張海歐

摘要：保障國家糧食安全的根本在耕地，土地整治是補充耕地的重要手段。然而，土地整治工作涉及范圍大，自然、經(jīng)濟、社會背景復雜，技術要求高，政策性強，制約的因素多，因此土地整治工程建設過程中往往呈現(xiàn)不同的問題，影響工程實施及項目質量。本研究根據(jù)中國土地整治的特點，查閱文獻資料以及結合工程實踐經(jīng)驗，總結土地整治工程實施過程中遇到的主要難點和問題，提出解決方案和建議，以期為實現(xiàn)土地可持續(xù)利用提供參考。

關鍵詞：土地整治；工程實施；制約因素；解決方案；建議

中圖分類號：F301.21文獻標志碼：A論文編號：cjas20200200020

The Main Factors Affecting the Implementation of Land Remediation Projects

Zhang Hai’ou

（Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.， Ltd./ Institute of Land Engineering and Technology， Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co.， Ltd./ Key Laboratory of Degraded and Unused Land Consolidation Engineering， the Ministry of Land and Resources/ Shaanxi Provincial Land Consolidation Engineering Technology Research Center， Xi’an 710075， Shaanxi， China）

Abstract： Cultivated land is the fundamental guarantee ensuring national food security， and land remediation is an important means to supplement cultivated land. However， land remediation involves a large scope of aspects， with complicated natural， economic and social backgrounds， high technical requirements， strong policy-dependence and many restrictive factors. Therefore， land remediation often presents problems， which affect project implementation and project quality. Based on the characteristics of land remediation in China， literature review and practical project experience， the author summarizes major difficulties and problems encountered in the implementation of land remediation project， and puts forward solutions and suggestions for the realizing sustainable land use.

Keywords： Land Remediation； Project Implementation； Constraints； Solutions； Suggestions

0引言

近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步，中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設不斷擴大，導致的建設用地需求和頻繁占用耕地問題逐年增加、人地矛盾突出，耕地保護形勢嚴峻。土地整治是有效補充耕地、確保18億畝耕地紅線和糧食安全的重要手段之一。目前陜西省耕地后備資源短缺，且多屬于難利用地，整治開發(fā)利用難度大。土地整治工程就是為了實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護新格局以及人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的有效改善，最終達到能動協(xié)調人地關系和諧發(fā)展。然而，土地整治工作涉及范圍大，自然、經(jīng)濟、社會背景復雜，技術要求高，政策性強，制約的因素多。因此土地整治往往呈現(xiàn)不同的問題。如果是土地整治工程在開工前期規(guī)劃不足，將會導致后期土地的利用方式難以得到實現(xiàn)。工程施工過程中缺乏先進技術，忽視了社會、生態(tài)效益等，將會導致后期的管理、經(jīng)營乏力，整治的區(qū)域土地利用率不高，生產(chǎn)效益低，甚至再次荒廢等[1-2]。因此，針對土地整治工程實施全過程中遇到的主要難點和關鍵問題，以及目前已有的文獻資料對工程實踐指導的研究缺乏的現(xiàn)狀，根據(jù)中國土地整治的特點，查閱文獻資料以及工程實踐經(jīng)驗，總結土地整治工程實施過程中遇到的主要難點和問題，提出解決方案和建議，以期為土地工程項目建設的順利開展提供借鑒和理論指導。

1確定土地權屬問題，為工程創(chuàng)造一個良好的施工環(huán)境

土地整治涉及村組、村民及之間的土地承包關系，必然會出現(xiàn)土地權屬問題，處理好整治區(qū)域內(nèi)土地的權屬問題是項目順利開展的前提。土地權屬的確定和調整直接關系到當?shù)剞r(nóng)民群眾的切身利益、根本利益、長遠利益，如果土地權屬調整具有爭議或者調整不當將會對項目的建設造成巨大的影響，項目建設前必須重視并確定土地權屬問題。要實現(xiàn)土地整治的目的，滿足土地整治最終要求，必須對項目區(qū)內(nèi)溝、渠、田、路、林、村進行統(tǒng)一規(guī)劃，綜合整治，必然要打破原有土地所有權界線和土地承包經(jīng)營權界線[3]?！锻恋爻邪ā访鞔_規(guī)定：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制30年不變，農(nóng)戶承包的土地也一般不予調整。尤其是2004年以后，中央出臺了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)政策，對農(nóng)民及耕地的支持力度大大提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益不斷增加，因此，農(nóng)民對耕地的重視程度和積極性增加。在這樣的政策背景下，農(nóng)民都希望權屬調整時分到更好的耕地，或者解決個別農(nóng)戶人多地少的問題，土地所有權、承包經(jīng)營權的調整和重劃存在許多難以預料的困難，容易產(chǎn)生社會不安定因素，不利于當前和諧社會的建設。目前，當?shù)卮褰M政府在土地權屬調整認定方面辦法過于簡單，大多只是簡易處理當前矛盾，程序不到位，為后期土地管理留下潛在矛盾。因此，為解決地方干擾問題，為工程創(chuàng)造一個良好的施工環(huán)境，就需要在施工前期將權屬確定清楚，慎重處理施工單位和當?shù)厝罕姷年P系、施工單位與當?shù)叵嚓P各級行政管理部門的關系。

2加強公眾參與，取得群眾支持

土地整治是一項利國利民的民心工程，土地整治項目周期長、場面大、涉及面廣，雖然土地整治能夠促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件完善、生產(chǎn)環(huán)境改善、耕地面積增加，農(nóng)民一方面希望開展土地整治，另一方面又顧及眼前利益，而不考慮長遠利益[4]。因此，做好項目開工前的動員、宣傳工作，加強公眾參與和支持是必要前提，對后期項目的順利實施具有至關重要的作用。為此，項目開工之前必須把當?shù)卮褰M和村民的動員、宣傳和思想工作做到位，并作為首要任務來抓。只有前期工作做充分了，群眾宣傳和思想工作做到位，才能保證后期項目的順利實施。因此，可以采取多種形式進行宣傳土地整治相關政策和思想，可通過召開群眾宣講會、動員會、標語、宣傳畫等形式科普國土資源及土地整治知識、宣傳有關政策，多方位地使群眾接受并支持土地整治，排除思想疑慮，并將其作為造福子孫后代的一項民心工程，積極投身到土地整治工作的行列[5]。

土地是農(nóng)民的命根子，對土地進行整治關系到農(nóng)民的切身利益。而在項目整治過程中往往以政府、企業(yè)為主導，卻忽視了對農(nóng)民的充分調查和深入分析[6]。這是導致部分群眾不配合、設法阻攔的根本原因。因此，在項目實施前要重視對項目區(qū)農(nóng)民的深入調查和分析，加大對項目好處的宣傳，讓農(nóng)民意識到項目建設是真真正正讓自己、讓大家受益的一項工程，將會增加他們的收入，提高他們的生活水平，從而取得群眾的支持。與農(nóng)民群眾的矛盾是項目實施過程中最多、最棘手、最難解決的矛盾，矛盾的妥善解決將會使項目建設一路綠燈，從而提高施工效率，保證施工進度[7]。

（1）做好宣傳工作，取得當?shù)厝罕姷闹С?。采取群眾宣講會、動員會、標語、宣傳畫等多種形式進行宣傳，農(nóng)民意識到土地整治項目建設是“工商業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、促進新農(nóng)村建設”的重要手段，是一項民生工程。調動當?shù)卮褰M和村民參與土地整治的積極性和自覺性，使得“要他整治”轉變?yōu)椤八巍?、“搶著整治”[8]。這樣，首先就要讓農(nóng)民群眾理解土地整治工作重要性及意義，提前溝通了解項目的規(guī)劃設計方案，這對土地整治工程項目建設的順利開展及施工單位的支持具有重要的作用。做好土地整治的前期宣傳工作，獲得農(nóng)民的理解和支持，是土地整治項目建設順利進行的前提，并將會獲得事半功倍的效果[9]。

（2）結合當?shù)厝罕娊?jīng)驗進行項目設計與施工，使設計更加符合當?shù)貙嶋H。土地整治涉及面廣，關乎到整治區(qū)域內(nèi)千家萬戶，一草一木均與當?shù)剞r(nóng)民切身利益相關。因此，首先，如何調動農(nóng)民群眾積極、主動的參與土地整治項目是關鍵，土地整治項目的規(guī)劃、設計、施工、土地權屬確定及調整等方案，必須要在當?shù)剞r(nóng)民群眾參與、充分論證的基礎上尊重民意的情況下編制和完善[10]。所有方案必須征得整治區(qū)域內(nèi)大多數(shù)村組和村民的意愿，并且要處理好村委會和村組的關系，讓村組在土地整治過程中具有明確和實際的權利及義務，調動村組力量動員整治區(qū)域農(nóng)民群眾積極參與土地整治的各項工作，防止脫離實際，盲目施工，閉門造車，違背農(nóng)民群眾的意愿。

3重視設計規(guī)劃，提升施工技術創(chuàng)新

“圖上一條線，工地一大片”，設計規(guī)劃是項目施工的直接依據(jù)，但在前期工作中，設計規(guī)劃往往不被重視，“有而不精、粗而不細、虛而不實”現(xiàn)象比較突出，在實際施工過程中，往往與實際情況存在偏差、與實際不符，缺少指導性和參考性。因此，要重視項目的設計和規(guī)劃，在項目規(guī)劃設計前必須對整治區(qū)的基本情況進行有針對性地踏勘和調研，自然條件、土地利用現(xiàn)狀、基礎設施建設等情況進行調查分析，全面分析項目設計的影響因素。并且還要在更高層次、更大區(qū)域范圍內(nèi)綜合分析土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃，分析土地整治區(qū)域間銜接問題，考慮區(qū)域間的目標協(xié)調，調動項目區(qū)群眾參與項目設計，尊重當?shù)貙嶋H，防止設計規(guī)劃脫離實際，實現(xiàn)項目的設計和規(guī)劃與當?shù)貤l件相融合和統(tǒng)一，使項目設計規(guī)劃更貼近實際、更科學、更合理。同時，在項目規(guī)劃設計過程中應該注重提升工程技術創(chuàng)新，優(yōu)化施工過程中的施工設計，優(yōu)化施工組織、工程施工工序和施工方法，從而提升設計價值，節(jié)約工程成本，這樣后期在項目實施過程中更加合理化、高效化、規(guī)范化，最大化實現(xiàn)項目價值與效益[5]。

4注重生態(tài)保護，構建生態(tài)保護系統(tǒng)

新時期的土地整治必須要考慮生態(tài)因素，把土地整治生態(tài)化建設作為工程項目建設的主要內(nèi)容之一，土地整治必須尊重自然規(guī)律，為人居環(huán)境和作物生長提供健康的土地，實現(xiàn)生態(tài)文明建設。生態(tài)文化建設正在引起世界范圍內(nèi)廣泛的關注和重視，土地整治工程也逐漸由農(nóng)業(yè)用地整治向建設用地整治和區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治發(fā)展[7-8]。習近平總書記在黨的十八大報告中提出了生態(tài)文明建設的理念，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設美麗中國，為全球生態(tài)安全作出貢獻。土地工程的根本目是通過提高土地承載能力，為人類文明及生態(tài)建設拓展更多空間，從而實現(xiàn)資源與人類的永續(xù)發(fā)展[9]。

土地整治主要是通過在田、水、路、林、村等的建設過程中融入生態(tài)化思想、系統(tǒng)協(xié)調設計，最終達到土地生態(tài)化的治理。此外，在土地工程這一特殊行業(yè)，對安全的保障，同樣是一種生態(tài)學原理的體現(xiàn)。主要表現(xiàn)在，對于農(nóng)業(yè)用地，需要嚴格設計，保障土壤生產(chǎn)安全；對于建設用地，需要提前規(guī)劃，嚴格設計，提高人居環(huán)境和工業(yè)用地安全。因此，土地工程要注重建設生態(tài)文化，在土地整治過程中，要遵循一定的自然科學定律和生態(tài)學規(guī)律，從而實現(xiàn)土地生態(tài)化的治理[10-11]。

土地工程生態(tài)文化理念的產(chǎn)生是基于人類追求生態(tài)文明的過程中產(chǎn)生的一種嶄新的思想，能夠起到保護土地生態(tài)系統(tǒng)、促進人地和諧的重要作用。現(xiàn)階段，對土地工程生態(tài)文化的研究在某種程度上也是對土地工程未來發(fā)展方向的思考與研究。生態(tài)文化是土地工程實際設計與建設中影響決策的重要因素。因此，生態(tài)文化在土地工程規(guī)劃建設中具有重要的意義，土地工程建設中合理的規(guī)劃與設計也是人類對生態(tài)文化保護和體現(xiàn)的結果。土地工程中生態(tài)文化的介入能夠實現(xiàn)土地生態(tài)化治理，促進人類生存空間的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調土地文化的多元共生，從而使得人與自然、社會關系的持久和諧[12-14]。

保護生態(tài)環(huán)境，構建和諧生態(tài)是土地整治開發(fā)的終極目標，因此，在土地整治過程中需要把生態(tài)壞境作為首要的因素進行考慮?？茖W的土地整治有利于生態(tài)環(huán)境的改善，提高土地質量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境[15]。而在土地整治實施過程中，原有的生態(tài)環(huán)境會受到不同程度的影響，如土地開墾會擾動地表、坡面，引起或加劇灘涂地的水土流失和土地沙漠化，同時進一步加劇庫區(qū)河床淤積。因此，在土地整治中，加強對生態(tài)環(huán)境的保護，在項目區(qū)及時種植林木和恢復植被，盡快把整治后的土地交予農(nóng)民手中，由農(nóng)民進行耕種，通過農(nóng)業(yè)種植與林業(yè)發(fā)展相結合，構建項目區(qū)生態(tài)保護系統(tǒng)，將有效防止水土流失和土地沙漠化。

5加強工程后期管護，確保項目效益最大化

在項目開發(fā)中，更加注重的是項目在前期和施工中的具體工作和問題，而對項目工程后期管護工作沒有得到重視，甚至項目建設驗收完就置之不理了，導致經(jīng)常出現(xiàn)“前面建、后面毀”的問題，尤其對項目建設的輸水渠道、管道和林網(wǎng)工程等一些配套設施的破壞現(xiàn)象比較嚴重，導致工程設施不能正常運行，影響了項目后期功效的發(fā)揮，并造成重復投資，財產(chǎn)損失[16-18]。為了使項目建設發(fā)揮功效、保護工程設施完整、發(fā)揮項目的后期效益，需要加強項目的后期管護，建立全套的后期管護措施和規(guī)范，應該在項目整治區(qū)域建立“誰受益、誰管理、誰負責”的管理責任機制，以農(nóng)民為主體責任人，調動項目區(qū)農(nóng)民群眾充分發(fā)揮其管護監(jiān)督作用。在土地整治工程后期維護管理上，必須走規(guī)范化、科學化道路，以科技、系統(tǒng)、配套、合理四大原則為基礎，以“以人為本”為項目后期管理原則，從而實現(xiàn)工程受到保護，并且發(fā)揮工程后期效益的最大化[19-20]。

針對不斷變化的氣候因素和隨之而變的土壤結構，綜合治理構建的可持續(xù)發(fā)展生態(tài)環(huán)境隨時易受到威脅。因此，應以治理區(qū)域為單元，建立長期土壤質量平衡動態(tài)評價體系，建立專門的研究實驗方案，儲存不同時間段氣候變化帶來的土壤結構變化數(shù)據(jù)，對土壤結構的演變規(guī)律和土壤質量進行長期跟蹤評價研究，及時掌握一手經(jīng)驗資料，尋求不同時間段的最佳生態(tài)調控模式和環(huán)境保護策略，確保已治理土地全面可持續(xù)發(fā)展。

6結論

保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是人類生存的基礎，是最為寶貴的資源。目前中國的經(jīng)濟進入飛速發(fā)展時期，然而在耕地的數(shù)量和質量管護方面還處于初級階段，由于新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設逐年增加，耕地后備資源不斷減少，人地矛盾突出，耕地保護形勢嚴峻。同時，由于人類在建設過程中開發(fā)利用不當，土地污染日趨嚴重，生態(tài)破壞現(xiàn)象頻繁發(fā)生，使社會經(jīng)濟效益和人們的環(huán)境安全收到嚴重威脅。然而，土地整治是補充耕地的重要手段，并且其事關長遠、牽動全局，是一項利國利民的重大舉措。目前土地整治需要拓寬視野，整體謀劃，創(chuàng)新思路，統(tǒng)籌推進，才能促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，滿足人口增加、經(jīng)濟建設和城市化對土地的需要。

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