摘要：義務教育均衡發(fā)展是補足義務教育發(fā)展不充分的重要內容，也是地方政府提升民生福祉的重要工作。本文分析了溫州市鹿城區(qū)集團化辦學前義務教育發(fā)展不均衡的表現及成因，總結了溫州市鹿城區(qū)以集團化辦學促進義務教育均衡發(fā)展的做法和經驗。

關鍵詞：義務教育;集團化辦學;均衡發(fā)展

一、鹿城區(qū)集團化辦學前義務教育發(fā)展不均衡的表現

教育公平是社會公平的重要基礎，教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，其根本措施是合理配置教育資源，加快縮小教育差距。近年來溫州市鹿城區(qū)義務教育呈現整體高位優(yōu)質發(fā)展態(tài)勢，教育質量整體優(yōu)質，但也表現出區(qū)域不均衡的顯著特征。

鹿城區(qū)地處浙江省東南部，是溫州市政府所在地，區(qū)域教育整體優(yōu)質，但在本世紀初該區(qū)實行集團化辦學（2003年啟動試點，2006年大幅推進）之前，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間的差距較大，資源分配不均衡的矛盾突出，具體表現為：

（一）區(qū)域不均衡

相比較而言，鹿城東部地區(qū)由于具有較好的經濟基礎和區(qū)位優(yōu)勢，比中西部地區(qū)發(fā)展得更快一些，經濟背后透露出來的東中西部地區(qū)之間在教育水平和人力資源上的差距也日益凸顯。東片中小學在校舍建設、辦學條件上明顯優(yōu)于西部學校，特別是整體優(yōu)于西部農村學校。

（二）城鄉(xiāng)不均衡

2003年，鹿城區(qū)擁有14個街鎮(zhèn)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個，城區(qū)街道 9個。城區(qū)小學47所，初中16所（未實施體制改革前，城區(qū)學生就讀于市直屬管轄的13所初中和區(qū)屬3所初中）;鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學19所，初中6所，城鄉(xiāng)在校生數量接近于5：1。人口分布與配套學校數量及辦學規(guī)模差異是教育資源區(qū)域不均衡的自然因素。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農村人口不斷向城市聚集，城區(qū)教育資源壓力越來越大，而農村教育因布局整合、師資配備、硬件條件等影響出現新的問題，這是教育資源區(qū)域不均衡的客觀因素。以城市為中心的價值取向，扭曲了教育均衡發(fā)展的正常路向，嚴重影響農村教育的良性發(fā)展。近年來，鹿城區(qū)農村教育有了很大發(fā)展，但當前農村教育與城區(qū)教育相比，農村教育在教育投入、師資配備、教育質量、教育特色等方面存在較大差距，導致農村教育處于“長期貧血”狀態(tài)。

（三）校際不均衡

鹿城區(qū)域內因歷史原因與家長的“擇校”現象進一步加劇和固化了校際發(fā)展的不均衡狀況，不僅在城鄉(xiāng)校際之間體現差距，同為城區(qū)內或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的學校校際間也存在著教育經費分配、教育資源配置、學校辦學條件、師資水平、學生生源、學校聲譽等方面差異。

二、鹿城區(qū)集團化辦學前義務教育發(fā)展不均衡的成因

（一）教育投入有差異

鹿城區(qū)義務教育階段重點學校與普通學校、城區(qū)學校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校在教育投入上存在差異，優(yōu)質學校的平均固定資產呈現重點優(yōu)質學校大于普通學校，普通學校大于薄弱學校;專業(yè)教室的擁有量上，同樣存在重點優(yōu)質學校大于普通學校，普通學校大于薄弱學校的現象;不僅如此，在學校藏書、校舍面積、生活設施上均體現了這一差異。

（二）師資隊伍有差異

義務教育階段公辦學校除了在教育經費、辦學條件上存在顯著差異之外，不同學校在師資狀況上也存在較大差異。主要包括：教師學歷結構、職稱、待遇等方面。有調查顯示優(yōu)質學校教師達標學歷高于普通學校與薄弱學校;優(yōu)質學校擁有高級職稱教師、學科骨干教師比例高于普通學校與薄弱學校。在招生“擇?！辟M收取時期，教師待遇上也存在明顯差距。薄弱學校留不住優(yōu)秀教師，缺少學科帶頭人，教師隊伍不穩(wěn)定。

（三）辦學行為有差異

生源、師資、硬件設施的差異直接導致學校辦學行為上的差異。一是教學質量差異。社會以學習成績和“升學率”為標準劃分，特別是在初中尤為明顯，重點學校擁有較多成績好的學生，升學率遠高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校。鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校留不住學生，優(yōu)質學校擁有更優(yōu)質的生源，校際間因生源差異而呈現的教學質量差距突出。二是辦學特色差異。薄弱學校領導班子結構老化，進取心減退，管理水平低，加之教師隊伍不穩(wěn)定，欠缺優(yōu)秀、骨干教師帶領，致使校園文化建設落后，影響學生良好品德形成，學校喪失辦學積極性。

三、鹿城區(qū)以集團化辦學促進義務教育均衡發(fā)展的做法與經驗

（一）集團化辦學的提出

集團化辦學是以行政指令為主，兼顧學校共同意愿，將一所名校和若干所學校組成學校共同體（名校集團）的辦學體制。以名校為龍頭，在教育理念、學校管理、教育科研、信息技術、教育評價、校產管理等方面統(tǒng)一管理，實現管理、師資、設備等優(yōu)質教育資源的共享。

鹿城區(qū)區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間的教育發(fā)展不均衡現象中一個重要的問題就是在教育資源的配置方面。由于各區(qū)域、各學校所擁有的教育資源存在數量和質量上面的不同，其最直接的結果就是導致了各地區(qū)各學校辦學效率的不同，通過集團化辦學能有機的結合，促使優(yōu)勢互補，實現技術、師資等要素實現最佳的組合，充分發(fā)掘教育集團的內在潛力，激發(fā)和增強集團整體以及各成員的市場競爭力。

鹿城區(qū)集團化辦學模式主要有：一是根據各成員學校結合的松緊程度差異，可分為緊密辦學、松散模式和“緊密+松散”的結合情況。緊密型教育集團和松散型教育集團最大的區(qū)別就在于成員學校是否還具有法人資格。二是根據內部組織結構的不同，可用公式“名校+X?！边M行綜合概括，“X?！背擞谐Ｒ姷男陆▽W校、薄弱學校，還包括偏遠郊區(qū)學校、農村學校等多種類型。

（二）鹿城區(qū)集團化辦學的歷程

第一階段（2003年上半年至2006年上半年）：小步快走，穩(wěn)扎穩(wěn)打，實施城區(qū)名校集團化辦學

2003年該區(qū)選定市區(qū)名校建設小學進行試點。第二年在認真總結建設小學集團化辦學的經驗的基礎上，創(chuàng)辦水心二小教育集團。2005年，推進速度開始加快，將上陡門一小與廣場路小學合并，創(chuàng)辦廣場路小學集團學校;府學巷小學與城南小學合并，創(chuàng)辦城南小學集團學校;南浦一小、二小、三小合并，創(chuàng)辦南浦教育集團學校;水心一小并入水心二小教育集團，成立水心小學集團學校。五大教育集團學校共有13個校區(qū)，辦學規(guī)模達到城區(qū)小學總量的30%。

第一階段的集團化辦學模式體現為“名校帶弱?！焙汀懊滦！??！懊跣！?，就是通過名校的資源優(yōu)勢和管理優(yōu)勢輻射，促進薄弱學校迅速發(fā)展壯大。城區(qū)名校為集團總校，并入校為校區(qū)，采取緊密型管理模式，總校與校區(qū)之間實行理念、人事、財務、管理、文化統(tǒng)一。“名校帶新?！保褪菍⑿滦Ｗ鳛槊U大辦學規(guī)模的一個新校區(qū)，利用新建學校的校舍優(yōu)勢，全面引進名校的師資、文化、管理和科研優(yōu)勢，促使名?！敖铓ぁ眽汛螅苿有滦８咂瘘c高質量發(fā)展。

第二階段（2006年下半年至2008年上半年）：大步前行，有聲有色，推進城鄉(xiāng)集團化聯盟辦學

鹿城區(qū)充分利用名校集團化辦學這一有效載體和良好的發(fā)展趨勢，研究制訂《鹿城區(qū)關于實施城鄉(xiāng)教育集團化辦學的指導意見》，組織實施城鄉(xiāng)集團化辦學。將雙嶼中學并入溫十七中，將七都中心小學并入城南小學集團學校，將臨江中心小學并入水心集團學校，將藤橋中心小學并入建設小學集團學校，將藤橋中心幼兒園并入溫州第四幼兒園，組建五大城鄉(xiāng)教育集團，辦學層次從小學擴展到中學、幼兒園，辦學地域從城區(qū)延伸到廣大鄉(xiāng)村。

第二階段出現了“名校帶鄉(xiāng)?！钡霓k學模式，就是按照“以城帶鄉(xiāng)”的思路。城區(qū)名校為集團學?？傂＃l(xiāng)鎮(zhèn)學校為集團學校分校，采取雙法人管理模式，總校和分校之間保持人、財、物獨立。城區(qū)總校向農村分校輸出管理、師資、課程、科研和信息等方面資源，帶動和促進農村分?？觳桨l(fā)展。

第三階段（2008年至2018年）：全面鋪開，著眼長遠，不斷深化集團化聯盟辦學

本階段鹿城區(qū)主要做了三方面的工作：

一是完善制度性文件。制訂出臺《鹿城區(qū)集團學?？己宿k法》、《鹿城區(qū)進一步深化集團學校管理的實施辦法》等制度性文件，較為系統(tǒng)地從管理機制、組織結構、教師培訓與交流、考核評價等方面進行了提煉闡述，提高集團化辦學效益。二是拓寬集團化聯盟辦學覆蓋面。全區(qū)集團學校從5所發(fā)展到12所，校區(qū)從11個發(fā)展到35個;公辦集團幼兒園從9所發(fā)展到14所，園區(qū)從18個發(fā)展到43個。三是推行“名校帶民校”，集團化辦學模式更加豐富。建設小學甌江校區(qū)和廣場路小學白鹿外國語校區(qū)相繼掛牌，民辦教育集團也相應成立。

第四個階段（2018下半年至今）市區(qū)聯動，補齊短板，不斷完善集團化聯盟辦學

根據《溫州市教育局關于新組建城區(qū)十大教育集團的實施方案》，2018年市區(qū)兩級教育局協(xié)同促成城區(qū)5所優(yōu)質初中與鹿城農村初中進行聯盟合作辦學，同時考慮到鹿城民辦新居民學校辦學水平亟待提高現狀，鹿城區(qū)擬定5所新優(yōu)質學校與民辦新居民學校開展聯盟結對幫扶，通過分類指導，一校一策，捆綁考核等舉措，要求通過三年，各聯盟合作校在辦學理念上有明顯變化，在管理水平上有明顯跨越，在教師專業(yè)素養(yǎng)上有明顯提升，在教育教學質量上有明顯提高。

（三）鹿城區(qū)以集團化辦學促進義務教育均衡的成效與經驗

鹿城區(qū)自2003年開始在義務教育階段學校實施集團化辦學試點，2004年逐步推廣并取得了初步成效，創(chuàng)成溫州市唯一的“全國區(qū)域教育發(fā)展特色示范區(qū)”，被中央教科所認定為全國20個具有鮮明特色和示范價值的區(qū)縣之一。該區(qū)先后創(chuàng)辦了17個義務教育集團校，全區(qū)優(yōu)質教育資源覆蓋率達66.24%，城鄉(xiāng)間、校際間、群體間優(yōu)質均衡發(fā)展的格局初步形成。

近年來，該區(qū)先后創(chuàng)成了“浙江省教育強區(qū)”“全國家庭教育工作示范區(qū)”“全國區(qū)域教育發(fā)展特色示范區(qū)”，是全國20個具有鮮明教育特色和示范價值的地區(qū)之一，被確定“全國社區(qū)教育實驗區(qū)”。

在實施集團化辦學過程中，鹿城區(qū)始終堅持科學發(fā)展理念，保障集團學校健康發(fā)展，積累了豐富的經驗做法。

1.處理好穩(wěn)步推進與快速發(fā)展的關系

集團化辦學能夠迅速改變弱校、促進優(yōu)質資源的有效擴張，但是在具體組織實施過程中，始終堅持穩(wěn)步推進、循序漸進的原則。首先是審慎論證，在學校的組合上，綜合考慮名校和并入學校資源互補的可能、長遠發(fā)展的勢能、化解困難的動能，經過充分論證，謹慎確定最佳組合形式和集團模式。其次是堅持試點和實驗，在試點工作取得成功經驗的基礎上逐步推開。三是堅持先易后難、先城后鄉(xiāng)原則，循序漸進，逐步推廣。

2.處理好行政干預和自主發(fā)展的關系

行政干預過多會導致學校自主發(fā)展能力的喪失。政府部門和學校在集團化辦學過程中，明確職責分工，妥善處理行政領導和自主發(fā)展的關系：政府扮演領導、引導和支持的角色，做好規(guī)劃、提供政策、加大投入，為集團發(fā)展出謀劃策;學校可自主選擇適合自己的發(fā)展模式和實施策略，在師資配置、財務管理、教育管理、文化建設、考核獎勵等方面享有完全的自主權，確保集團學校創(chuàng)造性地開展工作，以實現各自的發(fā)展目標，形成不同的特色。

3.處理好規(guī)模擴張與辦學效益的關系

規(guī)模和效益是辯證統(tǒng)一關系，規(guī)模擴張過大過快勢必會出現“牛奶稀釋”、強校弱化的局面。處理好規(guī)模與效益的關系是首要考慮的問題，也是決定集團化辦學成敗的關鍵問題。鹿城在組建集團學校之前，對擬定核心學校的承載力和發(fā)展力進行充分評估，科學規(guī)劃集團學校的辦學目標和發(fā)展規(guī)模，根據相關的指標要求，最后確定并入學校的數量和質量，保證集團學校又好又快發(fā)展。五年的辦學實踐證明，鹿城區(qū)集團學校沒有因規(guī)模擴張而出現“巨型化”和“牛奶稀釋”現象。

4.處理好文化同構與特色發(fā)展的關系

集團化辦學可能因過分強調統(tǒng)一而直接出現“同質化”現象，導致校區(qū)間校園文化的雷同和原有特色的流失。為避免這種現象發(fā)生，鹿城區(qū)在有關文件中明確規(guī)定，各集團學?？梢愿鶕嶋H采取不同的模式和實現方式，保證各集團之間擁有各自特點和特色;集團內各校區(qū)間在實現制度相對統(tǒng)一的同時，可以保持行動上的相對獨立，允許校區(qū)或分校在貫徹執(zhí)行制度上擁有自主性和創(chuàng)造性，促使各校區(qū)之間在互相學習中達到求同存異、各自發(fā)展，最終融合成強大的集團文化。如城南小學在與府學巷小學組建集團初期，就十分尊重府學巷小學歷史悠久的文化積淀，鼓勵府學巷小學保留并發(fā)揚原有校園文化，讓兩個校區(qū)文化在統(tǒng)一制度下自然碰撞、兼收并蓄，逐步形成新的城南小學集團文化。

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作者簡介：邵文立（1984—），浙江溫州人，湖南工業(yè)大學2018級公共管理碩士研究生。研究方向：區(qū)域發(fā)展與城市管理。

（湖南工業(yè)大學商學院?湖南?株洲?412007）