陳美 劉正

[摘要]中國農(nóng)業(yè)保險自2004年由商業(yè)化經(jīng)營模式過渡到政策性經(jīng)營模式以來，經(jīng)過近16年的發(fā)展，其在降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險、補償受災(zāi)農(nóng)戶、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興等方面作出了突出的貢獻(xiàn)。但是在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中仍存在著保障水平低、理賠問題凸顯、村民保險意識弱、道德風(fēng)險突出等問題。以山東省農(nóng)業(yè)保險的基本狀況為切入點，通過發(fā)放調(diào)查問卷和訪談的方法，基于臨沂、德州、聊城、濱州、菏澤、濰坊六地的調(diào)查數(shù)據(jù)，研究農(nóng)業(yè)保險在實際管理過程中存在的問題，分析這些問題產(chǎn)生的原因，進(jìn)而提出農(nóng)業(yè)保險提質(zhì)增效的合理性建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)保險;鄉(xiāng)村振興;提質(zhì)增效

[中圖分類號]F842.66

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1問題的提出

山東省農(nóng)業(yè)保險試點工作開始于2006年，并選取了人保財險山東分公司承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展與實施工作，并由省財政負(fù)責(zé)為參保農(nóng)民發(fā)放保費補貼。根據(jù)國家在2008年下發(fā)的文件，山東省正式成為享受農(nóng)業(yè)保險中央財政補貼的省份之一，而且小麥、玉米、棉花等作物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險分散機制也逐步建立了起來。2019年9月，為深入貫徹《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，山東省保險學(xué)會在濟南組織召開“助力齊魯鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，助推農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展”山東省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展研討會，在充分肯定農(nóng)業(yè)保險重要作用的同時，也應(yīng)看到農(nóng)業(yè)保險目前的發(fā)展水平與服務(wù)“三農(nóng)”的實際需求仍有差距。在當(dāng)前形勢下，對山東省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀展開調(diào)研分析，結(jié)合實際情況和具體問題，因地制宜地提出農(nóng)業(yè)保險提質(zhì)增效的合理性建議，對推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有重要理論和現(xiàn)實意義。

2研究方法與數(shù)據(jù)來源

本項目調(diào)研分兩次進(jìn)行，采用問卷調(diào)查與實地訪談的方法。

第一次調(diào)研時間為2019年7月14至7月18日，調(diào)研組分小組對山東省農(nóng)業(yè)地區(qū)較多的臨沂、德州、聊城、濱州、菏澤五市的11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)33個村莊展開調(diào)研，調(diào)研主要是通過小組成員聯(lián)系村莊村委或相關(guān)人員對農(nóng)戶發(fā)放調(diào)查問卷并對本地購買農(nóng)業(yè)保險情況進(jìn)行調(diào)查的方式進(jìn)行。第二次調(diào)研時間為2020年1月10日至13日，對聊城莘縣與濰坊壽光兩地展開調(diào)研，依然采取發(fā)放調(diào)查問卷的方式進(jìn)行。對每次問卷結(jié)果，積極進(jìn)行調(diào)研數(shù)據(jù)的整理分析。

對于對接保險企業(yè)采用回收率較高的一種問卷采集方法：面談訪問法。對于（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)保險企業(yè)，積極提前聯(lián)系各企業(yè)，確定受訪負(fù)責(zé)人?；诟鱾€縣（市、區(qū)）的發(fā)展特點，前往訪問總體了解各縣相關(guān)農(nóng)業(yè)保險的情況、為農(nóng)戶服務(wù)情況以及信任情況，并做好記錄。根據(jù)受訪負(fù)責(zé)人的答復(fù)整理搜集客觀的、不帶偏見的事實材料，以準(zhǔn)確地說明樣本所要代表的總體。

3農(nóng)業(yè)保險運行狀況分析

3.1政府對農(nóng)業(yè)保險保費補貼較高

近些年，山東省財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼力度不斷加大，2019年累計撥付財政農(nóng)業(yè)保險費補貼資金20.66億元。其中，爭取中央資金11.52億元，較上年增長23%;撥付省級資金9.14億元，較上年增長36%。各級財政支持力度逐年加大，以聊城市為例，中央、省級、市級、縣級財政補貼比例達(dá)到了80%，農(nóng)民自負(fù)比例僅占20%。主要農(nóng)業(yè)保險種類已基本覆蓋全省，補貼種類目前已增至71個，其中中央、省級補貼險種25個，市縣自主開展、省級獎補險種擴大到46個，范圍涵蓋特色糧經(jīng)作物、特色園藝產(chǎn)品、特色畜產(chǎn)品、特色水產(chǎn)品等。

在對保險公司相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行訪談時了解到，財政對農(nóng)業(yè)保險補貼足夠大，且補貼越來越高，保險公司對于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)經(jīng)營有很高的積極性，農(nóng)業(yè)保險基金運營無超支現(xiàn)象。在對農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險繳費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查時得知，參加農(nóng)業(yè)保險的僅有2%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險繳費標(biāo)準(zhǔn)高，可以看出村民對農(nóng)業(yè)保險保費的財政補貼力度還是持肯定和支持態(tài)度的，也可以看出國家對于“三農(nóng)”問題的高度關(guān)注。

3.2農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險參保率較高，個別地區(qū)有待提高

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示在被調(diào)查村民中約有92%的村民參加農(nóng)業(yè)保險，只有8%的村民沒有參加農(nóng)業(yè)保險，絕大對數(shù)農(nóng)戶是在自愿的情況下參加農(nóng)業(yè)保險的，自愿參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶占比96%，僅有2%的農(nóng)戶看別人參加自己也參加，2%的農(nóng)戶為非自愿，這表明農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)可度還是很高的。通過訪談得知，那些沒有參加農(nóng)業(yè)保險的村民有的害怕農(nóng)業(yè)保險不能如實賠付，有的認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險賠償金額較低。參加了農(nóng)業(yè)保險的村民中，認(rèn)為很有必要參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶占比68%，但認(rèn)為參不參加都行的農(nóng)戶也占30%，認(rèn)為沒有必要的占2%，隨著農(nóng)業(yè)保險宣傳力度的增大，大部分農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)保險重要性的認(rèn)識顯著提高，但也存在小部分農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)保險重要性上認(rèn)識還不足。

從地域上來看，農(nóng)業(yè)保險的參保率并不均衡。以聊城臨清和濰坊壽光為例，臨清自2006年在全國率先開展農(nóng)業(yè)保險試點，目前參保農(nóng)戶能達(dá)到90%以上，大鎮(zhèn)參保村比例可達(dá)100%，近3年村民參保率穩(wěn)步上升。濰坊壽光農(nóng)業(yè)保險起步較晚，自2013年起試點并逐步推廣，壽光受特色產(chǎn)業(yè)的影響，溫室大棚戶多，但是溫室大棚投保率確較低，相比目前壽光擁有占地約4萬hm2的十余萬個蔬菜大棚，當(dāng)前0.47萬hm2投保比例也只是占到11.6%。但是隨著壽光蔬菜成功入選優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群，納入中央財政支持補助范圍，壽光地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險參保率將明顯提高。

3.3農(nóng)業(yè)保險在實際理賠的過程中存在問題

調(diào)查結(jié)果顯示，96%的參保農(nóng)戶在保險事故后接受了理賠，未獲得理賠的情況僅占4%。保險公司在理賠方面功能基本完善，88%的參保農(nóng)戶對保險公司理賠情況很滿意，僅有12%的受訪者存在不滿意現(xiàn)象?？梢姳ｋU公司的服務(wù)水平和質(zhì)量得到很大的提高。但是通過訪談一些村民還是反映了兩個在實際理賠過程中的問題。第一個是，一些村民認(rèn)為理賠處理時間較長，這主要是因為出險報案程序比較繁瑣：參保農(nóng)作物出險后須進(jìn)行層層申報流程較為復(fù)雜，申報完畢后保險公司才會進(jìn)行現(xiàn)場查勘，在遇到一些特殊情況時還會進(jìn)行多次查勘定損;第二個是，還有一些村民反映賠償未進(jìn)行張榜公示。這說明農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)和村委會的工作還有需要改進(jìn)和完善地方。

3.4合同簽訂率和村民對合同的理解力有待提高

調(diào)查結(jié)果顯示，簽訂正式農(nóng)業(yè)保險合同的農(nóng)戶占比達(dá)到84%，但未簽訂正式保險合同的農(nóng)戶也存在，占比16%。為保險公司和農(nóng)戶雙方利益著想，雙方需簽訂正式保險合同。除此之外，調(diào)查結(jié)果顯示，半數(shù)以上經(jīng)辦機構(gòu)和相關(guān)人員對農(nóng)業(yè)保險合同進(jìn)行了解釋，但也存在36%的農(nóng)戶表示沒有得到相關(guān)內(nèi)容的解釋;并且對于保險合同上的條款完全理解的參保農(nóng)戶僅占20%，約半數(shù)參保農(nóng)戶僅對保險合同上各條款理解一點。這說明農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)和村委會對農(nóng)業(yè)保險的宣傳和講解沒有到位，也體現(xiàn)了村民這方面的保險意識不夠強。

3.5農(nóng)業(yè)保險的保障作用有限，且存在道德風(fēng)險

農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)是低收入的行業(yè)，以小麥為例，小麥需要經(jīng)過翻地播種，施肥灌溉打藥，最后完成收割，通過訪談得知平均每667m2小麥需要500元以上的成本。雖然只需繳納3元的保費，而政策性小麥險的保險金額僅為375元/667m2。實際的賠付金額計算與損失率和小麥的生育期有關(guān)，不少村民認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險對于他們的幫助是有限的。

通過對村民的訪談得知農(nóng)業(yè)保險存在道德風(fēng)險，村委會作為聯(lián)系農(nóng)戶與保險機構(gòu)的重要樞紐在發(fā)生自然災(zāi)害時會私自多報受災(zāi)耕地的面積并且與保險工作人員相互勾結(jié)以套取國家資金。這種惡劣行為嚴(yán)重的危害了國家利益，雖然沒有給農(nóng)民帶來直接危害，但是也間接的降低了農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)保險的信任度，激化社會矛盾，阻礙國家惠農(nóng)政策和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。有的村每年反映有些保險的規(guī)定比較嚴(yán)格，比如小麥險在發(fā)生哪種自然災(zāi)害且損失率為多少時才認(rèn)定為保險事故的成立都做了明確規(guī)定。但是一些保險責(zé)任的表述卻比較模糊，比如對奶牛的保險對喪失產(chǎn)奶能力的奶牛進(jìn)行賠償，但是乳腺炎對不同奶牛產(chǎn)奶能力的影響不同，而保險合同中并沒有明確奶牛喪失產(chǎn)奶能力的標(biāo)準(zhǔn)。這可能引起養(yǎng)殖戶與保險機構(gòu)之間產(chǎn)生爭論或糾紛，可能會因此流失部分保險客戶。

4農(nóng)業(yè)保險發(fā)展存在困境的原因

4.1保險機構(gòu)人才缺失導(dǎo)致辦事效率低

農(nóng)業(yè)遭受自然災(zāi)害的情況復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險標(biāo)準(zhǔn)難掌握，這需要工作人員不僅對保險業(yè)務(wù)熟練還要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)有較高的認(rèn)知，最好還能參與過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這就對農(nóng)業(yè)保險的從業(yè)人員設(shè)立了較高的門檻，保險機構(gòu)是很缺少這方面的保險人員的。

4.2農(nóng)戶缺乏參保的主動意識

農(nóng)戶缺乏保險意識是保險業(yè)在農(nóng)村發(fā)展緩慢的一大癥結(jié)所在。一是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視程度不夠。有些鎮(zhèn)街對農(nóng)業(yè)保險這項工作還沒有引起足夠重視，政策宣傳、動員力度不夠，過分強調(diào)“自主自愿”的原則，造成投保率不足甚至零投保。二是農(nóng)戶參保意識不強。農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識不足，對農(nóng)業(yè)災(zāi)害心存僥幸心理而不愿投保。有些農(nóng)戶小農(nóng)經(jīng)濟的封閉意識根深蒂固，他們認(rèn)為保險經(jīng)濟補償?shù)淖饔貌幻黠@，甚至感覺不會遇到災(zāi)害影響，因此不愿參保。

4.3宣傳力度不夠?qū)е麓迕癫荒芡耆斫廪r(nóng)業(yè)保險條款

保險經(jīng)辦機構(gòu)在推行農(nóng)業(yè)保險時是在多數(shù)村民不熟悉農(nóng)業(yè)保險的情況下進(jìn)行的，這樣保險經(jīng)辦機構(gòu)開展工作的成本高，工作效率低，這樣就需要政府幫助推進(jìn)工作的進(jìn)行。上級政府將這項工作安排到下屬的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會，而一些地區(qū)將這項工作作為一項硬性任務(wù)，甚至開展工作的村委會工作人員也沒有受到過相關(guān)的培訓(xùn)也沒有完全理解農(nóng)業(yè)保險的各項條款，以致在開展工作時只注重數(shù)量而忽略了質(zhì)量，且保險經(jīng)辦機構(gòu)也沒有做好宣傳教育工作，這就導(dǎo)致了雖然村民的參合率很高，但是對農(nóng)業(yè)保險相關(guān)條款的理解不到位甚至不理解，村民的保險意識并沒有得到實質(zhì)上的提高。

4.4農(nóng)業(yè)保險的本身不夠完善，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險的保障作用有限

具有“三低三高”的特點是農(nóng)業(yè)保險與一般性的商業(yè)保險之間最大的區(qū)別，即是“保額低、收入低、保障水平低和風(fēng)險高、成本高、賠付高”。農(nóng)業(yè)保險本身存在很多問題如：農(nóng)業(yè)險種有較差的針對性且更新遲緩;保險公司對農(nóng)業(yè)保險規(guī)模控制嚴(yán)格;保險條款不盡合理，操作過于復(fù)雜;農(nóng)業(yè)保險的賠償金額偏低。我國正處于大力建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代化時期，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對農(nóng)業(yè)保險有更高的要求，這需要農(nóng)業(yè)保險制定人員和從事相關(guān)研究的專家，不斷地探索更高效的農(nóng)業(yè)保險運行模式，以適應(yīng)新形勢下農(nóng)業(yè)發(fā)展的新要求。

4.5法律制度不健全，缺乏有力監(jiān)督

在現(xiàn)有的模式下，中國農(nóng)業(yè)保險有一定的制度保證，比如由國務(wù)院在2012年制定的《農(nóng)業(yè)保險條例》?？墒俏覈r(nóng)業(yè)保險還處于發(fā)展初期，沒有建立完善的法律體系和監(jiān)管機制，一部《農(nóng)業(yè)保險條例》遠(yuǎn)不能達(dá)到預(yù)期的監(jiān)管效果。如果不能準(zhǔn)確合理的界定政府、保險經(jīng)辦機構(gòu)和參保農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，必然會導(dǎo)致三者之間法律關(guān)系的混亂。另外沒有完善的法律體系和監(jiān)管機制，使政府、保險機構(gòu)和參保農(nóng)民缺少自我約束和外部監(jiān)管，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險道德風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險無法得到有效的控制。

5山東省農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展策略

5.1建立完善的人才選拔和培養(yǎng)機制

農(nóng)業(yè)保險需要全面的保險人才，這不僅需要農(nóng)業(yè)保險從業(yè)者深刻的理解保險條款并且能夠熟練地處理保險事件的能力，還需要從業(yè)者對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)有一定認(rèn)知。所以在選用工作人員時盡量選擇參與過相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的農(nóng)村居民，并且建立完善的上崗前的培訓(xùn)機制，保證工作人員的業(yè)務(wù)水平，減少不必要的麻煩，提升工作效率。由于農(nóng)業(yè)保險是政策性的保險，需要經(jīng)常組織工作人員學(xué)習(xí)新的政策，總結(jié)工作經(jīng)驗，不斷提高工作人員知識儲備和工作水平，更好的為參保的農(nóng)戶服務(wù)。同時也要加強農(nóng)業(yè)保險工作人員的素質(zhì)教育，避免串通勾結(jié)騙取國家資金行為的發(fā)生，維持良好的社會秩序和風(fēng)氣。

5.2堅持開展經(jīng)常性宣傳

政府和保險機構(gòu)必須積極的采用多種宣傳形式，提高農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度。對于政策性農(nóng)業(yè)保險應(yīng)普及它的相關(guān)知識，比如農(nóng)業(yè)保險的重要性、辦事流程、保險法規(guī)、補貼政策、保險誠信等農(nóng)民切實關(guān)心的問題，讓政策性農(nóng)業(yè)保險家喻戶曉，讓農(nóng)民樹立良好的保險意識。應(yīng)該多使用實際案例進(jìn)行宣傳，特別是那些發(fā)生保險事故之后成功獲得賠償并從中受益的典型實例，以消除農(nóng)民的后顧之憂，提高投保信心，提升參合的積極性。同時針對不愿參合的村民，可以進(jìn)行個別走訪，對其進(jìn)行詳細(xì)的講解。對于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險，保險機構(gòu)更應(yīng)該加強宣傳力度，同時需要政府介入給予商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險一定的支持，要著重宣傳商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險可以彌補政策性農(nóng)業(yè)保險賠償水平低等問題所能發(fā)揮的重要作用。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展同樣也離不開商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮其管控風(fēng)險的能力。

5.3探索農(nóng)業(yè)保險保費收入資金運用的有效途徑

政策性農(nóng)業(yè)保險的成長速度越來越快，農(nóng)民參合率也達(dá)到了較高的水準(zhǔn)，保費收入規(guī)模呈現(xiàn)膨脹式增長，如何合理的運用這些保費資金也必須成為農(nóng)業(yè)保險工作的重點，應(yīng)當(dāng)選擇恰當(dāng)?shù)耐顿Y方式保證保費資金的不貶值甚至要實現(xiàn)增值。與一般的商業(yè)保險不同，農(nóng)業(yè)保險的保費收人中政府的財政補助占有較大比例，所以農(nóng)業(yè)保險保費收入的投資應(yīng)以保值為根本目的，在保值的基礎(chǔ)上實現(xiàn)增值，因此農(nóng)業(yè)保險保費收入的資金宜投資于低風(fēng)險的領(lǐng)域，以此來加強農(nóng)業(yè)保險賠付能力，使農(nóng)業(yè)保險分散風(fēng)險的能力得到最充分發(fā)揮，使農(nóng)業(yè)保險的保障水平得到大幅度改善。

5.4建立健全的農(nóng)業(yè)保險法律體系及嚴(yán)格的監(jiān)督機制

農(nóng)業(yè)保險是保護農(nóng)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險分散機制，需要完善的法律體系和配套的監(jiān)管機制保證其穩(wěn)定發(fā)展。第一，要加速農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法律的立法進(jìn)程，建立健全的農(nóng)業(yè)保險法律體系，進(jìn)一步理清農(nóng)業(yè)保險參與者之間復(fù)雜的法律關(guān)系。第二，要建立嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機制，應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險過程中的各個階段的合法性進(jìn)行監(jiān)督，同時還要有相應(yīng)的懲罰機制。

以上兩種措施有利于建立合理有序的市場秩序和環(huán)境，加強對套取國家資金、損害人民利益等行為的監(jiān)管和懲戒，有效降低農(nóng)業(yè)保險運行過程中的經(jīng)營風(fēng)險和道德風(fēng)險，保證國家政策有序?qū)嵤?/p>

5.5加快農(nóng)業(yè)保險品種和商業(yè)模式創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)保險自身的不斷完善是其可持續(xù)發(fā)展的根本保證，創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)保險不斷進(jìn)步的動力。第一，要把握國家政策方針，順應(yīng)國家發(fā)展趨勢;第二，以政策性農(nóng)業(yè)保險為主導(dǎo)，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮輔助作用，統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌規(guī)劃以實現(xiàn)兩種類型農(nóng)業(yè)保險的共同發(fā)展，同時要結(jié)合地方發(fā)展的特點開展農(nóng)業(yè)保險的創(chuàng)新。

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[收稿日期]2020-08-05

[基金項目]山東省軟科學(xué)研究計劃項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下山東農(nóng)業(yè)保險供給質(zhì)量評估與提升路徑研究”（2019RKB01496）。

[作者簡介]陳美（1982-），女，山東膠南人，聊城大學(xué)商學(xué)院講師，在讀工商管理博士;劉正（ 2000-），男，山東臨沂人，在讀本科生。