章德林 王立元

摘要：中國社會正處于邁向老年化的階段，對社會化養(yǎng)老的需求增長迅速。PPP 模式可以撬動更多資源發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，同時促進政府轉(zhuǎn)變職能。以PPP融資模式促進社會力量進入養(yǎng)老市場，能夠為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)注入活力，以更加靈活的管理推動產(chǎn)業(yè)升級，促進我國養(yǎng)老和社會保障體系多元化發(fā)展。但是PPP模式仍需要政府部門的有力支持，需要健全的法律規(guī)定進行規(guī)范和約束，而具體操作過程中仍面臨缺乏成功經(jīng)驗、人才缺口的局面。以PPP模式促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展任重而道遠。

關(guān)鍵詞：PPP模式 ?養(yǎng)老產(chǎn)業(yè) ?社會資本 ?資源配置

投資是促進經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)從注重投資數(shù)量的增長，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅赝顿Y質(zhì)量的提升[1]。特別是在健康養(yǎng)老領域，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展除了要以經(jīng)濟效益為衡量指標，對社會公共服務的貢獻也是重要的考量，因此養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展既強調(diào)體量增長，更注重引起的公共效應和社會效應。以PPP模式進行融資，在基礎設施和公共服務領域吸引社會資金參與，特別是引進民間資本參與，是減輕政府財政壓力和發(fā)揮市場資源配置功效的有效路徑。以PPP融資方式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，大膽嘗試在養(yǎng)老服務領域進行公辦私營行為，既可以實現(xiàn)政府公共服務職能，滿足社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，也可以引導社會力量挖掘市場潛力，探索私營資本在社會保障服務領域的運營，是打通社會力量參與公共服務具體路徑的有益創(chuàng)新。同時，探索PPP融資項目在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領域的運營模式，也有分擔政府財政壓力、拓展社會資金市場的作用，對實現(xiàn)政府引導下的市場主體資源配置具有重要意義。

一、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）市場需求大

據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，2018年中國65歲以上群體占10.6%，早已超過了老齡化社會7%的門檻。據(jù)國家統(tǒng)計局詳細數(shù)據(jù)，截至2018年底，大陸地區(qū)老齡人口（65歲以上）達1.67億人，已占人口總數(shù)的11.9%，比2017年提升了0.5個百分點。中國老齡協(xié)會發(fā)布報告預計，到2020年我國老年消費市場規(guī)模將達到3.79萬億元，這一市場規(guī)模還將隨著老齡化加速而逐漸提升，老齡產(chǎn)業(yè)巨大的潛在市場將成為經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。

（二）增長速度快

中國是1999年開始步入老齡社會，從1999年到2018年的19年間，我國老年人口凈增1.18億人，增長速度已經(jīng)向典型的老齡化國家日本看齊。伴隨老齡人口快速增長的，是老齡產(chǎn)業(yè)市場的迅速擴張。據(jù)統(tǒng)計，2018年僅養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模就達到6.57萬億元，預計2022年可達10.29萬億元。而且健康老齡化的發(fā)展模式，將促進我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，到2050年我國GDP的三分之一將來自于老年人，“養(yǎng)老經(jīng)濟”“銀發(fā)經(jīng)濟”將成為重要的經(jīng)濟支柱。

（三）產(chǎn)業(yè)形式靈活

分析養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，可以歸納出其具有特殊性、綜合性、微利性等特點。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)以老年人口為服務對象，是橫跨一二三產(chǎn)業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)體系，養(yǎng)老領域的單項產(chǎn)品或單項服務利潤率相對薄弱，使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)總體規(guī)模大、細分領域多、輻射范圍廣的趨勢。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)形式靈活，還表現(xiàn)為分布廣泛，除了較為傳統(tǒng)的生活用品、家政服務、旅游和保險等老年產(chǎn)品，房地產(chǎn)養(yǎng)老、金融服務、老年文娛、咨詢等產(chǎn)業(yè)也逐漸成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要組成。因此，募集資金對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目進行集中投資存在眾多不利因素，以集中資金辦大項目的模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在困難。

二、PPP融資發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的特點

PPP模式作為獨特的項目融資模式，能夠充分發(fā)揮政府在公共領域的引導作用，吸引更多民間資本進入市場，以公共信用保證項目健康發(fā)展，并在減輕政府初期投資負擔和風險的前提下服務，其與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在天然的契合性，PPP的創(chuàng)新機制能夠為養(yǎng)老市場提供更專業(yè)化、更低成本和更優(yōu)質(zhì)的公共服務[2]。到2019年底，我國擁有各類養(yǎng)老服務機構(gòu)和設施共17.76萬個，各類養(yǎng)老服務床位合計754.6萬張[3]，養(yǎng)老服務的舉辦主體已經(jīng)由傳統(tǒng)的政府出資公共投入為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅棵耖g資本、社會力量廣泛參與。目前，正在興起PPP養(yǎng)老項目更多的以組合開發(fā)式項目為主，產(chǎn)業(yè)項目靈活性強，既為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了活力，也意味著PPP融資日趨成熟，正在成為適應我國國情的融資模式。

三、PPP融資發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)優(yōu)劣勢分析

（一）優(yōu)勢所在

1.適用范圍廣。PPP融資模式突破了引入私營資本參與公共設施與服務體系建設的多種限制，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的大部分細分領域都有較好的實用性。PPP的公辦民營模式，在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的醫(yī)療保健、家政服務、保險金融、文娛服務、咨詢等細分產(chǎn)業(yè)，均能發(fā)揮政府引導、民營主體的優(yōu)點，加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給側(cè)的提升，同時也快速完成現(xiàn)代養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從單一產(chǎn)品供給向綜合性產(chǎn)品服務供給的轉(zhuǎn)變。而且民營資本具有經(jīng)營機制靈活、成本控制能力強等優(yōu)勢，有利于養(yǎng)老項目的長期穩(wěn)定運營。

2.組成多元化。面對老齡化進程的加快，僅靠政府投入滿足養(yǎng)老公共服務的發(fā)展需求，顯然力有不逮。PPP融資模式可以充分利用社會資本，將不同來源的行業(yè)、個人資金吸引到養(yǎng)老行業(yè)這個潛力巨大的市場中來，形成多元化投資局面。而且多元化資金投入還具有附加效應，通過私營部門參與項目，可以推動養(yǎng)老項目在設計、運營和利益分配方面進行革新，提高行業(yè)服務效率，傳播管理新理念和成功經(jīng)驗。

3.促進政府職能轉(zhuǎn)變。正確處理政府與市場所扮演的角色，是經(jīng)濟體制改革中強調(diào)的重點。PPP融資模式把政府從養(yǎng)老服務單一的建設者位置中解放出來[4]，充分利用市場在資源配置中的決定性作用，把政府由主導者變?yōu)榉照摺⒈O(jiān)督者，讓政府公共管理與市場化運營有機結(jié)合、取長補短，發(fā)揮政府和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，更有效地為老齡人口提供高質(zhì)量的服務。在這一過程中，通過立法和引導措施使項目參與方整合成為戰(zhàn)略聯(lián)盟，讓政府在市場經(jīng)濟中更多的以資本屬性為主，充分發(fā)揮政府對資源配置的引導作用，協(xié)調(diào)促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.合理分擔風險。面對我國“未富先老”的局面，國外以PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗并不完全適用我國市場，而且目前的養(yǎng)老項目普遍存在盈利能力差、土地成本高、項目融資難等問題。如何在政府層面緩解投入資金大、風險控制困難、運營管理復雜等面臨的困境，同時在民營資本層面解決投資渠道少、市場波動大、回報周期長等問題，采用公辦合營的PPP模式是極佳的選擇。通過公共資源、社會資源和個人資源達成共識且有法可依，政府與私企形成利益與職責上的明確劃分。民營社會資金、管理、技術(shù)等的進入，同樣會引入靈活的風險控制與利益分配機制，充分發(fā)揮政府和民營資本的獨特優(yōu)勢，在管理模式上進行創(chuàng)新，實現(xiàn)項目運行的績效升級，有國家和社會治理模式創(chuàng)新層面的重要意義

（二）不足之處

我國以PPP融資發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面對的主要問題是缺乏經(jīng)驗、項目低端化、收益周期偏長，而且法律法規(guī)和信用約束機制也還不完善。國內(nèi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于成長階段，成熟的案例少，新項目成長具有一定風險，而我國國情與國外又有一定區(qū)別，國外PPP養(yǎng)老項目的成功經(jīng)驗不能直接在國內(nèi)借鑒推廣。同時，由于傳統(tǒng)養(yǎng)老機構(gòu)僵化、人員老化等問題，現(xiàn)有PPP養(yǎng)老項目規(guī)模普遍偏小，以較初級的養(yǎng)老項目為主，缺乏高質(zhì)量的、服務系統(tǒng)化且成體系的服務供應。與其它行業(yè)相比，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還面臨著收益周期偏長的問題，由于養(yǎng)老服務具有很強的公共屬性，現(xiàn)行養(yǎng)老體系中對投資的回報和收益周期更側(cè)重社會效應和長遠效益，受傳統(tǒng)公辦養(yǎng)老機構(gòu)思維定勢影響，公眾也習慣于較低水平的服務價格，而社會資本投入更注重資本收益和變現(xiàn)周期，其參與的PPP養(yǎng)老項目會呈現(xiàn)服務價格的顯著提升[5]，這就形成了供需雙方的矛盾，較長的收益變現(xiàn)周期會導致社會資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨更大的壓力，也對融資、貸款等金融行為增加了難度，這也是PPP養(yǎng)老項目成功案例少、政府和社會力量對其信心不足的原因所在。正是由于存在這些不利因素，加上我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚處于成長階段，現(xiàn)有的法律法規(guī)和信用約束機制對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的管理并不完善，對如何以包容審慎的原則進行資本運作，實現(xiàn)利益和風險的合理分擔，也缺乏質(zhì)量評估和全方位監(jiān)管，因此PPP融資模式的養(yǎng)老項目在前期論證、風險分擔、回報模式構(gòu)建和項目運營自適應能力建設等方面還需要進行探索。

四、推進PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議

推廣運用 PPP 模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，無論是對成熟運用和推廣PPP模式，還是對快速發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，都是十分具有現(xiàn)實意義的嘗試，更深入而言，這也是對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、體制機制改革、打造現(xiàn)代服務型社會保障體系的有益嘗試，能夠促進政府職能轉(zhuǎn)換、提升社會治理能力，增強人民群眾的幸福感。因此有必要從完善和推廣PPP養(yǎng)老模式入手，進行大膽探索。

（一）利用現(xiàn)有經(jīng)驗，推廣成熟模式

基于社會主義公平性原則和未富先老的國情，醫(yī)養(yǎng)PPP是必由之路。但是我國國情不同，無法直接借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗，早期的PPP養(yǎng)老項目總是面臨諸如政府戰(zhàn)略目光不夠長遠、市場準入限制、評估論證可靠性不夠等系列問題。以財政部PPP項目管理庫資料為例，直到2018年底，該管理庫19個一級行業(yè)中養(yǎng)老服務項目數(shù)量較為靠后。地方的PPP養(yǎng)老項目方面，政府監(jiān)管與評價作用的缺失[6]，也給PPP模式養(yǎng)老項目實施帶來一定阻力。因此有必要對國外公共服務領域的發(fā)展模式進行總結(jié)，借鑒國內(nèi)其它行業(yè)PPP項目的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特色，總結(jié)推廣PPP養(yǎng)老項目成功運營經(jīng)驗。比如國內(nèi)正在探索施行的“一院兩制”模式，既保留了公辦養(yǎng)老機構(gòu)的公益性特征，也注意推動養(yǎng)老機構(gòu)的市場化運營和管理，并且通過兩者的良性競爭互動，外部競爭和內(nèi)部交流并重，實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)的組團發(fā)展。該方法與傳統(tǒng)的整體委托管理相比，經(jīng)營主體基本實現(xiàn)了市場定位、營銷策略和收費標準，避免最終陷入政府兜底的境地。

（二）規(guī)范運營模式，制定具體條規(guī)

以PPP模式推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要從合理利用公共資源出發(fā)，實現(xiàn)社會資源和個人資源達成共識，并且做到有法可依。完善頂層設計，根據(jù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)特點設計可行的項目方案，實現(xiàn)運營的可操作性?？v觀一些典型的PPP項目反面案例，項目早期評估的不規(guī)范、運營期間涸澤而漁、金融運作出現(xiàn)障礙經(jīng)常是導致項目失敗的常見原因。因此在PPP項目早期的論證階段，就需要專業(yè)機構(gòu)進行參與，在符合項目整體利益的基礎上由監(jiān)管機構(gòu)用法規(guī)制度對項目進行規(guī)范，期間尤其要注意社會資本運作和金融操作應符合法律法規(guī)，采取合理、合法、合規(guī)的方式為項目運營籌集資金，避免項目動工后爆出金融違規(guī)造成爛尾。在此過程中，管理機構(gòu)在項目中分飾兩角，同時作為規(guī)則制定者和項目踐行者，其具體行為準則和條規(guī)必須事先落實。比如養(yǎng)老項目經(jīng)常涉及的土地使用問題，如果不在項目設計早期就形成明文規(guī)定，很容易造成項目運營糾紛，造成“流產(chǎn)”。另外，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)也應在項目前期就進行介入，避免出現(xiàn)利益交換、權(quán)錢交易等行為。

（三）引入專業(yè)團隊，保障人力支持

PPP 模式養(yǎng)老項目運營具有較強的專業(yè)性，項目團隊不僅需要熟悉養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的特點，同時還應具有操作PPP項目的具體能力。項目前期，風險評估要求項目團隊對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況有整體把握，對當?shù)氐酿B(yǎng)老項目發(fā)展水平能夠進行精確評估。已有案例中，甚至出現(xiàn)早期評估存在重大紕漏的情況，等到項目動工甚至運營后再來糾正，就會造成重大損失。項目運營中，不可靠的財產(chǎn)權(quán)、低水平的設施和金融市場的失能都有可能放大項目中的瑕疵，運營團隊必須能夠及時采取措施正確應對。還有項目的技術(shù)、法律、經(jīng)濟、管理等方面，團隊需要在公私雙方的利益博弈中找到平衡點。建議在推進PPP模式養(yǎng)老項目發(fā)展的過程中，除了及時外聘專家顧問，政府、企業(yè)、運營主體間應當形成共識，在項目早期就引入高水平的專業(yè)團隊，從人才角度為項目實施提供保障。無論是通過發(fā)掘養(yǎng)老領域的備選人才進行PPP模式的培訓，還是引導PPP模式專業(yè)人才進入養(yǎng)老領域，都需要進行早期布局，為產(chǎn)業(yè)擴張?zhí)峁I(yè)化人才支持，這也對專業(yè)人才培養(yǎng)和相關(guān)教育、培訓提出了更高要求。

（四）完善政府支持，重視引導作用

政府是公共服務的最初提供者，對PPP模式養(yǎng)老項目具有最直觀的參與熱情。政府既要代表需求方對服務質(zhì)量和項目評估進行打分，又是行業(yè)管理的重要參與者，同時還要切實參與到PPP養(yǎng)老項目的運營行為中，具有舉足輕重的影響力，因此政府的支持對養(yǎng)老項目順利運營至關(guān)重要。建議地方政府積極發(fā)揮養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的引導，加強對PPP模式養(yǎng)老項目優(yōu)劣勢的認識，準確定位以PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的意義，引導建立良好的行業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高企業(yè)與政府的合作意愿。政府應該充分認識到，盡管養(yǎng)老服務具有很強的公益屬性，但是任何資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，其根本目的必然是利潤，必須在項目的公益性與盈利性之間找到平衡點。為了讓更多社會力量參與到養(yǎng)老這一公共事業(yè)中來，必然要允許其在項目運營過程獲得利益，無論是直觀的財物利益，還是無形的社會影響力，必須都要有恰當?shù)幕貓?。只要在資本得到盈利回報的同時，充分保證養(yǎng)老服務供給能夠滿足社會的需求，為社會穩(wěn)定發(fā)展提供保障，就達到了發(fā)展PPP養(yǎng)老項目的最終目的。只有準確把握行業(yè)發(fā)展的脈搏，明確雙方在PPP模式養(yǎng)老過程中的收益分配，才能正確引導社會力量參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

對于我國正在實施的“健康中國”戰(zhàn)略而言，如何調(diào)動更多社會力量參與其中，以PPP模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是一個良好的突破口。盡管PPP融資在近年來已經(jīng)略有“冷卻”，但這正是PPP模式的成熟完善過程。借鑒國內(nèi)外公共服務領域PPP模式的有效經(jīng)驗，結(jié)合養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展特點進行PPP模式的大膽嘗試，對轉(zhuǎn)換政府職能、發(fā)揮社會力量和提高人民生活水平都具有顯著的正面意義。因此，主動探索、小心論證、細致實踐，充分發(fā)揮PPP模式的積極作用，能夠同時發(fā)揮政府和社會力量的作用，形成促進我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至實施健康戰(zhàn)略的合力。

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基金項目：江西省社會科學規(guī)劃項目“加快南昌現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的扶持政策研究”（Zdsk201702）;國家留學基金（201908360261）;2019年度江西百人遠航工程。

作者單位：江西中醫(yī)藥大學