，省一級對應(yīng)的職能部門需要先行檢查一遍，以做到心中有數(shù)，而每一次迎檢，地方政府和部門都要準(zhǔn)備各種材料、建立臺賬、召開會議、陪同調(diào)研[15]（p28-33）。上級的督查行動幾乎必然連帶之下的每一層級政府為迎接督查而提前開展要求更嚴(yán)格的預(yù)演式督查，以防范在上級督查中暴露問題，產(chǎn)生“一督帶十查”的怪象。面對一些矛盾激烈、情況復(fù)雜的任務(wù)，有的中間層級政府甚至以強化督查為避責(zé)策略，勤做“傳聲筒”和“督查員”，而不出臺因地制宜的落地政策，以規(guī)避政策風(fēng)險，通過“甩鍋”式強化督查自證作為，替代實質(zhì)執(zhí)行。再次是層層問責(zé)加壓。為避免在上級督查中出錯并顯示努力程度，中間執(zhí)行層唯恐向下施壓不夠而頻繁使用高壓問責(zé)手段，以問責(zé)數(shù)量和問責(zé)強度來顯示重視并獲得下級重視。為降低風(fēng)險，獲得本級“不出事”的確定性，問責(zé)常以結(jié)果為導(dǎo)向，一旦發(fā)現(xiàn)問題，不問過錯與否以及過失輕重，直接采取大面積問責(zé)甚至一票否決的極端手段，向下傳導(dǎo)強大的勢壓及其連帶的不確定性。

（三）督查過程的虛化慣性

科層制的檔案管理原則必然要求以有“跡”可尋的書面材料來體現(xiàn)行政運作的績效，而國家治理視角的“簡單化”邏輯，使得這種“跡”呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和可計量的特征，這也導(dǎo)致對顯性痕跡的依賴和對真實績效的忽視[16]（p111-121）。督查部門的內(nèi)部管理，遵循自身的科層制邏輯、簡單化邏輯和成本控制邏輯，使得督查過程必然嚴(yán)守形式化規(guī)范、依賴痕跡管理，但當(dāng)這種標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的要求與基層實際出現(xiàn)較大偏差時，督查過程則流于形式主義和痕跡主義。首先是督查要求格式化。督查往往從一套統(tǒng)一格式的督查方案（包括各種督查細(xì)則和督查表格）開始啟動，以便不同的督查小組能夠簡化操作并統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序，但脫離基層實際的督查方案并非罕見，更何況基層情況千差萬別。督查人員以這種格式化的督查方案為標(biāo)準(zhǔn)到差異化的基層實施督查，專職部門督查人員也未必熟悉基層實際工作，難免產(chǎn)生形式主義現(xiàn)象，擠壓基層靈活性執(zhí)行的調(diào)適空間。其次是督查內(nèi)容痕跡化。督查人員需要依據(jù)可見的、可靠的資料下結(jié)論，以保護(hù)自己的行政行為不受質(zhì)疑。臺賬、表格、指標(biāo)化的績效結(jié)果具有可見性，而大量日常工作過程不具備可見性，因而檢查的依據(jù)是可見可查的成冊臺賬表格而不是流變無據(jù)的真實過程。再次是督查方式表面化。督查人員的行為遵循自身的成本與效率邏輯，痕跡管理無需實地調(diào)研就可以對下級的相關(guān)工作進(jìn)行檢查并進(jìn)行“有依據(jù)”的評定[17]（p135-141）。聽匯報、看資料、查臺賬、對表格是最省時省力、瞬時獲取信息量最大的方式，有助于快速整理督查臺賬，優(yōu)質(zhì)完成向上匯報的督查材料；而走現(xiàn)場明察暗訪則是最耗時最低效的一種方式，收集信息的成本很高且難有代表性，只會偶爾被選擇性地使用。

三、科層運作中的督查悖論

督查的目的是增強組織的控制能力，幫助執(zhí)行層更加準(zhǔn)確地判斷并貫徹決策層的指令，讓各層級、各部門的行為更加可見可控可回溯，避免各行其是引起的組織內(nèi)部摩擦損耗，進(jìn)而通過提高組織能動性來保障政策目標(biāo)的實現(xiàn)。但在泛化、強化與虛化慣性的作用下，“地方和基層應(yīng)接不暇、不堪重負(fù)，干部群眾反映強烈，既不利于集中精力抓落實，也助長了形式主義、官僚主義，損害黨群干群關(guān)系”[18]，這種以強化落實為目標(biāo)的督查機制在實踐中產(chǎn)生的敷衍落實及其效應(yīng)即是“督查悖論”。

（一）上級硬控制下的低效產(chǎn)出

“以督促效”是督查工作的基本準(zhǔn)則。督查應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生正導(dǎo)向作用，引導(dǎo)政策資源朝著有利于政策目標(biāo)早日實現(xiàn)的方向配置，但是，現(xiàn)實中卻產(chǎn)生了負(fù)導(dǎo)向作用，不僅浪費了政策資源，也虛化了政策效果。一方面，督查需要調(diào)集組織人力資源，包括專職或抽調(diào)的督查人員，基層為應(yīng)對督查需增添文職人員來準(zhǔn)備生產(chǎn)痕跡、表格、文書等資料；督查會搶占基層負(fù)責(zé)人及其他工作人員的注意力資源，以打斷日常工作、擠占其他事務(wù)為代價將注意力轉(zhuǎn)移到督查迎檢事項中來；一線人員需要付出工作留痕甚至制造痕跡的時間成本。這些工作對實際產(chǎn)出往往都是無增益的“虛功夫”，屬于無產(chǎn)出的組織耗費。另一方面，為避免不同督查人員對督查事項與標(biāo)準(zhǔn)的理解偏差，就需要以督查方案和表格的文書化方式將其固定下來；為使被督查者的行動過程可被督查，就需要基層實施鋪滿大量表格、臺賬的痕跡化日常管理。文書溝通與痕跡管理要求工作人員將部分精力從直接的一線工作轉(zhuǎn)移到記錄留痕與材料整理上，就需要有專職人員整理各類臺賬信息和表格，以形成可讀可查的材料。相較于發(fā)包式、簡約式管理，科層制頻繁督查下的基層文書工作量必然發(fā)生質(zhì)的變化。在督查慣性形成后，為督查制造的文書與痕跡則加劇繁文縟節(jié)，拖累組織運轉(zhuǎn)。

（二）基層軟反抗中的痕跡主義

督查本應(yīng)是推動黨的理論和路線方針政策、黨中央決策部署貫徹落實的重要手段，是改進(jìn)黨的作風(fēng)，激勵廣大干部擔(dān)當(dāng)作為的重要舉措。然而，督查的控制能力過強，科層制下的基層組織沒有向上級討價還價的能力，面對超負(fù)荷的工作壓力，只能通過痕跡主義的方式進(jìn)行軟反抗。一方面，上級督查問責(zé)的高強度與督查的虛化方式相結(jié)合，使基層在產(chǎn)生強烈避責(zé)動機的同時又有實施避責(zé)策略的行動空間，誘發(fā)了基層以痕跡主義為策略的避責(zé)行為，通過做實臺賬、材料留痕、填表迎檢的方式來消解潛在的問責(zé)風(fēng)險[19]（p16-26）。尤其是在層層加碼到難以通過正常努力完成工作任務(wù)時，基層索性就少做甚至放棄實際任務(wù)而集中精力于迎檢材料與現(xiàn)場的精心包裝之中，主動創(chuàng)新、根據(jù)實際情況創(chuàng)造性解決問題的意愿和能力雙雙降低。當(dāng)避責(zé)行為大范圍產(chǎn)生時，基層傾向于保護(hù)自身利益，一線退縮、被動回應(yīng)外界需求，致使政府職能失效、運作失靈，無法為市場主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，無法為群眾提供滿意的公共服務(wù)[20]（p116-135）。另一方面，督查慣性下的基層實際工作反而沒有迎檢材料重要，基層的理性選擇是把注意力和精干力量布置在表格、臺賬、匯報材料等表面文章上，結(jié)果產(chǎn)生“會做的不如會寫會說的”基層辦公室政治。編撰空洞文字材料，采取拖延性、走過場或弄虛作假等形式主義做法，成為許多基層官員的選擇，表面化、短期化和儀式化的偽治理現(xiàn)象開始出現(xiàn)[21]（p102-110）。因此，科層運作的督查慣性忽略了管理是否準(zhǔn)確到位、服務(wù)是否有效遞送、任務(wù)是否真正落地等問題，導(dǎo)致基層治理中的痕跡主義進(jìn)一步加劇和泛濫[12]（p38-45）。

（三）組織弱效能下的矛盾孵化

督查的根本宗旨應(yīng)該是檢驗各層級、各部門是否以人民群眾滿意不滿意、支持不支持、答應(yīng)不答應(yīng)作為工作的出發(fā)點和落腳點。然而，在上級硬控制和下級軟反抗的相互作用下，原本旨在強化執(zhí)行力的督查工具卻面臨弱化組織效能的風(fēng)險。一方面，就組織內(nèi)部而言，督查的過頻使用使上下級之間陷入不信任、不理解的督查博弈之中。基層干部對組織上層及其決策的內(nèi)在認(rèn)同度下降，組織上層對基層干部的工作能力、作風(fēng)、績效的信任感也下降，導(dǎo)致組織內(nèi)部的權(quán)威資源和信任資源流失，正常的科層運作陷入“督查加壓—形式主義—督查加壓”的矛盾之中。近年來，一些地方在督查過程中盲目使用問責(zé)猛藥便是這一現(xiàn)象的真實寫照。問責(zé)機械化、簡單化、隨意化、精準(zhǔn)度差、使用不均衡、操作不規(guī)范、質(zhì)量不高[22]（p2-10），以至于出現(xiàn)越問責(zé)干部越不敢為、越不愿為的現(xiàn)象[23]（p49-57），嚴(yán)重挫傷了基層干部的積極性。另一方面，就組織外部而言，督查問責(zé)某種意義上將官員行為從一場正向激勵的晉升錦標(biāo)賽轉(zhuǎn)向了一場負(fù)向激勵的避責(zé)生存賽，一些官員爭當(dāng)平庸者并相互模仿，導(dǎo)致“空轉(zhuǎn)”行為的出現(xiàn)和擴(kuò)散，形成具有一定普遍性的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象[24]（p12-15）。很多問題表面上得到了迅速解決，實際上卻是通過“控制信息、簡化訴求、轉(zhuǎn)移問題、消除矛盾等大事化小策略”[25]（p64-72）掩蓋了。慣性化的督查并不能使政令真正暢通而只是獲得了自上而下的表面化服從、形式化執(zhí)行，嚴(yán)重影響組織的實際績效，傷及政府公信力和黨群關(guān)系。而且，這些社會問題不斷累積惡化，最終可能會演變成社會矛盾。當(dāng)政策執(zhí)行者不能準(zhǔn)確判斷社會成員態(tài)度的改變時，會進(jìn)一步加劇社會問題的復(fù)雜化程度，社會運行順暢程度將會大大下降，社會福利損失快速增加，形成相對較大的執(zhí)行風(fēng)險。此時，政策主體如不能對社會矛盾采取有效的治理手段加以管控時，社會矛盾可能上升為政治矛盾[26]（p1-10）。

四、科層運作中的督查限度

總體而言，督查是科層組織內(nèi)部管理中必要的過程控制工具，有利于組織行動的一致性、穩(wěn)定性；卻又是一種成本高昂的控制工具，具有范圍泛化、力度強化與過程虛化的慣性，如果任由督查隨慣性擴(kuò)張，組織終將因次生問題產(chǎn)生的過大代價而運行失靈。因而，督查并非推動政策有效執(zhí)行的萬能靈藥。任何控制工具都有其適用性和局限性，從優(yōu)化組織績效的角度來看，督查不應(yīng)該是組織控制工具箱的單選項或首選項，更應(yīng)是一個兜底項或配套項。應(yīng)該大幅縮減督查事項的范圍限度，提高督查的精確性；合理優(yōu)化督查方式的適用限度，提高督查的有效性；科學(xué)界定督查結(jié)果的使用限度，提高督查的震懾力。

（一）大幅縮減督查事項的范圍限度，提高督查的精確性

督查的目的是保障科層運作的有效性，但這并不意味著它是科層運作有效性的必要條件。在牢固樹立“四個意識”、堅決做到“兩個維護(hù)”、全面從嚴(yán)治黨的大背景下，科層運作的自發(fā)性、能動性大為增加，“上有政策下有對策”、不擔(dān)當(dāng)不作為的現(xiàn)象大幅減少，督查事項的范圍可以相應(yīng)地加以限制。

要刪減無督查必要的常規(guī)事項，合并相關(guān)聯(lián)的督查事項，合理啟動督查行動。簡化督查內(nèi)容，減少不能反映實際情況的材料督查，如各類實施方案、制度規(guī)章、會議記錄、日志臺賬檢查；減少不必要的表格填報，必須要填寫的表格應(yīng)簡明易懂且盡量一次到位，避免增加基層填表負(fù)擔(dān)和理解偏差；減少做秀式的偽現(xiàn)場檢查，尤其是要減少勞民傷財?shù)目础皹影濉币约把不乜醋兓降呐矢呤奖硌荨?/p>

要限制督查的層層加碼現(xiàn)象，避免因個體理性導(dǎo)致集體非理性。督查方案的設(shè)計、督查方案的實施都應(yīng)該更接地氣。首先要理性設(shè)計差異化、包容性的考核標(biāo)準(zhǔn)，避免虛高標(biāo)準(zhǔn)下的高位空轉(zhuǎn)。各地情況千差萬別，無差異的督查范圍和形式既難以調(diào)動基礎(chǔ)條件好的地區(qū)的積極性，又難免傷及基礎(chǔ)條件差的部門，應(yīng)該盡可能考慮地方實際情況，分類設(shè)置督查標(biāo)準(zhǔn)，使督查更具因地制宜的兼容性。要營造有序競爭的環(huán)境，避免錦標(biāo)賽下中間層級對督查標(biāo)準(zhǔn)的躍進(jìn)式加碼。更重要的是要找到獲取真實績效信息的有效辦法，避免督查虛化環(huán)境下同級競爭向表面化虛高發(fā)展。要倡導(dǎo)無干擾式督查，避免為應(yīng)付督查的層層督查增加基層負(fù)擔(dān)。倡導(dǎo)“四不兩直”式督查，即“不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場”，現(xiàn)場檢查盡量采取不打招呼的隨機方式，減少重復(fù)督查，避免層層連帶督查和層層加碼督查現(xiàn)象發(fā)生。

（二）合理優(yōu)化督查方式的適用限度，提高督查的有效性

督查方式的統(tǒng)一化導(dǎo)致一刀切式的督查行為。事實上，任何一種督查方式都有其適用條件，要根據(jù)督查對象、工作性質(zhì)、難易程度的不同選擇不同的督查方式，實現(xiàn)督查工作的針對性、科學(xué)性和有效性。

要借助一線智慧和群眾智慧，發(fā)揮群眾路線和民主集中制的優(yōu)勢。首先，借助一線人員的經(jīng)驗優(yōu)勢優(yōu)化督查方式。督查方式、行政效率的優(yōu)化往往在于細(xì)節(jié)處的助推，但只有熟悉基層工作的一線人員才更具有助推的想象力。這就需要在督查方案的制定環(huán)節(jié)能發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，廣泛聽取一線人員的意見建議；在督查實施過程中尊重基層聲音，允許一線人員對執(zhí)行行為尤其是執(zhí)行偏離行為做出合理性、正當(dāng)性解釋，發(fā)現(xiàn)問題后給基層以辯護(hù)的機會。其次，借助群眾的信息優(yōu)勢優(yōu)化督查方式。群眾最直接地掌握著基層的政策執(zhí)行信息，相較于上級監(jiān)督和專職部門監(jiān)督，群眾監(jiān)督是一種更低成本、更高效率的監(jiān)督方式，也是中國共產(chǎn)黨一貫堅持的路線。熱線電話、網(wǎng)站、微博、微信等新技術(shù)降低了群眾監(jiān)督的成本，引入群眾監(jiān)督將大大提高督查信息收集的敏銳性、廣泛性以及組織的回應(yīng)能力。

要借助現(xiàn)代信息技術(shù)，發(fā)展無干擾的智能化監(jiān)督方式。近年來，困擾環(huán)保督查多年的大氣污染防控難題，通過在各城市安裝大氣污染實時監(jiān)測點并在APP 中自動排隊的方法找到了一個更有效的抓手；國土督查借助衛(wèi)星圖片拍攝技術(shù)保護(hù)耕地紅線；城市管理、交通管理等部門也利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，開發(fā)了各種自動監(jiān)控系統(tǒng)，一些過去難以量化測量的工作通過系統(tǒng)設(shè)計實現(xiàn)了低成本、無干擾式的監(jiān)測，提高了督查效率。應(yīng)充分利用信息技術(shù)，通過開發(fā)智能化的電子監(jiān)督方式實現(xiàn)監(jiān)督的無干擾、自動化、常態(tài)化。

要借鑒企業(yè)管理方法，讓科層運作更加高效。拓展目標(biāo)導(dǎo)向的適用技術(shù)，根據(jù)具體情況取長避短，將指標(biāo)管理與督查控制有效結(jié)合起來運用，提高管理效率。進(jìn)一步優(yōu)化目標(biāo)管理和績效管理方式，通過更靈活巧妙的方式找到低成本的測量工具，利用新技術(shù)把一些傳統(tǒng)的過程控制項目轉(zhuǎn)化為具有可測性和可比性的指標(biāo)，以指標(biāo)控制的結(jié)果導(dǎo)向替代督查主導(dǎo)的過程控制，減少對下級的直接干預(yù)。但要注意指標(biāo)管理的適用邊界問題，在任務(wù)可測性、可比性的技術(shù)條件未達(dá)到時，避免軟性指標(biāo)的剛性量化導(dǎo)致更加嚴(yán)重的形式主義問題。

（三）科學(xué)界定督查結(jié)果的使用限度，提高督查的震懾力

督查結(jié)果的主要目的應(yīng)是促進(jìn)工作有效落實，激勵干部擔(dān)當(dāng)。這就需要“以辯證的眼光看待錯誤、以寬廣的胸懷包容前進(jìn)中的錯誤、以事業(yè)發(fā)展為重揭露并糾正錯誤”[27]（p5），合理劃分容錯與問責(zé)的邊界，實現(xiàn)問責(zé)與容錯、激勵與約束、愿作為與亂作為之間的動態(tài)平衡。

要科學(xué)界定問責(zé)限度，彰顯問責(zé)的正當(dāng)性。問責(zé)客體的界限模糊，在科層運作中易產(chǎn)生基層甚至編外人員“背鍋”的問責(zé)異化現(xiàn)象。應(yīng)完善權(quán)責(zé)清單制度，明晰問責(zé)客體，把具有相應(yīng)職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部作為督查問責(zé)的主要對象，避免問責(zé)隨意擴(kuò)大化。要堅持以過錯原則為問責(zé)的核心原則。以結(jié)果為導(dǎo)向的問責(zé)原則，存在著追究責(zé)任的形式不清、程度不明、理由不足、程序正義缺位、錯殺了事等明顯瑕疵[28]（p25-33）。應(yīng)以過錯原則為行政問責(zé)的核心原則，以結(jié)果原則為補充，無過錯不問責(zé)。要完善問責(zé)程序尤其是問責(zé)救濟(jì)程序，明確被問責(zé)干部的抗辯申訴權(quán)和具體的申訴途徑，對受不當(dāng)問責(zé)的干部給予相應(yīng)補償。

要完善容錯糾錯機制，優(yōu)化問責(zé)的兼容性。基層需要一定的權(quán)力冗余來靈活處理各種社會矛盾問題，根據(jù)變化中的具體情境創(chuàng)造性、調(diào)適性地執(zhí)行政策。這就要給干部一定的試錯空間，按照習(xí)近平同志“三個區(qū)分開來”與“三類容錯”的重要論述，切實將創(chuàng)新者、擔(dān)當(dāng)者、實干者的先行先試、無意過失等探索性工作予以容錯免責(zé)，將明知故犯、我行我素等違紀(jì)違法行為予以糾錯追責(zé)[29]（p82-86）。同時，應(yīng)區(qū)分過錯輕重和后果嚴(yán)重程度，寬嚴(yán)相濟(jì)，對一些工作中并未造成嚴(yán)重后果的小過失采取從提醒到批評再到問責(zé)的遞進(jìn)式糾錯方式，給干部以及時改正錯誤的機會，體現(xiàn)組織關(guān)懷，激勵干部作為。