范佳洋

[摘?要]大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)決定了校內(nèi)權(quán)限的分配與運(yùn)行方式，其合理程度系關(guān)大學(xué)整體競(jìng)爭(zhēng)力。德國(guó)政府主要依據(jù)高等教育法來調(diào)整大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為了避免法律不當(dāng)干預(yù)大學(xué)自治，一方面，高等教育法明確大學(xué)的法人地位，以此劃定政府與大學(xué)的制度邊界;另一方面，高等教育法必須接受合憲性審查，以確保法律的結(jié)構(gòu)性規(guī)定有利于高校踐行基本權(quán)利。以德國(guó)經(jīng)驗(yàn)為鑒，我國(guó)應(yīng)明確高校法律地位的公法意義，確保大學(xué)章程對(duì)校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)的合理安排，并通過備案審查制度監(jiān)督教育類法律文件的合法性，以提升高校內(nèi)部治理的效能。

[關(guān)鍵詞]德國(guó)高等教育法;大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);高校治理

[中圖分類號(hào)]G649?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A?[文章編號(hào)]1005-5843（2020）06-0150-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.06.027

大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)意指“大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力的分配、制約和利益實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)定、體制安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，集中體現(xiàn)大學(xué)管理的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行及其規(guī)制的主要特征和基本要求”[1]。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之所以重要，是因?yàn)槠渲苯芋w現(xiàn)了校內(nèi)權(quán)限分配的專業(yè)性與功能性，這系關(guān)權(quán)利保障和權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)是否能有效落實(shí)，也決定了高校整體競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展趨勢(shì)。

德國(guó)是羅馬傳統(tǒng)大學(xué)的代表國(guó)家。羅馬傳統(tǒng)大學(xué)“不管在組織形式上有多少差別，從根本上說，都處于政府當(dāng)局的領(lǐng)導(dǎo)之下，使國(guó)家有可能對(duì)高等教育進(jìn)行具體的監(jiān)督和管理”[2]。與此同時(shí)，德國(guó)的高等教育治理深受法律主義的影響，政府主要通過高等教育法①，自上而下地規(guī)范大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。法律主義不僅要求政府必須依法管理大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，也要求法律設(shè)定的組織環(huán)境能夠契合大學(xué)的發(fā)展規(guī)律。一旦高等教育法無法為學(xué)術(shù)運(yùn)作提供良好的組織保障，就應(yīng)接受合憲性審查。由此，德國(guó)政府既實(shí)現(xiàn)了對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的有效管理，又保障了校內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置。

一、德國(guó)高等教育法確立大學(xué)的法人地位

“法人”是法律對(duì)社會(huì)中客觀存在的團(tuán)體的擬制，法人地位決定了相應(yīng)主體的人格獨(dú)立程度與行為自主空間[3]。德國(guó)大學(xué)的發(fā)展史表明，大學(xué)并不是自發(fā)產(chǎn)生的，而是為滿足國(guó)家的需要而誕生的，其最初是以州立學(xué)府的身份被創(chuàng)建的[4]。因此，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，德國(guó)大學(xué)并不享有法人地位，只是一個(gè)性質(zhì)上類似于政府機(jī)構(gòu)的“營(yíng)造物”②，政府可以“依據(jù)法律或出于法律的理由設(shè)立、變更或解散高等學(xué)校，規(guī)定其行政目標(biāo)，指定其領(lǐng)導(dǎo)人，確定其法律能力，發(fā)布或同意發(fā)布高等學(xué)校章程，并且負(fù)責(zé)高等學(xué)校的財(cái)務(wù)開支”[5]。由于大學(xué)屬于國(guó)家的營(yíng)造物，沒有獨(dú)立的法人地位，因此，大學(xué)在財(cái)政、人事及一般行政事務(wù)上的自主權(quán)非常有限，無法豁免于國(guó)家權(quán)力的干預(yù)[6]。

二戰(zhàn)結(jié)束后，政府對(duì)大學(xué)的支配性管理色彩逐漸淡化，大學(xué)獲得了更多的組織自主權(quán)。例如，各州文化部長(zhǎng)會(huì)議于1968年達(dá)成協(xié)定，各州文化部不再掌控大學(xué)行政人員的晉用、物品配置等事項(xiàng)的管理權(quán)限，而交由大學(xué)行使[7]。這一發(fā)展趨勢(shì)，為德國(guó)大學(xué)后續(xù)獲得獨(dú)立的法人地位奠定了良好的基礎(chǔ)。1976年，聯(lián)邦政府出臺(tái)《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》，首次于法律層面明確大學(xué)的法人地位，規(guī)定公立大學(xué)具有“公法社團(tuán)”和“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的雙重法律身份。這一法律身份，以制度的形式劃定了政府在不同大學(xué)事務(wù)上的管理權(quán)限：一方面，在學(xué)術(shù)自治事項(xiàng)上，大學(xué)以公法社團(tuán)身份示人，各州政府僅能對(duì)大學(xué)進(jìn)行合法性監(jiān)督，只要相關(guān)行為符合法律規(guī)定，那么政府就應(yīng)當(dāng)予以尊重;另一方面，在完成國(guó)家委辦的任務(wù)時(shí)（如大學(xué)的預(yù)算、人事問題等），大學(xué)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的隸屬機(jī)關(guān)，各州政府必須對(duì)大學(xué)做出專業(yè)監(jiān)督，這就意味著大學(xué)的相關(guān)行為除了符合法律規(guī)定之外，還必須具備合理性[8]。

而后，受新公共管理理念的影響，為了進(jìn)一步提高高等教育的管理效率，1998年修正的《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》賦予大學(xué)更為多元的法律地位。該法第58條第1款規(guī)定：“大學(xué)原則上為公法社團(tuán)，同時(shí)為國(guó)家之機(jī)構(gòu)。大學(xué)亦得以其他法律形式設(shè)立之。大學(xué)于法律的范圍內(nèi)，享有自治權(quán)?！盵9]鑒于不同的法人形式具有不同的內(nèi)部功能配置方式，因此，這一條款背后的法理在于通過賦予大學(xué)不同的法人形式，給予大學(xué)更多的組織設(shè)置自主權(quán)。與擴(kuò)充大學(xué)法人形式的精神相適應(yīng)，《高等學(xué)校基準(zhǔn)法》亦刪除了舊法第61—66條關(guān)于大學(xué)組織與管理的規(guī)定，僅保留了大學(xué)法律地位和各州政府監(jiān)督權(quán)的基本規(guī)定。此外，1998 年《高等學(xué)校基準(zhǔn)法》還刪除了舊法有關(guān)學(xué)習(xí)、課程、成績(jī)、科研、學(xué)籍等學(xué)習(xí)事項(xiàng)的規(guī)定，以及高校領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)院成員構(gòu)成等高校內(nèi)部管理方面的規(guī)定，并在一定程度上采納了企業(yè)的架構(gòu)，釋放大學(xué)的自主管理空間。

為了進(jìn)一步放權(quán)給州與大學(xué)，德國(guó)《基本法》于2006年做出了修改，聯(lián)邦的高等教育管理權(quán)大幅收縮。在此背景下，聯(lián)邦層面的《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》于2008年被廢除，相關(guān)權(quán)限主要交由各州行使。各州接手高等教育管理權(quán)后，公立大學(xué)的法律地位主要面臨4種變化：第一，完全保留“公法社團(tuán)”和“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的雙重身份;第二，只保留“社團(tuán)法人”身份;第三，在保留原有雙重身份的基礎(chǔ)上，允許采用新的法律形式;第四，明確規(guī)定大學(xué)可以具有財(cái)團(tuán)身份[10]。這一改變令德國(guó)公立大學(xué)的“國(guó)家機(jī)構(gòu)”屬性日益淡化。以作為公法財(cái)團(tuán)法人的公立大學(xué)為例：一方面，這些大學(xué)實(shí)現(xiàn)了由“人合”向“財(cái)合”的轉(zhuǎn)變，大學(xué)具有財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性;另一方面，這些大學(xué)在人事和財(cái)務(wù)管理上亦有較大的自主權(quán)，大學(xué)的校務(wù)會(huì)議和校長(zhǎng)能夠承擔(dān)更多的管理職能[11]。

簡(jiǎn)言之，自德國(guó)高等教育法確立大學(xué)的法人地位，大學(xué)便從制度上擁有了獨(dú)立的人格與意志，并擁有相應(yīng)的組織自主權(quán)。大學(xué)法人形式的變遷過程表明，在確保大學(xué)的獨(dú)立法律地位的前提下，聯(lián)邦對(duì)高等教育的統(tǒng)一管理力度日益趨弱，各州有權(quán)以更具地方特色的方式履行高等教育管理職責(zé)。高等教育法允許大學(xué)以多元的法人形式設(shè)立，為大學(xué)根據(jù)自身發(fā)展，定位調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，預(yù)留了相應(yīng)的制度空間。

二、德國(guó)高等教育法規(guī)范大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

（一）高等教育法全面調(diào)整大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

為了緩解各州政府的教育財(cái)政負(fù)擔(dān)，德國(guó)《基本法》于1969年進(jìn)行了大幅修正，以擴(kuò)大聯(lián)邦政府的立法權(quán)限，便于其開展具體的管理工作。聯(lián)邦政府旨在通過高度一致的法規(guī)，同步管理、解決普遍問題，消除各地的發(fā)展差異，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)的均等發(fā)展[12]。在此背景下，聯(lián)邦政府于1976年出臺(tái)《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》，從以下三方面對(duì)大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)做出了全面且細(xì)致的規(guī)定。第一，該法規(guī)定大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式有“總長(zhǎng)制”或“校長(zhǎng)制”兩種，并于第62條詳細(xì)規(guī)定了大學(xué)校長(zhǎng)的提名、選拔、任命方式，以及校長(zhǎng)或總長(zhǎng)的任職期限等具體內(nèi)容，要求各州在其規(guī)范框架之下細(xì)化相關(guān)規(guī)定[13]。第二，由于當(dāng)時(shí)正值“組群大學(xué)”從法律上替代“教授大學(xué)”，因此，《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》還具體規(guī)定了其他校內(nèi)組織的職責(zé)與運(yùn)行方式，并特別突出校務(wù)會(huì)議和校務(wù)咨詢委員會(huì)的重要地位[14]。第三，該法對(duì)大學(xué)的任務(wù)、組織、團(tuán)體參與以及思想形成過程、課程的設(shè)計(jì)與改革、人事結(jié)構(gòu)甚至人事相關(guān)法令都做出了頗為細(xì)致的規(guī)定[15]?？傊?，《高等學(xué)校基準(zhǔn)法》對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整細(xì)致入微，各州僅能復(fù)制相關(guān)規(guī)定，幾無任何自主空間。

（二）高等教育法削弱大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范密度

由于聯(lián)邦層面高等教育法的規(guī)范密度過高，導(dǎo)致大學(xué)組織結(jié)構(gòu)僵化，進(jìn)而對(duì)大學(xué)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生了消極影響，因此，1998年修正的《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》放棄了對(duì)校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)的高密度調(diào)整，轉(zhuǎn)而采取對(duì)校內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)做出框架性安排的方式。一方面，修正后的法律確立德國(guó)大學(xué)內(nèi)部最重要的三大組織分別為校長(zhǎng)、校務(wù)會(huì)議及校務(wù)咨詢委員會(huì)，并著重明確了他們的基本職責(zé)：校長(zhǎng)負(fù)責(zé)決策執(zhí)行以及擬定大學(xué)發(fā)展的基本方針;校務(wù)會(huì)議負(fù)責(zé)監(jiān)督與學(xué)術(shù)相關(guān)的事宜;校務(wù)咨詢委員會(huì)則負(fù)責(zé)監(jiān)督大學(xué)策略性、組織性與經(jīng)營(yíng)性的事務(wù)[16]。另一方面，《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》刪除了包括大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式在內(nèi)的有關(guān)教學(xué)與研究的組織管理的具體規(guī)定，進(jìn)一步對(duì)大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)松綁，令各州及大學(xué)在組織設(shè)置上享有更多的自主空間。

（三）高等教育法保障學(xué)術(shù)自由的組織環(huán)境

2008年，隨著《高等學(xué)?；鶞?zhǔn)法》的廢除，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)由州高等教育法進(jìn)行調(diào)整。得益于“學(xué)術(shù)自由組織保障”學(xué)說的發(fā)展，州高等教育法的調(diào)整重點(diǎn)在于規(guī)范校內(nèi)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置及職能運(yùn)作，為學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)提供組織保障。第一，為了保障教授治學(xué)甚至教授治校，法律對(duì)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、任期及職責(zé)等做出了非常細(xì)致的規(guī)定。以《柏林州高等教育法》為例，該法第60條規(guī)定柏林州各大學(xué)的學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)由來自各學(xué)部的25名具有投票權(quán)的成員組成，其中包括13名教授、4名在校學(xué)生、4名學(xué)術(shù)助理、4名教輔人員;同時(shí)，該法于第61條進(jìn)一步規(guī)定了學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的職責(zé)[17]。相關(guān)規(guī)定表明，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的主要人員是來自各個(gè)學(xué)部的教授，這主要是為了讓教授掌握專業(yè)話語權(quán)。第二，在重要的學(xué)術(shù)事項(xiàng)上，法律注重賦予學(xué)術(shù)主體相應(yīng)的參與權(quán)與決策權(quán)。例如，大學(xué)校長(zhǎng)的選任與學(xué)校的發(fā)展息息相關(guān)，因此，《柏林州高等教育法》第53條非常強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)在大學(xué)校長(zhǎng)選任過程中能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用：1.學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)提名大學(xué)校長(zhǎng)的人選，候選人的建議至少要得到1/3學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)成員的支持;2.學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)向大學(xué)理事會(huì)提出建議并聽取其意見，大學(xué)理事會(huì)有權(quán)駁回其建議一次;3.學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)最終就校長(zhǎng)人選做出決議;4.校長(zhǎng)候選人需要獲得大學(xué)師生員工代表大會(huì)的多數(shù)票才能通過選舉;5.選出的校長(zhǎng)須得到柏林州政府的任命[18]。

綜上可知，德國(guó)高等教育法對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范密度總體趨緩，大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)不再受限于僵硬的一致性規(guī)定，由此，大學(xué)具有相應(yīng)的制度空間，能夠以靈活的組織形式適應(yīng)社會(huì)的快速發(fā)展。與此同時(shí)，“松綁”并不意味著“不管”，雖然聯(lián)邦法不再對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)做出統(tǒng)一規(guī)定，但州法仍對(duì)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的構(gòu)成、職責(zé)及運(yùn)作方式做出了必要的規(guī)范。這并非法律對(duì)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的不當(dāng)介入，而是法律為學(xué)術(shù)權(quán)力所提供的制度、組織保障。唯有實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力的合理分工與互相協(xié)調(diào)，才有助于大學(xué)開展知識(shí)創(chuàng)新、探求真理的本職工作。

三、德國(guó)高等教育法接受司法機(jī)關(guān)的合憲性審查

學(xué)術(shù)自由是德國(guó)《基本法》保障的一項(xiàng)重要權(quán)利。從德國(guó)基本權(quán)利的功能體系出發(fā)，基本權(quán)利除了在“個(gè)人得向國(guó)家主張”的意義上具有主觀權(quán)利的性質(zhì)之外，還是一種可以直接約束公權(quán)力的客觀法[19]。基本權(quán)利的客觀法功能，要求國(guó)家從制度、組織和程序等多方面，為基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障。因此，德國(guó)高等教育法對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)做出規(guī)定，實(shí)為國(guó)家為基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)所提供的組織保障。大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并非純粹的組織法問題，它不但關(guān)注大學(xué)的結(jié)構(gòu)設(shè)置是否符合法律的要求，而且更強(qiáng)調(diào)內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范性意義。因此，法律對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)做出的規(guī)定，必須有助于甚至是最優(yōu)化學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)。

鑒于德國(guó)濃厚的法律主義傳統(tǒng)，一旦高等教育法涉嫌無法為學(xué)術(shù)自由提供組織保障，便應(yīng)接受司法機(jī)關(guān)的合憲性審查。以下3個(gè)典型案例展現(xiàn)了德國(guó)聯(lián)邦憲法法院如何通過合憲性審查，對(duì)高等教育法予以糾錯(cuò)或肯認(rèn)，以實(shí)現(xiàn)法律對(duì)學(xué)術(shù)自由的組織保障。

在1973年“大學(xué)共同決策案”中，法院面臨的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：德國(guó)下薩克森州制定的《下薩克森州綜合大學(xué)法“暫行法”》將一些不具備充分學(xué)術(shù)能力的教學(xué)人士認(rèn)定為“大學(xué)教師”，并賦予其學(xué)術(shù)事務(wù)方面的表決權(quán)，相關(guān)規(guī)定是否侵犯了大學(xué)教師的學(xué)術(shù)自由？對(duì)此，聯(lián)邦憲法法院指出，該法所界定的大學(xué)教師范圍過于寬泛，甚至包括那些并非獨(dú)立從事教學(xué)科研的人員，違反了“組別設(shè)置的同質(zhì)性要求”，并且根據(jù)該法的規(guī)定，無論教師是否具備專業(yè)資格，在教師引進(jìn)等核心學(xué)術(shù)事務(wù)上，他們都享有同樣的表決權(quán)，法院認(rèn)為這種組織設(shè)置無助于實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由，因此，“暫行法”被判定部分違反憲法[20]。

2004年“布蘭登堡州大學(xué)法改革案”則關(guān)涉《布蘭登堡州高等學(xué)校法》是否對(duì)學(xué)術(shù)自由產(chǎn)生組織上的危害。針對(duì)該法第63條要求各公立大學(xué)設(shè)立州高等學(xué)校校務(wù)咨詢委員會(huì)，并賦予其提出校長(zhǎng)候選人名單之權(quán)利的規(guī)定，部分高校和學(xué)者主張：鑒于校務(wù)咨詢委員會(huì)主要由校外成員構(gòu)成，其應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮學(xué)術(shù)異質(zhì)性功能，而不具有民主正當(dāng)性，因此，該法的相關(guān)規(guī)定有侵犯大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由之嫌[21]。對(duì)此，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，立法者在對(duì)大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)做出規(guī)定之時(shí)，應(yīng)以給學(xué)術(shù)自由提供充分的組織保障為標(biāo)準(zhǔn)，只要符合該標(biāo)準(zhǔn)，那么立法者在制度設(shè)計(jì)上就享有自主空間。根據(jù)法律規(guī)定，校務(wù)咨詢委員會(huì)僅對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)人選擁有建議權(quán)，并未單方壟斷校長(zhǎng)的決定權(quán)，因而相關(guān)制度設(shè)計(jì)并不必然對(duì)學(xué)術(shù)自由造成結(jié)構(gòu)性的危害，所以法院認(rèn)為《布蘭登堡州高等學(xué)校法》是合憲的[22]。

2010年“大學(xué)教授自治案”的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于：《漢堡高等教育法》第90—91條有關(guān)大學(xué)院長(zhǎng)辦公室與教授委員會(huì)的法律地位和職權(quán)的規(guī)定，是否不當(dāng)削弱了教授委員會(huì)的作用？聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，為了保障研究與教學(xué)自由，憲法要求立法機(jī)關(guān)在調(diào)整大學(xué)組織及其決策過程時(shí)，必須保障學(xué)者擁有足夠程度的決策參與權(quán)。之所以做如此要求，是因?yàn)檫@能夠讓學(xué)者憑借自己的專業(yè)技能，抵御行政力量在科研和教學(xué)中的不當(dāng)干涉。因此，如果相關(guān)法律在令行政管理機(jī)構(gòu)擁有學(xué)科人事和資源安排的實(shí)質(zhì)決定權(quán)的同時(shí)，卻又削減學(xué)者的決定權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，那么相關(guān)制度就是違憲的。在本案中，鑒于《漢堡高等教育法》第90—91條在令院行政辦公室享有管理預(yù)算資源并決定教授職位的主導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，并沒有使其受到教授委員會(huì)的監(jiān)督，且教授委員會(huì)在以上事項(xiàng)上的影響力甚微，所以憲法法院判決是違反憲法的[23]。

誠(chéng)如有學(xué)者所言：“基本權(quán)是憲法價(jià)值決定的表現(xiàn)，也是國(guó)家整體制度的價(jià)值基礎(chǔ)，其作用力輻射至所有的國(guó)家權(quán)力領(lǐng)域和整體的法律秩序，基本權(quán)因此不再只是憲法規(guī)則，而獲得法的普遍適用。”[24]以上案例表明，基于基本權(quán)利的組織保障學(xué)說，德國(guó)高等教育法在規(guī)范校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)之時(shí)，必須以維護(hù)“教與學(xué)”的基本權(quán)利為價(jià)值目標(biāo)。司法機(jī)關(guān)的合憲性審查作為一項(xiàng)后設(shè)性制度，其目標(biāo)在于最大限度避免法律做出不當(dāng)?shù)慕M織規(guī)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)高校自主權(quán)的保障。

四、對(duì)我國(guó)完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的啟示

近10年來，完善大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)一直是我國(guó)高等教育治理的核心議題之一。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第40條強(qiáng)調(diào)了完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要性③。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，要求高校加快形成“以章程為統(tǒng)領(lǐng)的完善、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系”。2017年，教育部等三部委發(fā)布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法（暫行）》，對(duì)相關(guān)高校提出了“完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成調(diào)動(dòng)各方積極參與的長(zhǎng)效建設(shè)機(jī)制”的要求。同年3月，教育部等五部門發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，再次從加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)制度建設(shè)、完善民主管理和學(xué)術(shù)治理、強(qiáng)化信息公開與社會(huì)監(jiān)督等方面，重申“完善高校內(nèi)部治理”的重要性。此外，國(guó)家先后頒布了《普通高等學(xué)校章程制定暫行條例》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》《普通高等學(xué)校黨委常務(wù)委員會(huì)會(huì)議和校長(zhǎng)辦公會(huì)議（校務(wù)會(huì)議）議事規(guī)則示范文本的通知》等一系列規(guī)范性文件，為規(guī)范大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供方向。

以上規(guī)范性文件的變遷與發(fā)展表明，在高等教育治理體系之中，我國(guó)政府一直秉持積極主動(dòng)的姿態(tài)，努力為大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)作提供制度保障。顯然，此種改革路線與德國(guó)的高等教育管理體制有所相似，兩國(guó)的治理范式都體現(xiàn)出了國(guó)家本位的色彩，這也為我國(guó)借鑒、吸納德國(guó)高等教育治理經(jīng)驗(yàn)提供了制度基礎(chǔ)。德國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范機(jī)制表明，國(guó)家本位與學(xué)術(shù)自由并非是兩種不可協(xié)調(diào)的價(jià)值取向，大學(xué)能夠穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵在于如何平衡政府控制與大學(xué)自主之間的張力。就規(guī)范大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)這一主題而言，德國(guó)經(jīng)驗(yàn)可以提供以下3方面啟示。

第一，通過專門性法律，明確大學(xué)法人的公法價(jià)值。在我國(guó)，《高等教育法》第30條規(guī)定“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”，第32—38條明確高校在招生、設(shè)置和調(diào)整專業(yè)、教學(xué)活動(dòng)、科研技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)、國(guó)際交流與合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備、財(cái)產(chǎn)管理和經(jīng)費(fèi)使用等7個(gè)方面的辦學(xué)自主權(quán)，以上條文被視為高校擁有獨(dú)立法律地位的規(guī)范依據(jù)。但事實(shí)上，相關(guān)條文僅能代表高校在民事關(guān)系上享有獨(dú)立法律地位，至于在公法領(lǐng)域，高校是否具有法人身份，答案并非如此清晰。我國(guó)的公立高校普遍具有行政級(jí)別，并且，作為事業(yè)單位的組成部分，至少在以下3方面受到政府管制：其一，事業(yè)單位的人事是由國(guó)家勞動(dòng)人事部門通過編制進(jìn)行管理的，職是之故，高校內(nèi)部人事組織關(guān)系方面的自主權(quán)相對(duì)有限;其二，事業(yè)單位的資金來源之一便是國(guó)家財(cái)政撥款，因此，高校的資金運(yùn)作很大程度上依賴于國(guó)家教育事業(yè)費(fèi);其三，事業(yè)單位擁有一個(gè)與之相對(duì)應(yīng)的主管部門，因而高校實(shí)際上隸屬于某一級(jí)政府的教育主管部門。由于缺少以人格獨(dú)立與行為自主為特質(zhì)的、作為去政治化與行政分權(quán)之重要手段的公法人概念[25]，因此，政府與高校的制度邊界并不明朗，高校獨(dú)立行使辦學(xué)自主權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)存在法律人格方面的困難。

高校一旦享有公法上的法人地位，既能夠“滿足國(guó)家履行高等教育職能的需要，保證高等學(xué)校的公益性，又能夠使高等學(xué)校避免一般行政上的官僚習(xí)氣和僵化手續(xù)，保持一定程度的精神自由，也容易得到社會(huì)的贊助”[26]。在全面推進(jìn)依法治教、依法治校的進(jìn)程中，有必要通過專門性法律，以更為具體且更具可操作性的條文，改變高校依據(jù)行政級(jí)別獲取發(fā)展資源的現(xiàn)狀，通過尊重學(xué)術(shù)規(guī)律的法治化路徑來開展高等教育治理，這也是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)“去行政化”的基本前提。

第二，確保大學(xué)章程對(duì)校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)的合理安排，提升大學(xué)章程的運(yùn)作實(shí)效。大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部的“行政組織法”，是明確大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的綱領(lǐng)性制度，因此，大學(xué)章程對(duì)校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，必須以基本權(quán)利保障為制度核心?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》第11條規(guī)定：“章程應(yīng)當(dāng)明確學(xué)校學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)和學(xué)位授予的基本規(guī)則和辦法;明確尊重和保障教師、學(xué)生在教學(xué)、研究和學(xué)習(xí)方面依法享有的學(xué)術(shù)自由、探索自由，營(yíng)造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境?！痹摲ㄗ鳛楦餍Ｖ贫ㄕ鲁痰摹吧衔环ā?，對(duì)大學(xué)章程建構(gòu)尊重學(xué)術(shù)規(guī)律的組織環(huán)境提出了要求，因此，各校在據(jù)此細(xì)化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之時(shí)，應(yīng)特別注意區(qū)分學(xué)術(shù)與非學(xué)術(shù)人員在不同事項(xiàng)上的參與權(quán)，保障學(xué)術(shù)人員在學(xué)術(shù)事項(xiàng)上擁有話語權(quán)，令大學(xué)章程真正成為《憲法》第47條有關(guān)“科學(xué)研究自由”的組織保障。

2018年全國(guó)教育大會(huì)的召開及2019年《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》的發(fā)布，對(duì)高等教育治理能力提出了新的要求。為了適應(yīng)制度環(huán)境的變遷，大學(xué)章程的修訂工作亦有序開展。各校若能把握這一時(shí)機(jī)，對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)際還有助于提升大學(xué)章程的運(yùn)作實(shí)效。我國(guó)大學(xué)章程實(shí)效欠佳，與大學(xué)章程制定時(shí)的行政主導(dǎo)不無關(guān)系。有學(xué)者直言，在大學(xué)章程的建設(shè)過程中，“政府掌握著大學(xué)章程頒布所需要的關(guān)鍵政策資源，校內(nèi)行政機(jī)構(gòu)管控著大學(xué)章程的制定過程，校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)著大學(xué)章程的核心理念和關(guān)鍵內(nèi)容，而院系層面的章程實(shí)施也離不開行政權(quán)力的‘保駕護(hù)航”[27]。由于學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力在章程制定時(shí)沒有充分的話語權(quán)，因此，章程實(shí)施的遵從度受到了一定影響。若大學(xué)章程的修訂程序能夠保障利益相關(guān)者的民主參與，并在理性商討的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)校內(nèi)各治理主體之職責(zé)的合理配置，那么，大學(xué)章程便能夠獲得更多認(rèn)同，大學(xué)成員自然也會(huì)自覺遵守大學(xué)章程的相關(guān)規(guī)定。如此一來，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)作便有了基本保障。

第三，完善教育類法律文件的備案審查制度，維護(hù)教育法制體系的統(tǒng)一性。備案審查制度是中國(guó)特色的憲法法律監(jiān)督制度，通過“人大、政府‘二元審查‘雙重備案和‘多級(jí)監(jiān)管”[28]，以實(shí)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的糾正，提升教育制度體系的合法性。雖然在依法治國(guó)的大背景下，依法治校、依法治教取得了巨大進(jìn)展，但教育法律制度建設(shè)相對(duì)滯后，尤其是上位法建設(shè)耗時(shí)耗力，使得大量實(shí)踐問題的處理與解決面臨“于法無據(jù)”的窘境。職是之故，以規(guī)范性文件為代表的教育類法律文件，因具有及時(shí)、靈活、針對(duì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在高等教育領(lǐng)域發(fā)揮著不可或缺的作用。然而在實(shí)踐中，規(guī)范性文件的“任性”亦備受詬病，例如，諸多“學(xué)生訴母校”的案件便反映了高校校規(guī)的合法性問題。

教育類法律文件位于法律規(guī)范秩序體系的末端，其不得與上位法抵觸，這就對(duì)它們接受備案審查提出了現(xiàn)實(shí)要求。在對(duì)教育類法律文件開展備案審查之時(shí)，應(yīng)特別注意大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范設(shè)置是否符合法律做出的基本制度安排，相關(guān)法律文件（特別是校內(nèi)規(guī)范體系）在細(xì)化上位法的框架性規(guī)定之時(shí)，是否存在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力配置不合理或侵犯教師與學(xué)生的基本權(quán)利的現(xiàn)象。一旦發(fā)現(xiàn)存在此類情形，審查主體應(yīng)對(duì)相應(yīng)的法律文件提出書面審查意見并作出改變甚至撤銷。唯有建立良好的制度監(jiān)督機(jī)制，才能將基本權(quán)利的保障落到實(shí)處。

注釋：

①本文所稱“德國(guó)高等教育法”，是對(duì)聯(lián)邦和州有關(guān)高等教育立法的統(tǒng)稱。

②“營(yíng)造物”是指行政主體為達(dá)成行政目的所設(shè)置的、能夠繼續(xù)為其利用的人與物的結(jié)合體。

③《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第40條第1款規(guī)定：“完善治理結(jié)構(gòu)。公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)職權(quán)。完善大學(xué)校長(zhǎng)選拔任用辦法。充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用。探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用?！?/p>

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（責(zé)任編輯：劉增石）