張少停 閆俊利 趙莉

摘要：“三權分置”是新時期農村宅基地制度改革的重大理論創(chuàng)新，同時也是農村宅基地制度改革的發(fā)展方向。宅基地“三權分置”是基于當前農村宅基地治理難題而提出來的，調查發(fā)現(xiàn)：當前農村宅基地存在一戶多宅和一宅多戶、占用農地建房、宅基地管理失效、宅基地閑置與無地可批等多種治理難題。基于問題導向，農村宅基地制度改革需要在堅持法律底線、分類施策的原則下大膽創(chuàng)新、綜合推進，并通過土地確權、擴大流轉范圍、探索退出與回收機制以及市場化途徑破解宅基地治理難題。

關鍵詞：“三權分置” 農村宅基地 治理優(yōu)化

宅基地是農村“三塊地”中非常重要的一塊地，宅基地制度是最為獨特、最為敏感，也是最難決斷的一項[1]?！叭龣喾种谩崩碚摰奶岢鰹檗r村宅基地制度改革提供了基本框架和指導方向。2018年中央一號文件提出：“探索宅基地的所有權、資格權、使用權‘三權分置’改革”。歷史上，農村宅基地的主要功能是保障農民基本住房需求，隨著中國城鎮(zhèn)化進程的迅速推進，城鄉(xiāng)融合不斷發(fā)展，大量農民轉移進城務工，這也打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元格局。城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，農村宅基地制度困境逐漸顯現(xiàn)，并造成農村宅基地治理難題。

一、農村宅基地制度困境

（一）一戶多宅與一宅多戶問題并存

一戶多宅是全國農村宅基地普遍存在的問題。農村宅基地分配制度實行一戶一宅，即一個家庭承包農戶只能有一處宅基地[2]。而一戶多宅，是指一戶占用超過法定面積的兩處以上宅基地，主要包括繼承所得、經濟經濟組織內購買所得、建新未拆舊、未經批準建新房、各種分戶所得等。一宅多戶是調研中發(fā)現(xiàn)的新問題新現(xiàn)象，是指一處宅基地共同屬于兩戶以上農戶的，主要是因為子女成年后沒有分戶造成的。

（二）占用農地建房現(xiàn)象大量存在

調研中發(fā)現(xiàn)大量農地建房現(xiàn)象。農村宅基地實行武昌分配使用制度，缺乏退出回收機制，造成“有進無退”的制度困境，導致大部分村莊早已沒有宅基地可批，所以大量農民選擇自己承包地私自建房。農地建房自然違反了國家農地農用的規(guī)定，但也不能全部的責任推給農民，我國農村實行農村宅基地無償使用的政策，當前中國社會發(fā)生了巨大變化，農村社會也早已分層、分化，農村宅基地制度改革滯后，自然會引發(fā)各種社會問題。

（三）宅基地管理失效

農村集體經濟組織以及基層干部是農村宅基地規(guī)劃、審批、管理的責任主體，調研中農民普遍反映農村宅基地既缺乏規(guī)劃和管理，又存在未批建房現(xiàn)象。用途管制只是控制用地規(guī)模和自上而下，在用地計劃和指標上難以顧及農民蓋房需求，形成農民新蓋房大量占用承包地，危及耕地保護。此外，“農地建房”、“超標準占地”、“建新不拆舊”、“四至不清、面積不準”等現(xiàn)象，也和宅基地規(guī)劃、管理有很大關系，這些現(xiàn)象就發(fā)生在村莊內部，卻被“視而不見”、“睜一只眼，閉一只眼”，導致問題越積越多、矛盾越來越深。

（四）宅基地閑置與無地可批的悖論

大量農村人口轉移進城，“離土離村”[3]導致農村宅基地閑置荒廢。偏遠的農村除城郊村外，交通不便、信息閉塞、發(fā)展落后，農民外出打工之后，大多選擇留在城市，但農村房屋卻閑置荒廢在農村，既不利于實現(xiàn)宅基地價值，又影響農村村莊規(guī)劃和美麗鄉(xiāng)村建設。調研發(fā)現(xiàn)，一方面大量閑置宅基地荒廢，另一方面村里農民需要建新房卻“無地可批”，這也是導致大量農民在承包地私自建房的重要原因。

二、農村宅基地制度改革的原則

由于農村的空殼化，很多宅基地得不到利用，房倒屋塌，滿院蒿草，確實是資源的浪費。從農村發(fā)展的角度來講，宅基地過去沒有市場屬性，是“沉睡的資產”，農民擁有宅基地，人卻在城市里打工，農民擁有巨大的資產卻帶不來任何的財產收益。這一塊“堅冰”，其實不論是政府還是基層百姓，都希望能夠打破，這也是目前農村最需要盤活的一份資產。

（一）分類推進：城郊村和遠郊村

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，新時期農村社會已發(fā)生了巨大的變化，分層、分化是現(xiàn)代農村的顯著特點，特別是城郊村、城中村、經濟發(fā)達村和遠郊村，在經濟發(fā)達程度、土地價值、土地利用方式、一二三產業(yè)等方面都存在巨大的差異。因此，兩類農村宅基地制度的改革決不能相提并論，決不能搞一刀切，而應該因地制宜，分類處理。

（二）堅持法律底線：集體所有、農地農用

依法治國是農村綜合改革的最根本原則。宅基地制度改革是農村“三塊地”最敏感的的一塊地，內含巨大的經濟價值，但也是國家管制嚴格的一塊地，當前農村宅基地改革必須堅持：宅基地所有權屬于農民集體、農民擁有宅基地使用權、一戶一宅、宅基地不得占用農田、城鎮(zhèn)人口不得購買農村宅基地等。

（三）大膽創(chuàng)新：宜農則農，宜建則建，宜營則營，宜林則林

農村宅基地制度改革既要堅持法律底線，又要大膽創(chuàng)新，否則改革只能是空談。因此，宅基地通過土地整治后，應該因地制宜，宜農則農（土地復墾后可做農田農用），宜建則建（不適宜農用地），宜營則營（城郊村、城中村宅基地），宜林則林（偏遠山村且不適宜耕種）。

（四）發(fā)揮改革合力

農村綜合改革是一項系統(tǒng)工程，包括農村集體產權制度改革、人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設、精準扶貧、土地制度改革、股份制改革等眾多內容，任何一項內容都和其他內容有著緊密的聯(lián)系，宅基地的流轉退出與取得、有償使用、規(guī)劃管理等相互關聯(lián)，與農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農民住房財產權抵押擔保相輔相成，與戶籍制度改革、農村綜合改革、新型城鎮(zhèn)化推進互為因果，要統(tǒng)籌協(xié)調，總體設計，增強改革的系統(tǒng)性、關聯(lián)性和耦合性，形成改革合力。

三、“三權分置”下農村宅基地治理優(yōu)化

（一）加快宅基地確權工作，打好宅基地改革基礎

尊重歷史，面對現(xiàn)實，對于合法取得、四至清楚、無鄰里糾紛、未超出規(guī)定使用面積、繼承所得、購買所得、宅基地附屬用地、特色文化保護用地等，盡快予以確權頒證。而對未經審批且占用承包地、非法一戶多宅、1999年以后城鎮(zhèn)戶口購買、建新未拆舊的、超過法定占用面積的、不符合分戶條件的采取強制收回、購買贖回、協(xié)商無償收回等多種方式厘清宅基地產權。當前農村宅基地問題是由歷史遺留、現(xiàn)實矛盾等多種原因共同造成的，具體細節(jié)十分復雜，在一些特殊情況上，需要具體問題具體分析，如果可以通過村民會議討論，取得大多數(shù)村民同意，也可予以確權頒證。

（二） 擴大宅基地流轉范圍，放活宅基地使用權流轉

農村宅基地保障與財產雙重屬性的特點限制了宅基地流轉，“三權分置”理論得提出兼顧了財產屬性和保障屬性[4]。放活宅基地使用權流轉，是促進宅基地市場化配置、賦予農民財產權的基本要求。要在放活使用權流轉的同時，建立農民宅基地使用權與房屋財產權流轉交易市場，允許農民房屋財產權交易，包括轉讓、出租、買賣、入股、擔保抵押等。參照城鎮(zhèn)房屋交易制度和農村土地經營權流轉制度，建立農宅交易制度，納入農村產權流轉交易市場體系一并管理與服務。長遠看，農宅交易范圍不應局限于本集體內部，而是要向全民放開，面向本集體外的其他農村和城鎮(zhèn)人口放開。建立健全農民宅基地使用權和房屋財產權確權登記頒證制度，清理亂占、多占問題，以此作為農宅交易的基礎。對于祖?zhèn)鬓r宅、不同歷史階段形成的農宅要根據實際情況予以確權登記。建立健全宅基地使用權價值市場化形成機制與評估機制，防止行政干預、私相授受、尋租舞弊，切實保障農民及農民集體的宅基地權利，充分體現(xiàn)宅基地市場價值。

（三）探索宅基地自愿有償退出和集體回收機制

建立農民閑置宅基地使用權自愿有償退出給農村集體經濟組織的機制，由集體經濟組織、地方政府或其他用地主體給予補償。宅基地使用權退出也需要引入市場機制，與宅基地使用權流轉市場并軌運行，由市場形成價格。建立騰退宅基地的統(tǒng)籌利用制度，騰退宅基地可以復墾用于農業(yè)生產，可以用于農村集體經營性和公益性建設用地，也可以用于建設農民集中居住房屋。按照十八屆三中全會提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的改革方向，騰退宅基地可以由農村集體對外出讓、出租、抵押、置換等，也可以復墾后用于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策項目、土地指標交易等。也可以考慮在購房補貼、養(yǎng)老保險、子女入學等方面為進城落戶農民自愿有償退出宅基地提供激勵，統(tǒng)籌推進宅基地退出和進城農民的市民化工作;可以嘗試把宅基地退出與國家新型城鎮(zhèn)化建設、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、宅基地有償使用制度等結合起來，設立更多綜合改革試點，提高農村土地制度改革與城鄉(xiāng)社會發(fā)展的協(xié)調性;可以設置一些綜合改革試驗區(qū)，強化農村承包地、宅基地制度改革和集體產權制度改革的聯(lián)動性，整體考慮宅基地、承包地和其他集體資源資產的“一攬子”退出。

（四）賦予農民宅基地更多權能

農村宅基地過去一直是“房地分離”政策，即宅基地所有權屬于集體，宅基地不得買賣、轉讓、出租、抵押，農民只擁有宅基地使用權，這在過去符合農村社會的現(xiàn)實情況（農民未大量進城，長期居住在農村）。但新時期農村社會已嚴重分化，大量閑置荒廢宅基地成為農民“沉睡的資本”，宅基地傳統(tǒng)的兩權結構已經不能適應新的農村社會，賦予農民宅基地更多權能勢在必行。首先，可以依照承包地對宅基地實行“三權分置”，即集體所有權、農戶占有權和使用權，即維護了集體所有權、保護了農戶占有權，又能給宅基地使用權提供廣闊的改革空間，如2017年中央1號文件提出的：“探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入?！逼浯危蛹毣厥褂脵嗟漠a權結構，給予農民更大的使用和收益空間。一方面在遠郊村，進城務工農民保留在農村的閑置荒廢宅基地，可以允許他們在集體經濟組織內部轉讓、出租，甚至買賣，只要在集體經濟組織內部，可以賦予農民宅基地完整的土地產權;另一方面，在城郊村、城中村，城鄉(xiāng)一體化程度較高，宅基地入市已經是既成事實，可以放開集體經濟組織范圍的限制，在一定期限內允許宅基地轉讓、出租、抵押、買賣，更大程度上實現(xiàn)農民宅基地的財產權利。

（五）城郊村宅基地市場化改革

土地資源的經濟價值顯化，土地市場化改革理應成為農村土地制度改革的支配性邏輯[5]。十八屆三中全會《決定》提出，市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規(guī)律，為此，必須充分發(fā)揮市場的決定性作用和正確發(fā)揮政府的作用。當前，我國處在深化經濟體制改革、健全社會主義市場經濟體制的關鍵時期，農村土地制度改革和土地要素的市場化問題是其中一項重要內容。在農村宅基地制度改革方面，缺乏宅基地使用權流轉市場，市場沒有在農村宅基地資源配置中起到決定性作用，極大地影響到宅基地資源的有效配置和合理利用。深化宅基地制度改革，引入市場機制，在農村土地集體所有制下，放活農村宅基地使用權流轉，建立宅基地使用權流轉交易市場，可以促進閑置宅基地的有效利用，提高土地使用效率，遏制宅基地閑置浪費現(xiàn)象，緩解城鄉(xiāng)建設用地不足問題，促進農村土地節(jié)約集約利用，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

（六）建立風險防控機制

宅基地和承包地一樣，具有保障功能，是農民進城失敗的最后退路，因此，宅基地改革應該重視建立風險防控機制，為農民提供最基本的保障。首先，無論是城市房地產還是農村宅基地流轉都要保證房屋的居住屬性，要出臺政策防止炒作。農村因為過去沒有這個市場，放開宅基地，就需要防止囤積土地，炒作土地，特別是城郊村、城中村和經濟發(fā)達村，土地價值高、利益矛盾復雜，加強監(jiān)督和管護，是防止投機分子炒地的關鍵。其次，對于自動自愿退出宅基地的農民，保留其集體經濟組織成員權，一旦出現(xiàn)突發(fā)、意外情況，集體經濟組織應該擔負起農民最后的居住保障;或者由當?shù)卣ㄟ^經濟補貼、住房保障、再就業(yè)等手段幫助這些農民不至于無家可歸、無房可住。第三，建立抵押失敗防御機制。農民通過宅基地以及房屋抵押獲得貸款，一旦經營失敗無法償還貸款，銀行勢必要處置抵押物，對農民來說是無法承受的，對此可以通過集體擔保、延緩還款日期，或當?shù)卣€貸款、幫助農民再就業(yè)，或轉讓專門工商企業(yè)代為經營。

參考文獻：

[1]國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部著：集體所有制下的產權重構，中國發(fā)展出版社，2015版，149頁。

[2]韓 松：論宅基地分配政策和分配制度改革，政法論叢，2021年第1期。

[3]劉守英，熊雪鋒：經濟結構變革、村莊轉型與宅基地制度變遷——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究，中國農村經濟，2018年第6期。

[4]董新輝：新中國 70 年宅基地使用權流轉：制度變遷、現(xiàn)實困境、改革方向，中國農村經濟，2019年第6期。

[5]張少停，康依寧：城鄉(xiāng)關系視角下我國農村土地制度演變的邏輯：1949-2019，鄭州輕工業(yè)大學學報（社會科學版），2021年第3期。

作者簡介：張少停（1983——），河南許昌人，鄭州輕工業(yè)大學馬克思主義學，講師，碩士生導師，研究方向為基層治理與農村土地問題。閆俊利（1986——），鄭州輕工業(yè)大學經濟與管理學院，碩士，研究方向為鄉(xiāng)村治理。趙莉（1986——），河南水利與環(huán)境職業(yè)學院經濟管理系，碩士，助教，研究方向為農村經濟。

基金項目：河南省社會科學界聯(lián)合會調研課題：產權管制視角下農村土地分置改革的實現(xiàn)路徑研究（SKL-2021-2997）階段性成果。鄭州市社科聯(lián)調研課題