饒鵬

[摘 要] 高校承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際合作交流五大功能，高校行政管理體系從宏觀上決定了學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和方向，從微觀上決定了五大功能的實(shí)現(xiàn)路徑、方式和程度，高校行政管理水平的高低，對(duì)于學(xué)校日常教學(xué)、科學(xué)研究、后勤保障工作的開展起到了基礎(chǔ)性和決定性的作用。高校具有顯著的公共服務(wù)屬性，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，高校的行政管理應(yīng)當(dāng)為學(xué)校實(shí)現(xiàn)公共屬性提供支撐。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公益性、參與性和服務(wù)性，能為高校行政管理改革提供理論指導(dǎo)。文章通過(guò)對(duì)新公共服務(wù)理論的研究，探討構(gòu)建服務(wù)型的行政管理體系，提升管理效率和水平，不斷提升高校發(fā)展內(nèi)涵。

[關(guān)鍵詞]新公共服務(wù)；高校；行政管理

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2021）23-0090-03

20世紀(jì)70年代末盛行的新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)化辦事流程，減少管理層級(jí)減少人員、引入競(jìng)爭(zhēng)等，一定程度上降低了政府運(yùn)行成本，提高了效率，但是其弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。新公共管理理論對(duì)效率過(guò)于關(guān)注，忽視了人的價(jià)值。其倡導(dǎo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、私營(yíng)管理方式和顧客理念等價(jià)值觀使得公平和民主被忽視?！懊绹?guó)學(xué)者哈伯爾和格林也對(duì)企業(yè)家政府模式進(jìn)行了批評(píng)，認(rèn)為該模式與美國(guó)政府的治理模式背道而馳，這種偏離會(huì)引起制度、法治、分配以及責(zé)任界定等傳統(tǒng)的基本政治問(wèn)題”[1]。針對(duì)上述問(wèn)題，在對(duì)公共管理理論進(jìn)行反思、批判和吸收后，管理學(xué)家登哈特夫婦提出了不同于新公共管理理論的新理論——新公共服務(wù)。新公共服務(wù)理論重視最大程度上保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民利益和公共利益，重視民主作用的發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)服務(wù)意識(shí)和公民在公共事務(wù)中的參與作用，而不是僅僅注重提高效率。新公共服務(wù)理論的核心是民主、公民權(quán)和公共利益，主要包括以下基本觀點(diǎn)。

（一）政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，過(guò)去政府廣泛而又深度參與了社會(huì)各方面管理工作[2]，但當(dāng)今時(shí)代各階層利益和訴求多元化，公共政策的制定涉及許多利益關(guān)系的調(diào)整，政府在制定政策時(shí)需要平衡各方面利益。因此，政府從原來(lái)的直接提供者變成了協(xié)調(diào)者，角色從過(guò)去的管理者、掌舵者變成中介、裁判。

（二）公共利益是組織目標(biāo)，非副產(chǎn)品

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共政策的制定必須以公共的、集體的利益為出發(fā)點(diǎn)，在實(shí)施過(guò)程中確保公共利益居于首位，而不能基于少數(shù)人甚至是個(gè)人的利益。政府應(yīng)當(dāng)建立對(duì)話協(xié)商的機(jī)制，確保公共政策的產(chǎn)生過(guò)程公平公正，讓公民的社會(huì)福利均得到滿足與實(shí)現(xiàn)。

（三）尊重人的價(jià)值而不僅僅是生產(chǎn)效率的價(jià)值

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，不能把重點(diǎn)放在控制或支配人的行為，而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)人本身的重視，高度重視人的價(jià)值、利益訴求和對(duì)公平的強(qiáng)烈愿望，給予他們處理日常社會(huì)事務(wù)及協(xié)商制定公共政策等的渠道，以此來(lái)創(chuàng)造出更大社會(huì)價(jià)值。

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公益性，就共同的利益進(jìn)行對(duì)話協(xié)商，確保公共利益處于主體地位，使得決策過(guò)程民主、公平、公正。高校決策應(yīng)當(dāng)重視師生利益，注重民主。

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)參與性，重視公民參與政府決策過(guò)程，重視各個(gè)層次的利益和訴求，能廣泛調(diào)動(dòng)參與者的主觀能動(dòng)性和積極性。高校行政管理應(yīng)當(dāng)建立行之有效的溝通協(xié)調(diào)和議事決策機(jī)制，把涉及師生切身利益問(wèn)題的決定權(quán)交給師生，最大程度地保護(hù)師生的共同利益。

新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)服務(wù)性，認(rèn)為服務(wù)是政府首要職能，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)參與者和服務(wù)者的任務(wù)，高校行政管理應(yīng)當(dāng)更多扮演中介、裁判或者協(xié)調(diào)者的角色，從過(guò)度行政化、命令式的管理轉(zhuǎn)變?yōu)樵趲熒凸芾聿块T之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，為師生提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)生活條件。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

在管理體制和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上，高校的行政管理呈現(xiàn)“科層化”特征，高校的學(xué)科建設(shè)、科研管理、人事管理、后勤保障等，都具有強(qiáng)烈的行政化色彩。與此同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)行政管理職能，通常做法是設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)行政人員，長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，人員臃腫。一般來(lái)說(shuō)，高校校級(jí)機(jī)關(guān)主要分為黨群工作部門、行政事務(wù)管理部門、教學(xué)輔助機(jī)構(gòu)和后勤保障機(jī)構(gòu)四大類。而根據(jù)每所高校的規(guī)模大小和特點(diǎn)的不同，每類機(jī)構(gòu)的數(shù)量略有差異，據(jù)統(tǒng)計(jì)，高校平均機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到了28個(gè)[3]，多的有近40個(gè)，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置比較復(fù)雜，同時(shí)，高校行政管理人數(shù)多，在教職工總數(shù)人中占比偏大。

（二）職能劃分不科學(xué)

管理部門劃分過(guò)細(xì)，職能分散，有時(shí)為完成同一任務(wù)需多部門參與，各部門往往站在自己的立場(chǎng)看問(wèn)題，無(wú)形中大幅增添了溝通協(xié)同的工作難度，導(dǎo)致工作推進(jìn)困難，行政管理工作效率低下。多頭領(lǐng)導(dǎo)、多部門管理問(wèn)題突出，導(dǎo)致程序煩瑣，效率低下，如購(gòu)買一般辦公設(shè)備，在挑選階段需要向招標(biāo)采購(gòu)部門申購(gòu)，買回來(lái)后需要向資產(chǎn)管理部門報(bào)備，最后費(fèi)用需要找財(cái)務(wù)部門報(bào)銷。管理層次多，行政指令需層層下達(dá)，任務(wù)完成效果層層上報(bào)，導(dǎo)致上下級(jí)之間信息不對(duì)稱，溝通交流不暢，影響工作開展。

（三）服務(wù)意識(shí)不到位

高校行政機(jī)關(guān)行政化趨勢(shì)明顯，在高校，教師職稱評(píng)聘、管理干部職務(wù)晉升、教學(xué)科研資源分配、后勤基建項(xiàng)目的實(shí)施，都是以行政權(quán)力為主導(dǎo)的，行政權(quán)力滲透到學(xué)校日常管理和運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)，行政權(quán)力在各個(gè)領(lǐng)域作用的發(fā)揮，擠占了學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)用的空間，也擠占了教師學(xué)生民主權(quán)利在學(xué)校重要事項(xiàng)上的參與權(quán)以及決策權(quán)。同時(shí)，行政人員存在的官僚意識(shí)和作風(fēng)，在涉及利益沖突的時(shí)候，往往會(huì)首先考慮到自身部門利益，而不是考慮全局利益或服務(wù)師生，有時(shí)甚至多個(gè)部門意見“打架”，讓師生無(wú)所適從。在管理過(guò)程中，師生未能充分表達(dá)意見和訴求，通過(guò)充分發(fā)揚(yáng)民主形成的決策不多，導(dǎo)致有些制度的制定不切實(shí)際，造成制度“空轉(zhuǎn)”。有的管理者高高在上，僅通過(guò)召開會(huì)議、下發(fā)文件布置工作，同時(shí)又聽不進(jìn)不同意見，導(dǎo)致管理部門各自為政，自行其是，從而導(dǎo)致管理效率低下。

（四）晉升渠道不暢通

選人用人時(shí)，絕大多數(shù)情況下以上級(jí)的意見為主，對(duì)管理人員的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)比較單一，這樣做雖然很多時(shí)候能提高效率，但是也會(huì)阻礙人力資源的合理安排，尤其是難以避免任人唯親、裙帶關(guān)系等不良導(dǎo)向。根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》實(shí)行為職務(wù)與職級(jí)并行，解決了過(guò)去廣大普通公務(wù)員“晉升難、待遇低”問(wèn)題，解除了只有職務(wù)晉升才能提升工資和福利待遇的局限。但是卻沒(méi)有針對(duì)高校行政管理人員制定相應(yīng)的管理規(guī)定，大多數(shù)管理人員只能通過(guò)職務(wù)晉升改善待遇，而領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)受編制限制，導(dǎo)致大部分行政人員晉升困難，嚴(yán)重影響工作積極性。

（一）保障民主

要樹立為師生服務(wù)的管理理念，要把是否有利于全校教師和學(xué)生作為制定各項(xiàng)制度措施，開展各項(xiàng)管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要落實(shí)民主監(jiān)督各項(xiàng)制度，健全完善師生參與學(xué)校管理的體制機(jī)制，不斷推動(dòng)行政管理規(guī)范化、民主化。

（二）完善機(jī)構(gòu)

實(shí)行大部制，將職能相近或聯(lián)系緊密的部門合并，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，減少人員，降低人力資源和溝通協(xié)調(diào)成本。要對(duì)每一個(gè)崗位職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定并進(jìn)行考核，切實(shí)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，杜絕各種推諉或者扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政管理部門與教學(xué)、科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，聽取他們的意見，以高效的行政管理保護(hù)和促進(jìn)教育教學(xué)、學(xué)術(shù)學(xué)術(shù)研究的發(fā)展。要完善部門之間溝通協(xié)作機(jī)制，必要時(shí)可通過(guò)建立工作專班、領(lǐng)導(dǎo)小組等形式打造工作團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌各部門行政職能，在統(tǒng)一指揮、加強(qiáng)溝通、持續(xù)推進(jìn)和監(jiān)督落實(shí)等方面發(fā)揮作用。各部門要加強(qiáng)上下溝通，對(duì)工作中出現(xiàn)的各種問(wèn)題要及時(shí)反饋，并根據(jù)實(shí)際情況提供可操作的意見和建議。要逐步形成管理制度的科學(xué)化和規(guī)范化，保證行政管理制度建設(shè)的透明度，將以人為本的管理制度實(shí)施到位。

（三）提升素質(zhì)

通過(guò)學(xué)習(xí)相關(guān)原理和實(shí)踐訓(xùn)練，不斷提升管理人員職業(yè)技能和素養(yǎng)。注重人的長(zhǎng)期發(fā)展和對(duì)潛能的開發(fā)，在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的同時(shí)，完成對(duì)人的職業(yè)化能力提升。因此，加強(qiáng)對(duì)行政管理人員的培訓(xùn)就是一項(xiàng)重要工作，要通過(guò)系統(tǒng)的、科學(xué)的培訓(xùn)，不斷提升行政管理人員的工作技能，以便有效應(yīng)對(duì)變化、適應(yīng)環(huán)境、提高工作效率，最終實(shí)現(xiàn)組織與個(gè)人發(fā)展的雙贏。擴(kuò)大管理人員選聘范圍，選聘具有相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)的人員從事對(duì)應(yīng)管理工作，提升專業(yè)化程度。在教學(xué)科研管理崗位，應(yīng)該從熟悉大學(xué)教學(xué)科研工作的教授中選聘，同時(shí)，擔(dān)任管理者之后，他們的主要精力應(yīng)該放在行政管理崗位上，應(yīng)完成管理和專業(yè)技術(shù)兩類崗位的工作目標(biāo)和職責(zé)，并參加管理崗位考核，不能在原專業(yè)技術(shù)崗位擔(dān)負(fù)過(guò)多具體的科研或者教學(xué)任務(wù)。非教學(xué)單位的管理人員要特別注意應(yīng)聘者的管理經(jīng)驗(yàn)和其對(duì)應(yīng)崗位的專業(yè)知識(shí)。通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)，選拔適合的專業(yè)人才充實(shí)到高校管理崗位。

（四）適度放權(quán)

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)服務(wù)性，高校行政管理行政權(quán)力過(guò)分集中在機(jī)關(guān)職能部門，人事、財(cái)務(wù)、物資等都由機(jī)關(guān)職能部門統(tǒng)一調(diào)配，大大小小的決策都由學(xué)校做出并監(jiān)督執(zhí)行，基層單位（部門）特別是學(xué)院只能被動(dòng)服從和無(wú)條件執(zhí)行，他們承擔(dān)了責(zé)任卻不具備相應(yīng)權(quán)力，對(duì)許多本可以自行解決的事情都要行政管理部門批準(zhǔn)，基層在執(zhí)行具體決策過(guò)程中缺乏自由裁量權(quán)，不利于調(diào)動(dòng)基層積極性，也會(huì)致使工作效率受到很大影響。要推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，把管理重心放在基層，賦予基層單位（部門）特別是學(xué)院的在教學(xué)科研工作中的主體地位，要制定簡(jiǎn)政放權(quán)措施的相關(guān)措施，把該放的權(quán)放到位、放到底，為基層在具體事務(wù)性工作上提供更多自由的空間，減少干預(yù)環(huán)節(jié)，提高管理效率，在確保行政權(quán)力下放的同時(shí)，也保證責(zé)任落實(shí)到位，形成層次清晰、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行規(guī)范的行政管理組織架構(gòu)[4]。

（五）完善考核

構(gòu)建完善以能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的考核體系，要針對(duì)每一個(gè)工作崗位，根據(jù)工作內(nèi)容、崗位職責(zé)等進(jìn)行分析和研究，明確崗位職責(zé)，制定職責(zé)清單。同時(shí)，要針對(duì)每項(xiàng)職責(zé)明確詳細(xì)具體、可量化、符合實(shí)際的績(jī)效目標(biāo)，根據(jù)崗位職責(zé)任務(wù)以及績(jī)效目標(biāo)，全面考核管理人員的德、能、勤、績(jī)、廉等表現(xiàn)?！暗隆狈矫?，要考核政治品質(zhì)及個(gè)人品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德等方面的表現(xiàn)?！澳堋狈矫妫己寺穆毐M責(zé)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，以及接受教育培訓(xùn)的情況?！扒凇狈矫妫己司駹顟B(tài)和對(duì)待工作事務(wù)盡心盡力程度、責(zé)任意識(shí)和事業(yè)心等方面的表現(xiàn)。“績(jī)”方面，要考核完成崗位任務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)生的積極效應(yīng)等方面情況。“廉”方面，要考核遵守黨紀(jì)國(guó)法、工作紀(jì)律、廉潔自律、克己奉公等方面的情況?？茖W(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，合理分配權(quán)重，加強(qiáng)考核結(jié)果及運(yùn)用，把考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制結(jié)合起來(lái)，作為管理人員職務(wù)晉升、崗位聘任等獎(jiǎng)勵(lì)或者批評(píng)問(wèn)責(zé)、扣罰績(jī)效獎(jiǎng)金等處罰的依據(jù)，嚴(yán)格治庸治懶，促進(jìn)管理人員積極擔(dān)當(dāng)作為。

[1] [美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：北京中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[2] 張彩彩.新公共管理理論與新公共服務(wù)理論的比較[J].西安郵電學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，15（04）：135-138.

[3] 孫啟雯.公立高校校級(jí)機(jī)關(guān)行政管理工作優(yōu)化研究——以上海市A高校為例[D].上海：上海師范大學(xué)，2017.

[4] 謝輝.美國(guó)公立大學(xué)行政管理組織架構(gòu)分析[J].中國(guó)高教研究，2010（07）：53-55+57.