摘 要：黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度是特定黨組織經(jīng)程序制定的，用于對(duì)黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為進(jìn)行監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、保障的行為規(guī)范。從運(yùn)作方向上看，監(jiān)督保障法規(guī)經(jīng)歷了自上而下的機(jī)制建立時(shí)期、自下而上的制度探索時(shí)期和多方平衡的體系確立時(shí)期。在內(nèi)部關(guān)系方面，法規(guī)經(jīng)歷了從孤立建設(shè)到整體推進(jìn)的發(fā)展過程，協(xié)同性不斷加強(qiáng)。監(jiān)督保障法規(guī)演進(jìn)的理論邏輯是圍繞黨的政治路線充實(shí)制度內(nèi)容，歷史邏輯是以黨內(nèi)監(jiān)督為起點(diǎn)延展制度體系，實(shí)踐邏輯是探索組織與個(gè)體的平衡關(guān)系。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度;黨內(nèi)監(jiān)督;黨內(nèi)保障

中圖分類號(hào)：D26 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2021）12-0073-03

2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上宣布黨在依規(guī)治黨的進(jìn)程中取得重要成就：形成了“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，即在黨章之下分設(shè)黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)和監(jiān)督保障法規(guī)制度的“1+4”基本框架。其中，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度是特定黨組織經(jīng)程序制定的用于對(duì)黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為進(jìn)行監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、保障的行為規(guī)范，具有約束、激勵(lì)和保障功能，可細(xì)分為監(jiān)督、審查、處理、關(guān)懷激勵(lì)、權(quán)利保障、工作保障六個(gè)類別[1]35-42，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中起著至關(guān)重要的作用。

監(jiān)督保障法規(guī)制度是黨百年制度探索的產(chǎn)物，但學(xué)界目前尚未對(duì)其發(fā)展史進(jìn)行梳理，對(duì)其中某一類法規(guī)的單一線索梳理也難以解釋整個(gè)制度板塊的內(nèi)部互動(dòng)關(guān)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要在黨史、新中國史、改革開放史、社會(huì)主義發(fā)展史學(xué)習(xí)教育中堅(jiān)定制度自信[2]162。遵照相關(guān)論述，本文嘗試在黨內(nèi)法規(guī)的沿革史中回溯監(jiān)督保障法規(guī)這條線索的理論淵源與演變進(jìn)程，明晰制度變遷的內(nèi)在邏輯，以豐富當(dāng)前制度建設(shè)的理性思考。

一、革命時(shí)期：建立自上而下的約束機(jī)制

中國共產(chǎn)黨自成立起就面臨生存與斗爭(zhēng)的外部壓力，以集中制和鐵的紀(jì)律為特征的列寧主義黨建原則，在十月革命后為中國共產(chǎn)黨人所認(rèn)同。外部壓力與俄共范例推動(dòng)黨形成嚴(yán)格自我約束機(jī)制，并外化為監(jiān)督保障法規(guī)的制度表征。這一時(shí)期的總特征包括：首先，黨內(nèi)文件已經(jīng)開始出現(xiàn)以監(jiān)察督促為主要內(nèi)容的監(jiān)督類制度，以違紀(jì)判定為主要內(nèi)容的審理類制度，以紀(jì)律處分為主要內(nèi)容的處理類制度，以保護(hù)黨員為主要目標(biāo)的權(quán)利保障類制度，以規(guī)范黨務(wù)工作為主要目標(biāo)的工作保障類制度，和以調(diào)動(dòng)全黨積極性為目標(biāo)的關(guān)懷激勵(lì)類制度。其次，法規(guī)在形式上最初以條款、章節(jié)的形式零散地出現(xiàn)在各種類型的文件中，并隨制度建設(shè)的成熟獨(dú)立為專門法規(guī)。最后，在內(nèi)部關(guān)系方面，法規(guī)經(jīng)歷了從孤立建設(shè)到協(xié)同建設(shè)的發(fā)展過程，出現(xiàn)整體性的萌芽。

第一，建設(shè)以自上而下監(jiān)督約束為主功能的法規(guī)。黨自成立起就開始借助法規(guī)開展黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐。中共一大至四大的綱領(lǐng)與各項(xiàng)決議案，有多處明確提出上級(jí)對(duì)下級(jí)黨組織的財(cái)物、活動(dòng)、政策進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，如黨員的書報(bào)宣傳、國會(huì)活動(dòng)等行為也要“絕對(duì)受中央監(jiān)督，不得自主”[3]148;中央還下發(fā)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》將巡視制度化，在秘密斗爭(zhēng)的狀態(tài)下通過制度手段加強(qiáng)集中，提升中央的領(lǐng)導(dǎo)力，強(qiáng)調(diào)巡視員“對(duì)中央負(fù)絕對(duì)責(zé)任，保證地方黨部對(duì)國際和中央路線百分百執(zhí)行”[4]374-378。

監(jiān)督約束需要以紀(jì)律處分的強(qiáng)制力做后盾。懲戒措施直到二大黨章才首次出現(xiàn)，懲戒層次的豐富則經(jīng)歷了更加漫長(zhǎng)的過程，到六大逐漸細(xì)化為改組、指責(zé)、警告、臨時(shí)取消重要工作、留黨察看、開除等多種手段。黨還針對(duì)特定問題出臺(tái)專門處理規(guī)定，如1926年頒布《中共中央擴(kuò)大會(huì)議通告——堅(jiān)決清洗貪污腐化分子》，要求洗刷“在經(jīng)濟(jì)問題上吞款、揩油的”投機(jī)腐敗分子[5]348。

第二，監(jiān)督保障法規(guī)制度建設(shè)逐漸從急用先立模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉磸?fù)適用模式。毛澤東同志在六屆六中全會(huì)為監(jiān)督全黨以統(tǒng)一行動(dòng)而提出黨內(nèi)法規(guī)概念，與此前單純將監(jiān)督措施寫入黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐有所不同，此時(shí)毛澤東同志從認(rèn)識(shí)上將監(jiān)督法規(guī)視作推動(dòng)黨內(nèi)關(guān)系走上正軌的長(zhǎng)期規(guī)范，而非臨時(shí)動(dòng)議或通知。此后，黨的監(jiān)督保障工作開始依靠更具有延續(xù)性的條例、規(guī)則、規(guī)定，逐漸擺脫對(duì)指令、通告等即時(shí)性命令文件的依賴。

第三，實(shí)踐需求催生監(jiān)督保障法規(guī)內(nèi)部制度關(guān)聯(lián)。審查程序法規(guī)最初發(fā)育較為遲晚，直至中共五大，黨章才提出對(duì)違紀(jì)案件要“依合法手續(xù)審查之”，短期忽視作為鏈接環(huán)節(jié)的審查程序曾產(chǎn)生一定負(fù)面影響。因此，延安時(shí)期黨開始強(qiáng)化規(guī)范動(dòng)作，制定法規(guī)要求審查程序討論和決定黨員違紀(jì)問題必須“收集旁證材料以昭慎重”，公布決定時(shí)黨員本人應(yīng)盡可能在場(chǎng)[6]692。在指導(dǎo)原則上，黨開始將權(quán)利保障與激勵(lì)關(guān)懷理念植入監(jiān)督法規(guī)，以“懲前毖后，治病救人”代替“殘酷斗爭(zhēng)，無情打擊”，強(qiáng)調(diào)要愛護(hù)、關(guān)心犯錯(cuò)誤的黨員干部，幫助他們重新為黨的事業(yè)所用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督法規(guī)指導(dǎo)原則的蛻變。

革命時(shí)期黨的權(quán)利保障法規(guī)除規(guī)定選舉、表決權(quán)外，也開辟了救濟(jì)權(quán)利，為黨員留出上訴辯護(hù)渠道以矯正紀(jì)律處分可能出現(xiàn)的過失[7]440。黨的工作保障類法規(guī)建設(shè)緊密圍繞保密原則，面對(duì)白色恐怖和頻發(fā)的叛徒告密事件，制定《中共中央秘密工作委員會(huì)關(guān)于秘密工作基本規(guī)則》等奠定保密工作基礎(chǔ)的法規(guī)，交通、檔案、文書、情報(bào)類工作法規(guī)與保密法規(guī)相互交織，保障了黨在秘密狀態(tài)下的工作運(yùn)轉(zhuǎn)[8]270。

二、建設(shè)時(shí)期：進(jìn)行自下而上的制度探索

新中國成立后，黨圍繞鞏固與建設(shè)政權(quán)的重要任務(wù)開展監(jiān)督保障法規(guī)建設(shè)。其特點(diǎn)主要有：在新中國成立后漸趨穩(wěn)定的政治環(huán)境下開始調(diào)動(dòng)群眾監(jiān)督的積極性;繼續(xù)拓展實(shí)用主義這一延續(xù)自革命年代的優(yōu)良傳統(tǒng);開始探索利用監(jiān)督保障法規(guī)作為國家治理的工具。

首先，從運(yùn)作方向上看，監(jiān)督保障法規(guī)在保證集中的基礎(chǔ)上不斷拓寬自下而上的動(dòng)能。黨內(nèi)監(jiān)督、審理、處理類法規(guī)開辟了群眾利益表達(dá)的渠道，如要求在黨媒報(bào)刊上公開地向人民進(jìn)行批評(píng)和自我批評(píng)[9]316，在監(jiān)察工作中把群眾檢舉控告和人民來信來訪作為工作依靠之一。黨內(nèi)也不斷強(qiáng)化同級(jí)和下級(jí)監(jiān)督，授予各級(jí)地方監(jiān)察委員會(huì)更方便地向上級(jí)乃至中央檢舉違法亂紀(jì)的權(quán)利[10]53。法規(guī)建設(shè)的新突破對(duì)于密切黨群關(guān)系、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主具有極為重要的意義。

其次，從法規(guī)形式上看，監(jiān)督保障法規(guī)的實(shí)用性進(jìn)一步凸顯。這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)歸屬黨的政策文件，更多地以決定、指示、通知等形式出現(xiàn)，通過中央批轉(zhuǎn)、會(huì)議通過的報(bào)告也帶有法規(guī)效力。為了照顧普通黨員與人民群眾的法規(guī)理解能力，黨在新中國成立后嘗試探索克制法規(guī)體量的傾向，黨內(nèi)法規(guī)的篇幅隨群眾動(dòng)員力度的提升而壓縮，如中共九大將黨章從原有的60條壓縮至12條;1958年《黨的監(jiān)察工作方法四十四條》把對(duì)監(jiān)察工作的要求凝練成諸如“對(duì)敵人要狠，對(duì)同志要和”等44句原則。

再次，從規(guī)法關(guān)系上看，監(jiān)督保障法規(guī)主動(dòng)嵌入國家法治之中，與國家法律共同發(fā)揮公權(quán)力約束的作用。1953年的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，規(guī)定了黨中央對(duì)政府系統(tǒng)各部門決策的直接監(jiān)督，這是繼1948年強(qiáng)化對(duì)軍隊(duì)黨組織的監(jiān)督后，黨在執(zhí)政條件下進(jìn)一步處理中央層級(jí)黨政關(guān)系的實(shí)踐[11]231。監(jiān)督保障法規(guī)還賦予監(jiān)察委員會(huì)處理黨員違反國家法律和法令的行為[12]329，強(qiáng)化了對(duì)黨員違紀(jì)違法行為的威懾。

最后，黨在建設(shè)時(shí)期還有意識(shí)地搭建監(jiān)督與保障法規(guī)的互動(dòng)關(guān)系。黨的約束型法規(guī)為權(quán)利和工作保障類法規(guī)的執(zhí)行提供支持，八大黨章規(guī)定，侵害黨員權(quán)利就是違反黨的紀(jì)律，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分[13]230，這是黨章首次將侵犯黨員權(quán)利納入紀(jì)律懲處范圍。

黨在建設(shè)時(shí)期主要從監(jiān)督方向、執(zhí)行實(shí)用性與黨規(guī)國法關(guān)系等角度對(duì)黨的監(jiān)督保障法規(guī)開展有益的制度探索。這一階段的法規(guī)建設(shè)既受國內(nèi)外形勢(shì)影響，又與國家建設(shè)等多重因素相互交織，在后期產(chǎn)生一定曲折，但總的來看延續(xù)了革命年代實(shí)用主義的優(yōu)良傳統(tǒng)，又開展了向規(guī)范主義過渡的嘗試，為黨在改革時(shí)期進(jìn)一步走入制度治理的軌道奠定了良好基礎(chǔ)。

三、改革時(shí)期：確立多方平衡的法規(guī)體系

進(jìn)入改革開放新時(shí)期后，黨內(nèi)法規(guī)探索建立更穩(wěn)定的監(jiān)督制約機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，黨員先進(jìn)性、純潔性建設(shè)的任務(wù)更為凸顯，要求監(jiān)督保障法規(guī)發(fā)揮更突出的作用。新時(shí)期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的任務(wù)推動(dòng)法規(guī)進(jìn)一步完善。特別是黨的十八大以來，監(jiān)督保障法規(guī)建設(shè)走上快車道，為全面從嚴(yán)治黨提供了堅(jiān)實(shí)制度保障。

在運(yùn)作方向上，監(jiān)督保障法規(guī)確立多方平衡的運(yùn)行機(jī)制。改革前的遺留問題使黨意識(shí)到自下而上的監(jiān)督必須有規(guī)可依、有集中指導(dǎo)以避免無序。因此，新時(shí)期第一部黨章要求黨“在高度民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度的集中”，不刻意突出上下級(jí)的某一端。其次，法規(guī)強(qiáng)調(diào)明確區(qū)分并依靠“黨內(nèi)監(jiān)督”與“人民監(jiān)督”[14]1189。最后，遵循習(xí)近平總書記關(guān)于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子等重要論述，黨修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，在程序上保障黨員的監(jiān)督、批評(píng)建議權(quán)。目前，黨內(nèi)監(jiān)督體系的動(dòng)能主要來自自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督以及同級(jí)監(jiān)督。

在規(guī)法關(guān)系方面，黨規(guī)與國法在監(jiān)督保障領(lǐng)域厘清邊界，圍繞共同目標(biāo)發(fā)揮各自制度優(yōu)勢(shì)。“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”[15]147，制度和法律在改革時(shí)期的地位逐漸提升，黨法概念從黨的政策中分化出來，成為與治國手段相對(duì)應(yīng)的治黨工具。黨內(nèi)法規(guī)依舊需要監(jiān)督、制約、處分黨員違紀(jì)違法行為，但不再替代國法制裁，二者在事實(shí)上拉開距離。遵循習(xí)近平總書記關(guān)于“黨員不僅要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，而且要嚴(yán)格遵守黨章等黨規(guī)，對(duì)自己提出更高要求”[16]436的論述，2015年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》刪去與法重合部分，突出對(duì)紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法的強(qiáng)調(diào)，彰顯黨員相對(duì)于公民在遵規(guī)守紀(jì)方面的先進(jìn)性。國家陸續(xù)制定《保守國家秘密法》《檔案法》，相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)入有國法可依的階段，監(jiān)督保障法規(guī)以黨政聯(lián)文形式繼續(xù)發(fā)揮影響。

在系統(tǒng)性方面，監(jiān)督保障法規(guī)加快了縱向整合、確立體系的進(jìn)程。這一時(shí)期法規(guī)經(jīng)歷了從單行法規(guī)向主干法規(guī)、法規(guī)體系的演化。黨內(nèi)接連為巡視、信訪、考核、重大事項(xiàng)報(bào)告等監(jiān)督手段立規(guī)建制，并出臺(tái)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》作為主干法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》將改革開放以來黨在立案、搜證、審理等環(huán)節(jié)的審查類法規(guī)整合統(tǒng)攝。除黨的工作保障類法規(guī)尚未出臺(tái)主干法規(guī)外，紀(jì)律處分條例、問責(zé)條例、權(quán)利保障條例、黨內(nèi)關(guān)懷幫扶辦法、黨內(nèi)功勛榮譽(yù)表彰條例都已將監(jiān)督保障法規(guī)下的子類制度進(jìn)行整合。

在協(xié)同性方面，監(jiān)督保障法規(guī)內(nèi)部的有機(jī)關(guān)聯(lián)越來越顯著。監(jiān)督類法規(guī)負(fù)責(zé)監(jiān)督威懾，審查類法規(guī)承接監(jiān)督的線索調(diào)查，處理類法規(guī)依照審查結(jié)果進(jìn)行懲處，監(jiān)督、處理類法規(guī)也建立對(duì)紀(jì)檢辦案人員的內(nèi)控機(jī)制，防止“燈下黑”。權(quán)利保障類法規(guī)細(xì)化監(jiān)督權(quán)，提供了自下而上的監(jiān)督力量。公文備案與黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)也作為特定形式的黨內(nèi)監(jiān)督手段，減少信息不對(duì)稱導(dǎo)致的權(quán)力私用空間。關(guān)懷激勵(lì)類法規(guī)構(gòu)建了黨內(nèi)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制與表彰機(jī)制，強(qiáng)化約束的同時(shí)為黨員提供正向引領(lǐng)和試錯(cuò)空間，激勵(lì)黨員作為。約束型法規(guī)也為保障、激勵(lì)型法規(guī)提供保護(hù)，一切侵犯權(quán)利、干擾工作、濫用激勵(lì)的行為都要受到黨紀(jì)懲處。

四、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的發(fā)展邏輯

監(jiān)督保障法規(guī)在黨的百年制度建設(shè)史中形成了自身的演變邏輯，主要包括：以黨建工具論為主要內(nèi)容的理論邏輯，以黨內(nèi)監(jiān)督為起點(diǎn)的歷史邏輯，探索組織與個(gè)體平衡關(guān)系的實(shí)踐邏輯。

1.圍繞政治路線充實(shí)制度內(nèi)容，是法規(guī)發(fā)展的理論邏輯。作為“人民群眾在特定歷史時(shí)期為完成特定歷史任務(wù)的一種工具”[13]133，黨需要圍繞階段性任務(wù)確立政治路線，監(jiān)督保障法規(guī)是政治路線在相關(guān)領(lǐng)域的映射與落實(shí)。一方面，法規(guī)制度把政治紀(jì)律放在首位，目的是確保黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實(shí)[17]16-17;法規(guī)的建設(shè)重點(diǎn)和目標(biāo)導(dǎo)向也帶有鮮明時(shí)代特征。另一方面，“技術(shù)工作政治化”的要求貫穿各個(gè)時(shí)期黨務(wù)工作保障法規(guī)建設(shè)，要求黨內(nèi)檔案、信息、統(tǒng)計(jì)等技術(shù)工作與黨的整個(gè)任務(wù)聯(lián)系起來[18]11-14，如建設(shè)時(shí)期檔案工作為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)革命服務(wù);改革年代黨內(nèi)信息簡(jiǎn)報(bào)工作的定位是為黨委決策科學(xué)化、民主化提供智力支持。

2.以黨內(nèi)監(jiān)督為起點(diǎn)延展制度體系，是法規(guī)發(fā)展的歷史邏輯。監(jiān)督保障法規(guī)自建設(shè)起就將監(jiān)督全黨行為、確保令行禁止擺在首要位置，其他法規(guī)衍生于監(jiān)督類法規(guī)這條主線，經(jīng)歷了從被動(dòng)架構(gòu)關(guān)聯(lián)到主動(dòng)探索協(xié)同的過程。為確保制度的威懾力，懲戒處理類法規(guī)緊隨監(jiān)督法規(guī)而建設(shè)。處理類法規(guī)在執(zhí)行中遇到瓶頸，催生各個(gè)時(shí)期規(guī)范審查和權(quán)利保障法規(guī)的需求。黨的十八大以來，各類監(jiān)督保障法規(guī)均加速建設(shè)，但從數(shù)量上看，監(jiān)督、審查、處理類法規(guī)占監(jiān)督保障法規(guī)70%以上[1]39，板塊內(nèi)部仍存在不平衡現(xiàn)象，需要加快補(bǔ)齊短板。遵循這一歷史邏輯，必須增強(qiáng)法規(guī)內(nèi)部的協(xié)同性，確保法規(guī)間相互支撐。一方面，制定或修改法規(guī)要充分考慮制度間的聯(lián)動(dòng)作用，防止法規(guī)內(nèi)部沖突。另一方面，要補(bǔ)齊制度短板，加快保障型法規(guī)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總要求，即“使實(shí)體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度相互協(xié)調(diào)、相輔相成，提升法規(guī)制度整體效應(yīng)”[16]441。

3.探索組織與個(gè)體的平衡關(guān)系，是法規(guī)發(fā)展的實(shí)踐邏輯。約束與保障型法規(guī)的互動(dòng)，反映黨組織和黨員的關(guān)系。監(jiān)督保障法規(guī)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，自上而下的約束集中過強(qiáng)會(huì)難以保障黨員權(quán)利，刻意放大自下而上的民主也不利于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。組織權(quán)力與個(gè)體權(quán)利的博弈應(yīng)找到均衡點(diǎn)，這要求不斷提升法規(guī)內(nèi)容的精細(xì)化程度，加強(qiáng)法規(guī)解釋明確違紀(jì)判定的尺度，打通黨內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的渠道，走出一條堅(jiān)持群眾路線又不搞群眾運(yùn)動(dòng)的新路徑，向更多主體賦予監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建多元平衡的監(jiān)督體系等。

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