摘 要：我國目前尚未建立國家公園體系，而建立了一套風(fēng)景保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)區(qū)，森林公園，自然公園為體系的保護(hù)系統(tǒng)，該體系在事件的過程中面臨碎片化，缺失公益性的問題，我們越來越明顯的看到我們需要保護(hù)那些擁有極致美景和脆弱生態(tài)的地區(qū)，但更加清楚的是僅止步于此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的.劃定出一塊地方作為公園并不能成為無法觸及到更廣闊環(huán)境的遮羞布.城市、農(nóng)田、廢棄土地和暴露于工業(yè)開發(fā)活動的海洋都應(yīng)該以合情合理、合法合規(guī)的模式進(jìn)行管理。

關(guān)鍵詞：國家公園;補(bǔ)償機(jī)制;國家公園權(quán)屬爭議

一、我國國家公園建設(shè)中存在的問題

1：國家公園建設(shè)中社區(qū)參與制度的缺失

當(dāng)前社區(qū)參與制度缺失的情況普遍存在，經(jīng)營者在進(jìn)行管理時極少征求保護(hù)機(jī)構(gòu)以及社區(qū)居民的意見，導(dǎo)致?lián)p害居民利益和參與建設(shè)的積極性。社區(qū)居民往往處于被動接受的狀態(tài)，甚至只能用極端方式來爭取對社區(qū)的有利政策實(shí)施，缺乏社區(qū)參與管理的保障機(jī)制。國家公園所在的區(qū)域通常采取移民搬遷的政策迫使當(dāng)?shù)氐木用袷ネ恋?，改變原有的生活勞作模式又因缺乏相?yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，從而加劇了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾與管理機(jī)構(gòu)的矛盾。

2：國家公園建設(shè)中社區(qū)利益分配機(jī)制不健全

社區(qū)旅游利益分配機(jī)制是國家公園建設(shè)成功的根本保障。但在我國的國家公園建設(shè)程中的過存在社區(qū)民眾利益分配失衡的問題，一方面， 當(dāng)?shù)卣途用癜l(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富的愿望十分強(qiáng)烈;另一方面， 居民生產(chǎn)生活對自然資源的依賴性也很強(qiáng)。社區(qū)居民作為資源最直接的利用者，其利益訴求常常得不到滿足， 在被禁止對資源的不合理利用的同時，缺乏可代替的發(fā)展途徑，在公園建設(shè)保護(hù)的過程中，社區(qū)居民屬于被管理的一方，旅游收入社區(qū)居民獲得較少。

3：國家公園建設(shè)中社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失

國家公園建設(shè)中由于涉及各方的利益協(xié)調(diào)問題，所以想要解決國家公園設(shè)立而產(chǎn)生問題，有很大的難度。這些困難體現(xiàn)在：

（1）補(bǔ)償方不明確：當(dāng)與國家公園相關(guān)的社區(qū)居民的權(quán)利受到侵犯時，如何將環(huán)境權(quán)利以貨幣形式表現(xiàn)出來進(jìn)行補(bǔ)償是一大難題。出于保護(hù)環(huán)境和旅游開發(fā)的需要，社區(qū)利用自然資源的行為受到限制，社區(qū)居民的生活方式都將被迫改變，這樣勢必會切斷社區(qū)居民的生活來源，對于社區(qū)居民是否給予經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，除了經(jīng)濟(jì)上在其他方面是否有其他補(bǔ)助，該些都沒有明確的法律規(guī)定。

（2）受償對象權(quán)利難以得到保護(hù)：大多數(shù)國家公園選址是我國的重要生態(tài)功能區(qū)，在國家公園社區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償是保障該地區(qū)生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵所在，可在社區(qū)內(nèi)由于需要得到生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩酁樯絽^(qū)或農(nóng)村的居民，他們力量薄弱，而需要做出補(bǔ)償?shù)拇蠖酁閺?qiáng)勢一方，所以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在落實(shí)方面可謂困難重重。

（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不確定：目前國家公園地有關(guān)的“為何補(bǔ)、誰來補(bǔ)、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)”等基本問題都沒有明確答案或落實(shí)措施，更多時候都是執(zhí)行者一方確定的，對于受償人而言，事實(shí)上的受益甚至比他們進(jìn)行生產(chǎn)而獲得的經(jīng)濟(jì)效益還低，在征用土地、搬遷等問題上因?yàn)檠a(bǔ)償不一而引發(fā)不滿。

4：國家公園建設(shè)中社區(qū)集體土地權(quán)屬的爭議

國家公園建設(shè)中社區(qū)集體土地權(quán)屬處置有三種典型模式：集體土地所有權(quán)和使用權(quán)收歸國家所有、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體土地權(quán)屬關(guān)系不變。權(quán)屬處置過程中存在的突出問題：強(qiáng)征和“以租代征”，補(bǔ)償不到位;強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，不合法征用，流轉(zhuǎn)定價偏低、生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)相矛盾等問題。

二、對我國家公園建設(shè)中存在的的社區(qū)問題的建議

1：建立多種鼓勵社區(qū)居民參與的方式。

通過門票分紅保障村民的基本生活。應(yīng)將公園門票收入提取一定比例，按月按戶發(fā)放給村民，以保障村民的基本生活開支。另外，對因占用村民生產(chǎn)生活資源造成損失的部分應(yīng)進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)償。對村民進(jìn)行旅游技能培訓(xùn)。公園經(jīng)營所需的服務(wù)性崗位，包括客房保潔、室外保潔、餐廳服務(wù)、歌舞表演等，應(yīng)全部面向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)招工; 勞動技能性崗位，如廚師、向?qū)?、?dǎo)游等，則應(yīng)主要面向社區(qū)招工，并通過培訓(xùn)努力幫助村民提高素質(zhì)。幫助村民開辦農(nóng)家樂、小生意。為經(jīng)濟(jì)條件中等及以上的家庭提供擔(dān)保幫助他們獲得農(nóng)村小額貸款，吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)，以開展農(nóng)家接待或從事小買賣工作。加大社區(qū)文化資源的開發(fā)力度。

2：建立合理的利益分配機(jī)制。

建立公平合理的利益分配機(jī)制，是激勵社區(qū)居民參與公園發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的有效途徑。要兼顧各相關(guān)利益群體的利益，建立合理的利益分配機(jī)制，特別要照顧到核心社區(qū)居民的利益，只有保障了他們的利益不受損，才能充分調(diào)動他們保護(hù)生態(tài)環(huán)境、參與公園發(fā)展的主動性、積極性實(shí)現(xiàn)公園與社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。通過規(guī)劃，能從制度上保證充分調(diào)動社區(qū)的量積極參與到公園的自然資源管理與可持續(xù)利用過程中。

3：建立多渠道生態(tài)補(bǔ)償融資機(jī)制

補(bǔ)多少”和“怎么補(bǔ)”都影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?，?yīng)結(jié)合不同區(qū)域的特征、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與發(fā)展的基本情況，拓展資金渠道，建立資金補(bǔ)償、財政轉(zhuǎn)移支付、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)榷鄻踊纳鷳B(tài)補(bǔ)償途徑。從渠道拓展而言，僅從財稅相關(guān)渠道而言，就應(yīng)建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，完善有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易平臺;探索地區(qū)間、流域間、流域上下游等水權(quán)交易方式;推進(jìn)重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區(qū)域排污權(quán)交易，擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn);逐步建立碳排放權(quán)交易制度;建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識等體系，完善落實(shí)對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運(yùn)輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。通過這些渠道，使國家公園能從多個渠道用多種方式獲得補(bǔ)償資金。從補(bǔ)償方式而言，應(yīng)結(jié)合風(fēng)景名勝區(qū)的實(shí)際需要，探索依托財政資金通過購買公共服務(wù)、智力服務(wù)的方式，并“加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評估，積極培育生態(tài)服務(wù)價值評估機(jī)構(gòu)”，以建立保護(hù)者和受益者良性互動的機(jī)制，形成評估機(jī)制、市場機(jī)制促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的局面。

4：對國家公園全部或部分土地資源權(quán)屬實(shí)現(xiàn)國有化

全球多數(shù)國家強(qiáng)調(diào)國家公園公益性，都是以土地等資源權(quán)屬國有化為前提的。世界各國，尤其是土地資源私有制國家，國家公園多采用三種方式獲取土地資源所有權(quán)或使用權(quán)：一是國家或地方政府贖買;二是國家或地方政府長期租賃;三是國家或地方政府土地資源空間置換。我國現(xiàn)有保護(hù)地土地資源權(quán)屬大部分為集體所有，且我國土地等資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等產(chǎn)權(quán)關(guān)系較復(fù)雜。為保障國家公園的公益屬性，可以以土地資源所有權(quán)與使用權(quán)分離、補(bǔ)償土地資源所有權(quán)人經(jīng)濟(jì)收益為主，政府贖買、長期租賃、空間置換為輔的國家公園土地資源使用制度。

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作者簡介：呂云娜，1992年2月，女，普米，云南省麗江市寧蒗縣，研究生，法學(xué)理論