宋子彧

摘 要：隨著我國財稅體制改革不斷推進，預(yù)算管理制度逐步完善，預(yù)算績效管理逐漸成為預(yù)算管理不可或缺的內(nèi)容。行政事業(yè)單位作為公共管理部門，是各級政府實施預(yù)算管理、優(yōu)化財政資源配置、推動財政資金聚力增效和提高公共服務(wù)質(zhì)量的執(zhí)行主體，也是貫徹落實全面預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。而預(yù)算績效目標管理是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，是預(yù)算績效管理融入部門預(yù)算管理的理想結(jié)合點。本文介紹了行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的內(nèi)容和實施意義，分析了當前行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標管理中存在的問題，并提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算績效;目標管理

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標管理概述

1.行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標管理的內(nèi)容

行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標管理是各級行政事業(yè)單位圍繞單位職責(zé)及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)同級政府預(yù)算編制總要求和財政部門具體部署，統(tǒng)籌考慮單位資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，科學(xué)、合理設(shè)置其計劃在一定期限內(nèi)可達到的、與資金預(yù)算相匹配的履職或發(fā)展目標，并以績效目標設(shè)定、評審、調(diào)整和反饋為內(nèi)容的管理活動。

2.預(yù)算績效目標管理與預(yù)算績效管理的關(guān)系

預(yù)算績效管理是以結(jié)果為目標導(dǎo)向，它的本質(zhì)仍是預(yù)算管理，即在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等過程中始終圍繞績效目標實現(xiàn)來開展工作。行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理，構(gòu)建本單位預(yù)算績效管理體系，必須以預(yù)算績效目標為前提和基礎(chǔ)。因此，預(yù)算績效目標管理既是整個預(yù)算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效目標管理的意義

行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效目標管理的現(xiàn)實意義在于將績效意識融入部門單位實際工作，用績效管理理念、方法等指導(dǎo)單位預(yù)算管理改革實踐，提高單位預(yù)算管理水平和資金使用效益，從而提高單位的公共服務(wù)質(zhì)量。

（1）實施預(yù)算績效目標管理是全面預(yù)算績效管理的基本要求。2018年9月印發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出，要將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實施效果，提高部門和單位整體績效水平。由此可見，行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效目標管理是實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理的大勢所趨、順勢而為。

（2）實施預(yù)算績效目標管理是貫徹落實《預(yù)算法》的必要實踐。《預(yù)算法》第三十二條明確規(guī)定，“各部門、各單位應(yīng)當按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標準和要求，以及績效目標管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案”。同時，“講求績效”是被《預(yù)算法》明確為各級預(yù)算應(yīng)當遵循的原則之一。這無疑是行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效目標管理的法律依據(jù)。

（3）實施預(yù)算績效目標管理是緩解地方財政支出壓力的有效途徑。近兩年國家實行減稅降費政策，有效減輕了各行業(yè)的負擔(dān)，但該政策給各級財政收支平衡帶來的壓力也是客觀存在的。改變財政資金分配的固有格局，提高財政資源配置效率和使用效益，向“管理”要“效益”，成為緩解財政壓力的途徑。行政事業(yè)單位實施績效目標管理，以目標結(jié)果為導(dǎo)向，測算單位履職或發(fā)展績效目標實現(xiàn)必需的資金需求，編制預(yù)算績效目標報送同級財政部門。

（4）實施預(yù)算績效目標管理是行政事業(yè)單位高效履職的有力舉措。實施預(yù)算績效目標管理，必然要求部門單位將業(yè)務(wù)工作任務(wù)目標與可供資金預(yù)算緊密地結(jié)合起來，形成具體、可衡量、限期可實現(xiàn)的績效目標。這就打破了以往單位業(yè)務(wù)處（科）室僅僅關(guān)注宏觀業(yè)務(wù)目標達成，不考慮績效產(chǎn)出和績效成本的“窠臼”，促使單位人員逐漸樹立起績效意識，形成行政事業(yè)單位高效履職的良好氛圍。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標管理存在的問題

1.目標管理的職責(zé)范圍不清

行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標管理主要是指以預(yù)算單位為管理主體實施的預(yù)算績效目標管理。然而，我國實施預(yù)算績效管理改革是自上而下推行的，以往較長一段時間里各級財政部門是推進該項改革的主力，多數(shù)行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理工作的認識停留在表面。盡管各地財政部門出臺的預(yù)算績效目標管理辦法等反復(fù)強調(diào)“誰使用資金、誰申報目標”，但大多數(shù)行政事業(yè)單位的績效目標申報等工作大多由單位財務(wù)部門或財務(wù)人員負責(zé)完成。

2.支出目標的績效責(zé)任不明

行政事業(yè)單位執(zhí)行部門預(yù)算時，往往關(guān)注的是年度工作事項或宏觀目標任務(wù)能否完成，支出方向有無依據(jù)、投入方式是否合適等。對預(yù)算執(zhí)行過程要完成什么具體工作、達到什么明確效果等，關(guān)注較少。至于對單位可能存在的低績效或無績效業(yè)務(wù)活動進行績效追責(zé)更無從談起。因此，明確部門領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)負責(zé)人或項目責(zé)任人等崗位人員的績效責(zé)任，是行政事業(yè)單位實施績效目標管理亟待解決的問題之一。

3.單位人員的績效意識不足

財政撥款是行政事業(yè)單位的主要收入來源。近年來，盡管各級財政部門都面臨不小的財政支出壓力，但“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”支出是各級財政部門保障的底線，不少行政事業(yè)單位人員對財政支出壓力不太敏感。加之有的單位人員對預(yù)算績效管理不夠重視，認為財政資金只要花在工作上，沒有違規(guī)浪費，保證資金安全就足夠了。單位人員績效意識淡薄，單位的績效目標就很難得到有效分解與控制，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效目標管理自然缺乏成效。

4.部門行業(yè)的績效標準缺乏

不同行政事業(yè)單位、不同地區(qū)同類行政事業(yè)單位的預(yù)算績效目標存在復(fù)雜多樣、動態(tài)變化等特點，合理設(shè)置可衡量績效目標的績效指標及績效指標標準十分重要。合理的績效標準是一種合適的尺度，但績效標準卻較難把握，以致績效目標實現(xiàn)程度難以反映出單位目標管理的真實水平。

三、行政事業(yè)單位加強預(yù)算績效目標管理的對策

1.明晰單位履職范圍，匹配財政事權(quán)

行政事業(yè)單位作為政府財政事權(quán)的具體“執(zhí)行者”，弄清本單位應(yīng)承擔(dān)的財政事權(quán)，有利于厘清單位履職范圍。一方面，行政事業(yè)單位只有將其履職內(nèi)容與分擔(dān)的財政事權(quán)匹配，才能結(jié)合本地區(qū)、本單位的實際情況，全面設(shè)置單位的整體績效目標，包括與單位相關(guān)的政策和項目績效目標。另一方面，行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標以單位應(yīng)承擔(dān)的財政事權(quán)為根本依據(jù)，同級政府及財政部門則能夠根據(jù)支出責(zé)任，為單位提供相對充足的財政資金。而行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效目標管理，建立指標庫、構(gòu)建績效標準、審核批復(fù)目標等也必須要有財政資金保障作支撐。

2.完善內(nèi)部控制制度，明確績效責(zé)任

行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效目標管理的最終目標是提高公共服務(wù)的效率和效果，這與單位建立內(nèi)部控制制度的最終目標是一致的。行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效目標管理，必然要面對績效目標無法實現(xiàn)等各種不確定性，明確人員崗位績效責(zé)任是降低或規(guī)避預(yù)算績效目標實現(xiàn)風(fēng)險的有效方法。

3.增強目標管理意識，融入日常工作

行政事業(yè)單位實施績效目標管理，要著力提升全單位績效目標管理意識。首先，要根據(jù)單位職能，細化一定時期內(nèi)單位內(nèi)部各處（科、股）室或部門有效履職的努力方向。其次，要將單位年度預(yù)算績效目標設(shè)定、執(zhí)行和完成情況作為單位年度工作管理的必要內(nèi)容，體現(xiàn)到年初工作計劃、階段工作小結(jié)和年終工作總結(jié)之中。再次，對單位資金支出超過設(shè)定限額的事項，可規(guī)定由項目負責(zé)人定期對項目績效目標管理情況進行說明。最后，單位業(yè)務(wù)部門資金支出績效也可考慮作為其年度評優(yōu)評先的依據(jù)。

4.構(gòu)建績效指標體系，把握績效標準

一是預(yù)算績效指標體系要圍繞單位整體績效目標構(gòu)建，主要關(guān)注單位履職和事業(yè)發(fā)展相關(guān)工作活動的直接產(chǎn)出和實際成效。反映工作活動直接產(chǎn)出的指標宜“全”不宜“多”，既要涵蓋單位全部工作事項類別，又要突出預(yù)算資金保障重點;反映工作活動實際成效的指標宜“準”不宜“廣”，要選擇由單位相關(guān)工作活動直接造成效果或影響的指標，規(guī)避與單位工作相關(guān)度小且資金投入少的效益指標。尤其注意，與預(yù)算資金供給量大小無關(guān)的產(chǎn)出指標，與工作內(nèi)容無相關(guān)度或相關(guān)度小的效果指標都不要納入指標體系。二是選擇績效標準要結(jié)合工作實際，要嚴格遵循財政部門資金支出標準，以完成目標任務(wù)為主的計劃標準為主，輔以符合實際的行業(yè)標準。

四、結(jié)語

實施預(yù)算績效目標管理是行政事業(yè)單位全面實施預(yù)算績效管理的前提和基礎(chǔ)，必須要管理者重視，全員參與，將預(yù)算績效和目標管理理念融入單位履職和事業(yè)發(fā)展各項工作。行政事業(yè)單位只有加強預(yù)算績效目標管理，逐步建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理機制，才能提高行政事業(yè)單位管理水平，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量，推動政府公信力和執(zhí)行力不斷增強。

參考文獻

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