吳銳

摘要：從1994年的分稅制改革開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了多次稅制改革，而在2015年召開(kāi)的十八屆五中全會(huì)中稅制改革又再一次成為了熱點(diǎn)。在1994年的分稅制改革后，國(guó)家財(cái)政上逐漸顯現(xiàn)出中央和地方政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配的具體表現(xiàn)是財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，最終導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支缺口巨大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，地方政府的財(cái)政壓力愈加突出。本文以吉林省為例，重點(diǎn)描述義務(wù)教育以及社會(huì)保障和就業(yè)方面的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：事權(quán)；財(cái)權(quán)；吉林?。涣x務(wù)教育；社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）025-0000-02

一、事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象

1994年的分稅制改革的指導(dǎo)思想是，“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)、理順?lè)峙潢P(guān)系，保證財(cái)政收入，最終建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的稅制體系”，并將原有的32的稅種減少到了23個(gè)。就當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，分稅制改革后的稅種設(shè)置以及財(cái)權(quán)劃分都是比較合理的。以此同時(shí)，我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)也逐漸趨于合理和簡(jiǎn)化。

1994年進(jìn)行的分稅制改革，在將財(cái)權(quán)上收至中央的同時(shí)，即沒(méi)有明確劃分中央與地方兩級(jí)政府之間的事權(quán)范圍，也基本沒(méi)有對(duì)中央與地方政府間的事權(quán)作出調(diào)整。在這樣的措施下，盡管中央財(cái)力不足等問(wèn)題得到了有效解決。但是隨著時(shí)間的推移，新的問(wèn)題層出不窮，其中最突出的是：中央下放給地方政府的財(cái)權(quán)難以覆蓋其逐漸擴(kuò)大的事權(quán)范圍。

自1994年國(guó)家推行的分稅制改革，到如今已有22年。分稅制改革的成功推行，使國(guó)家財(cái)政收入不但持續(xù)增長(zhǎng)，而且在GDP中所占的比重也逐年增加。但與此同時(shí)，我國(guó)財(cái)政上也存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)所不相匹配的詬病。這種詬病具體表現(xiàn)在地方用占小頭的財(cái)力承擔(dān)著占大頭的任務(wù)，地方政府的財(cái)力不能覆蓋，它的權(quán)利范圍。這就導(dǎo)致了地方政府的嚴(yán)重財(cái)政壓力，部分地區(qū)甚至因?yàn)槭聶?quán)與財(cái)權(quán)的不匹配而出現(xiàn)了“放權(quán)不放錢”的現(xiàn)象。

中央財(cái)政支出在全國(guó)總支出所占的比例在1994年分稅制改革后逐年下降。相比之下，地方政府的財(cái)政支出卻呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。根據(jù)中央和地方政府財(cái)政支出占全國(guó)總支出比例的變化，我們可以看出在1994年分稅制改革后，我國(guó)出現(xiàn)了事權(quán)下移，財(cái)權(quán)上移的現(xiàn)象。

我國(guó)地方政府承擔(dān)著許多本應(yīng)屬于中央承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任，例如基礎(chǔ)教育以及為公民提供社會(huì)保障等。但是，由于“事權(quán)下移和財(cái)權(quán)上移”。導(dǎo)致地方政府所獲得的財(cái)權(quán)，與他所擔(dān)當(dāng)?shù)氖聶?quán)嚴(yán)重不匹配。直接表現(xiàn)為地方政府所獲得的收入已經(jīng)擔(dān)不起他所負(fù)的責(zé)任，最終呈現(xiàn)出了公共服務(wù)水平產(chǎn)生了巨大的差異。

二、地方政府——吉林省政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配現(xiàn)象

由于目前我國(guó)政府的事權(quán)界定不夠明確，因此存在著一定的越位與缺位現(xiàn)象。一方面，政府繼續(xù)實(shí)行企業(yè)虧損補(bǔ)貼以及價(jià)格補(bǔ)貼。另一方面，對(duì)義務(wù)教育方面的投入則稍顯不足。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》關(guān)于適齡“兒童和少年”接受9年義務(wù)教育的法律規(guī)定，地方政府需要運(yùn)用其公共資源，確保義務(wù)教育的正常進(jìn)行。同時(shí)由于義務(wù)教育是我國(guó)進(jìn)行科教興國(guó)的基本，致使它成為地方政府所必須為民眾提供的公共服務(wù)。

與義務(wù)教育對(duì)應(yīng)的公共財(cái)政得以保障，是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，保證義務(wù)教育服務(wù)有效供給的前提條件。但是目前階段我國(guó)義務(wù)教育上的事權(quán)與財(cái)權(quán)還不是很統(tǒng)一，因?yàn)榱x務(wù)教育的財(cái)權(quán)是由地方財(cái)政來(lái)負(fù)責(zé)的。而地方政府作為我國(guó)義務(wù)教育的主體，正在以微弱的財(cái)政實(shí)力支撐重大的事權(quán)責(zé)任。

以吉林省為例，通過(guò)查找其2015年財(cái)政支出數(shù)據(jù)。我們可以看出，當(dāng)年財(cái)政總支出為3217.10億元，其中義務(wù)教育的支出就達(dá)到了477.57億元，增長(zhǎng)了17.3%。義務(wù)教育支出在2015年的吉林省財(cái)政總支出中所占的比重最大。同時(shí)吉林省在教育上的財(cái)政支出還在持續(xù)增長(zhǎng)，這表明吉林省政府在義務(wù)教育上的事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大。義務(wù)教育事權(quán)范圍的擴(kuò)大，直接體現(xiàn)在了地方政府在財(cái)政上的支出比例。

吉林省政府的事權(quán)范圍，隨著吉林省義務(wù)教育支出的增加，而不斷擴(kuò)大。但是，中央?yún)s并沒(méi)有因?yàn)槭聶?quán)范圍的擴(kuò)大，就下放更多的財(cái)權(quán)給吉林省政府。一旦財(cái)權(quán)范圍不能及時(shí)覆蓋其事權(quán)范圍，就會(huì)導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。吉林省政府代表的是目前大多數(shù)地方政府的財(cái)政狀況，隨著政策的不斷更改，地方政府所承擔(dān)的義務(wù)教育的事權(quán)范圍正在逐步擴(kuò)大。但是如果中央下放的財(cái)權(quán)不能及時(shí)跟上，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配最終就會(huì)體現(xiàn)在義務(wù)教育水平的下降。

現(xiàn)階段中國(guó)財(cái)政收入中中央與地方所占比例為55比45，而支出比例為30比70，其中公共服務(wù)支出的比例為46：54。事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配最突出表現(xiàn)在地方政府的收入和支出嚴(yán)重不匹配。

1994年分稅制改革時(shí)，也正是社會(huì)保障制度進(jìn)行改革時(shí)。當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障改革僅從養(yǎng)老、失業(yè)和保險(xiǎn)三個(gè)方面進(jìn)行改革。因此難以劃分中央和地方政府之間社會(huì)保障方面的事權(quán)。盡管隨著社會(huì)保障改革的不斷推進(jìn)，社會(huì)保障體系逐漸完善，國(guó)家也沒(méi)有明確劃分事權(quán)。

我國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)是在中央政府出政策，地方政府具體落實(shí)下運(yùn)行的。因此從目前社會(huì)保障制度的實(shí)施來(lái)看，中央和地方兩級(jí)政府間事權(quán)范圍的不明確，是我國(guó)所面臨的最突出問(wèn)題。由于社會(huì)保障系統(tǒng)的事權(quán)劃分不明確，地方政府往往以財(cái)權(quán)難以覆蓋事權(quán)拒絕承擔(dān)社會(huì)保障的補(bǔ)償責(zé)任，導(dǎo)致社會(huì)保障系統(tǒng)運(yùn)行存在風(fēng)險(xiǎn)。

以2015年吉林省的財(cái)政支出數(shù)據(jù)為例，全省一般公共預(yù)算財(cái)政支出3217.10億元，增長(zhǎng)10.4%。全省財(cái)政民生投入超過(guò)2500億元，占全部財(cái)政支出的80.3%，社會(huì)保障和就業(yè)支出462.28億元，增長(zhǎng)18.5%。

從吉林省的財(cái)政數(shù)據(jù)中，我們可以看出，社會(huì)保障和就業(yè)支出占全省一般公共預(yù)算財(cái)政的比重是較大的，僅次于在教育方面的支出。而且呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，這表明社會(huì)保障和就業(yè)的事權(quán)范圍也在不斷擴(kuò)大。近年來(lái)，中央出臺(tái)政策使養(yǎng)老保險(xiǎn)金等社會(huì)保障不斷上調(diào)，這在一定程度上增加了地方政府的支出，加大了地方政府的財(cái)政壓力。社會(huì)保障和就業(yè)同義務(wù)教育一樣，中央并沒(méi)有因?yàn)槭聶?quán)范圍的擴(kuò)大而下放與之相匹配的財(cái)權(quán)。

另外，各級(jí)政府事權(quán)的分配存在著很多不合理之處，中央政府在事權(quán)的分配上存在著輕基本重高端的特點(diǎn)，尤其是在公共產(chǎn)品的提供上。財(cái)權(quán)被中央政府牢牢抓在手中，事權(quán)卻大幅度的下放給地方政府。部分公共產(chǎn)品如義務(wù)教育由地方政府承擔(dān)，但卻沒(méi)有及時(shí)下放財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)越來(lái)越大。這就可能造成義務(wù)教育等基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給不充分、不穩(wěn)定。

三、結(jié)論

通過(guò)比較吉林省政府的財(cái)政支出數(shù)據(jù)，可以看出義務(wù)教育事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，是地方政府所面臨的最大問(wèn)題。其次是社會(huì)保障和就業(yè)方面的事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配。目前，義務(wù)教育、社會(huì)保障和就業(yè)問(wèn)題是我國(guó)地方政府的通病。造成這種困境的根本問(wèn)題是地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，因此中央政府首先需要做的是明確合理的劃分事權(quán)范圍。然后，中央政府通過(guò)上收事權(quán)，下放財(cái)權(quán)，以財(cái)權(quán)保事權(quán)，以事權(quán)促財(cái)權(quán)，使地方政府的財(cái)權(quán)能夠覆蓋其事權(quán)范圍。最后國(guó)家應(yīng)建立嚴(yán)格的法律制度，從而使事權(quán)與財(cái)權(quán)的相匹配能夠有序的進(jìn)行。只有這樣才能拯救地方政府財(cái)政上面臨的困境，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配。

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