孫愷

摘 要： 建設(shè)用地使用權(quán)一直都是理論界爭議的重要焦點，這對于建設(shè)用地的更好分配，以及建設(shè)用地如何實現(xiàn)續(xù)簽使用等問題具有重要影響和作用。本文就建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題進(jìn)行分析和研究，希望可以為建設(shè)用地的更好使用提供借鑒。

關(guān)鍵詞： 建設(shè)用地;使用權(quán)續(xù)期;問題分析

【中圖分類號】D923.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-3733（2020）08-0017-03

前言：不同用途的建設(shè)用地其使用目的不同，其使用效果也不同，所需要達(dá)到的使用年限不同。在此基礎(chǔ)上國家對于建設(shè)用地規(guī)定了不同的使用期限，但是對于建設(shè)用地使用期限到期之后的使用權(quán)續(xù)期問題則并沒有予以細(xì)致規(guī)范，這就讓建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題成為法律規(guī)定中的空白，一旦出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)到期的情況則無法予以很好指導(dǎo)和規(guī)范。也正是因為此，探索建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題也就顯得極為重要，這是我國建設(shè)用地得以可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。

1 建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題研究重要性

建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題研究不管是在理論方面還是實踐方面都具有重要的意義。

第一，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問題在《物權(quán)法》頒布后，就被單獨指出，并成為大眾關(guān)心的焦點問題，受到越來越多人的關(guān)注。而且建設(shè)用地使用權(quán)的問題與個人的私有財產(chǎn)聯(lián)系十分密切，已經(jīng)成為一項社會問題而存在，更加需要引起相關(guān)部門的重視。

第二，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題是關(guān)系到我國土地資源合理利用和分配的一項問題。土地資源是珍貴和稀缺的一項資源，在土地資源的利用和開發(fā)上，相關(guān)部門必須重視起來，使其發(fā)揮出最大使用價值。

第三，目前我國在建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方面還存在許多的爭議，當(dāng)出現(xiàn)一些糾紛的時候不能進(jìn)行及時有效的處理，使相關(guān)部門更加需要重視對于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題的研究，以便能夠更好的解決現(xiàn)實中的一些問題。

第四，基于我國土地制度，建設(shè)用地的土地所有權(quán)始終歸國家所有，其使用權(quán)歸居民所有，而依據(jù)《物權(quán)法》建筑物的物權(quán)沒有年期限制。所以當(dāng)使用權(quán)到期后該如何歸屬其接下來的使用權(quán)就成為一項不得不考慮和解決的問題了。

第五，是基于我國國情的考慮。我國國土面積跨度比較大，人口基數(shù)大，個人平均用地少，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊。相對復(fù)雜的國情，給我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題的研究和處理上帶來一定難度，而且，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題在整體上也相當(dāng)突出和普遍，更加需要相關(guān)研究人員給予足夠的重視。

第六，與國外一些發(fā)達(dá)國家相比，我國對于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題的研究起步比較晚，仍然存在許多不明確甚至空白的地方，需要相關(guān)部門加強研究，不斷提升對于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題的認(rèn)知水平，從而提升實踐能力，解決實際問題。

第七，從我國的傳統(tǒng)文化上講，中國人對于土地、住宅有一種特殊的歸屬感，也非常重視自己對于土地的使用權(quán)問題，只有解決好建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題，才能更好的促進(jìn)社會穩(wěn)定，和諧發(fā)展，才能使人民的生活越來越幸福。所以，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期相關(guān)問題研究在保障公民權(quán)益，促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展方面，同樣發(fā)揮著非常重要的作用。

2 住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題研究

2.1 住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的核心爭議

（1）自動續(xù)期模式的爭議：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題存在著許多的爭議，其自動續(xù)期模式的爭議是一項爭議較多的地方。

一些研究人員認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后不應(yīng)該收取續(xù)期費用。他們認(rèn)為，無償續(xù)期是迎合大眾意愿的做法，一定會受到公眾的支持，也更容易推廣。而且《物權(quán)法》當(dāng)中的自動續(xù)期的內(nèi)涵應(yīng)該包含無償續(xù)期。當(dāng)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，自動續(xù)期模式下，應(yīng)該不用交付任何費用，也不用通過任何行政審批，自動由權(quán)利人繼續(xù)使用下去，直到第二個使用期限到期后，繼續(xù)無償續(xù)期，不需要權(quán)利人進(jìn)行任何積極的活動而往復(fù)下去，形成一種間接的永久性使用權(quán)模式。無償續(xù)期也是與《物權(quán)法》觀點相統(tǒng)一的一種模式，可以進(jìn)一步保障人民的住房權(quán)。另外，住宅建設(shè)用地人們在購買的時候支付了非常巨大的金額，應(yīng)該享有無償續(xù)期的權(quán)益。

但相對的是也有一些學(xué)者認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)在續(xù)期的時候應(yīng)該收取一定的費用。他們認(rèn)為采用無償續(xù)期的模式的話，不利于長期發(fā)展，而且違背了等價有償原則，不利于市場的公平公開環(huán)境的打造。因為通常來講，應(yīng)該購房者支付的費用越高，其擁有的使用權(quán)期限應(yīng)該越長，而全部無償續(xù)期的話，從整體上是不公平的。而且，住宅建設(shè)用地使用權(quán)一直無條件歸使用者所有的話，可能會加劇炒房、囤房的商業(yè)行為，從而很難從宏觀上對房地產(chǎn)市場進(jìn)行把控。第三，對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期模式也存在比較中立的觀點，即通過附加條件來進(jìn)行有償續(xù)期。期望能由政府出面，設(shè)置一定的附加條件來彌補前兩種模式的不足，既保證人民的基本生活需求，又利用房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展。

（2）自動續(xù)期期限的爭議：在人們對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題研究的過程中，對于自動續(xù)期期限問題也存在許多爭議。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該一次性永久續(xù)期，住宅建設(shè)用地使用權(quán)在不與國家公共利益相沖突的前提下，應(yīng)該無條件的繼承延續(xù)下去，保障居民權(quán)益的最大化。但是也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該規(guī)定按照一定期限進(jìn)行續(xù)期?？梢跃C合考慮人們的承受能力以及房屋的安全年限來進(jìn)行期限的設(shè)定，續(xù)期期限可以是三十年以內(nèi)、五十年到七十年之間或者其他。因為如果房屋的安全存在問題，會對居住者造成很大的危害，應(yīng)該考慮其所有權(quán)年限在其成為危房之前收回，確保居民安全。而且這種做法也比較容易被人們認(rèn)可和接受。還有人認(rèn)為具體的自動續(xù)期期限可以由使用權(quán)擁有者與政府進(jìn)行協(xié)商來制定，根據(jù)具體的實際情況來進(jìn)行安排，但是要在政府規(guī)定的最長期限內(nèi)。

（3）費用收取形式的爭議：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題中，關(guān)于費用收取形式的爭議只存在于有償續(xù)期的模式之下。站在法律角度上而言，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費用收取不應(yīng)該通過土地出讓金的形式達(dá)成。土地出讓金的費用往往非常巨大，普通居民難以承受。對此人們的討論也是非常廣泛的，其中有著很多的觀點和看法。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該參考全國住宅和人均住宅面積，制定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行續(xù)期收費，但是不管是在制定上還是執(zhí)行上都有著很大的難度。還有一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該采取二元續(xù)費模式進(jìn)行續(xù)費費用確定。土地出讓金與使用權(quán)續(xù)期費用應(yīng)該是完全不同的兩個概念，前者更強調(diào)為一種經(jīng)營性行為，后者是為了更好的保障居民的居住權(quán)力而進(jìn)行的。因為住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，一般情況下不會有大的變動，其所有人依然會進(jìn)行居住使用，是保證基本民生的一項措施，其使用權(quán)續(xù)期費用不能過高，否則不利于社會的團(tuán)結(jié)安定，對整個房地產(chǎn)行業(yè)的良性發(fā)展也是不利的。

2.2 住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期設(shè)計策略

（1）采取有償續(xù)期：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期還沒有明確法律規(guī)定的前提下，可以采取有償續(xù)期模式。住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，可以通過繳納較低的續(xù)期費用來繼續(xù)獲得住宅建設(shè)用地的使用權(quán)。尤其是改革開放以來，社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，土地改革的整體趨勢也越來越傾向于有償使用國有土地的模式，土地資源更加具有商品屬性參與到人們的社會生活當(dāng)中去。因為在自動續(xù)期模式上還存在很大爭議，公眾更傾向于無償續(xù)期，所以沒有進(jìn)行明確的法律規(guī)定，但是從長遠(yuǎn)來看，有償續(xù)期的模式在制度上更具有科學(xué)性和合理性，它可以更好的保障居民權(quán)益并兼顧到社會公平以及市場秩序。第一，采取有償續(xù)費，可以進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場，約束人們的購買行為，抵制炒房行為。房市的價格關(guān)系民生，需要政府給予一定的干預(yù)，保證更加合理的市場秩序。第二，有償續(xù)費有利于縮小社會貧富差距。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各地區(qū)都存在著貧富差距大的社會問題，窮人無房可住，而富人則有可能囤著幾套甚至十幾套住房。采取有償續(xù)費的模式會增加住房多的人們的成本壓力，使他們能夠釋放出一部分房源出來，在一定程度上緩解住房緊張的問題，從而改善貧富差距過大的現(xiàn)象。第三，目前我國房地產(chǎn)市場上，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限不盡相同，其中最長為七十年。這種情況下如果采用無償續(xù)期，會使居民在使用權(quán)續(xù)期的時候因為購買年限不同，其土地出讓金產(chǎn)生不同，使七十年產(chǎn)權(quán)的所有人的利益受損。

（2）確定續(xù)期期限：確定續(xù)期期限是住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期設(shè)計中需要進(jìn)行統(tǒng)一明確的一項重要內(nèi)容。續(xù)期期限建議為七十年相對比較合適。因為采取永久性續(xù)期的模式在社會發(fā)展和市場秩序等方面有著諸多的不利影響，所以應(yīng)該采取一定的期限來進(jìn)行續(xù)期。七十年的續(xù)期期限是與我國法律體系相一致的一種說法，這樣在立法上會更加合理，而且依據(jù)也會更加充分。而且規(guī)定七十年續(xù)期期限在推廣上也更利于百姓接受，因為七十年的期限可以保證在住房安全使用期限的基礎(chǔ)上充分利用，避免資源的浪費。另外，較高的房價也使得人們在續(xù)期期限上希望能夠長一些，減輕一些自己的生存壓力，七十年的期限相比其它短的期限而言，更加符合人們的心理預(yù)期。

（3）確定續(xù)期費用：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的具體續(xù)期費用可以說是極其關(guān)鍵的。住宅建設(shè)用地既具有供所有者使用的屬性，同時還具有投資的性質(zhì)，在一定程度上可以為所有人帶來更大的利益。所以在費用設(shè)定上需要綜合考慮多方面因素，遵循公平、合理的原則來進(jìn)行。有學(xué)者提出的無償續(xù)期的原則是基于房屋的使用價值來提出的，是為了最大限度的發(fā)揮出房屋的居住功能，使人們的住房需求得到滿足。而有償續(xù)費的原則則是期望通過支付一定費用來控制住宅建設(shè)用地使用的投資價值，對投資市場起到一定的約束作用。尤其是我國社會主義國家的性質(zhì)，應(yīng)該把民生問題放在首位，任何制度的制定都要考慮到國家的公共利益才能更好的制定和執(zhí)行。所以在確定續(xù)費費用的時候，要把這幾點進(jìn)行綜合分析，既要遵循市場發(fā)展規(guī)律，又要最大限度的確保人們的住房需求得到滿足，保障社會的和諧發(fā)展。續(xù)期費用的確定需要在大量的市場分析數(shù)據(jù)之上綜合考慮才能進(jìn)行的，為居民確定出一個可以承受的合理數(shù)值。綜合考慮住房的使用需求和投資需求，根據(jù)住房數(shù)量來卻是是否收取續(xù)期費用，其中的費用確定模式會更加的符合實際情況，也會更具有合理性。

3 非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題研究

3.1 非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的核心爭議

（1）期限屆滿之后法律效力：非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題同樣存在著不少的爭議，其中最主要的還是其期限屆滿之后法律效力問題，《物權(quán)法》僅規(guī)定了住宅用地到期自動續(xù)期，對非住宅建設(shè)用地的續(xù)期問題沒有表述。學(xué)界對此有不同的觀點。

一種觀點認(rèn)為，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后，其建設(shè)用地的使用權(quán)就不復(fù)存在了。就具體操作而言，其建設(shè)用地使用權(quán)是自然消滅，無須進(jìn)行任何操作處理，還是必須通過不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)注銷才算消滅，這是一個存在爭議的地方。對此我國在立法上存在著一些沖突和缺少的地方。不過按照后法優(yōu)與前法的原則，最近提出的《物權(quán)法》在非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后的法律效力解讀上更具有參考意義?！段餀?quán)法》指出，不動產(chǎn)物權(quán)的消滅是登記生效，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。

還有一種觀點認(rèn)為，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，注銷登記可以由出讓人依職權(quán)辦理，也可以由土地使用者申請辦理。因為非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后其使用權(quán)是自然消滅的，則不需要國家進(jìn)行收回的處理，所以土地出讓人應(yīng)該及時的辦理注銷登記手續(xù)?！段餀?quán)法》中要求出讓人為有權(quán)出讓國有土地使用權(quán)的國土資源行政主管部門，如此一來，出讓人和登記機(jī)構(gòu)就同屬一個主體了。就實際情況而言，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，其土地出讓職責(zé)一般由各市縣國土資源局的土地利用科負(fù)責(zé)，由其進(jìn)行資料的準(zhǔn)備和手續(xù)的辦理工作。當(dāng)然，《物權(quán)法》中并未排斥其他申請主體申請注銷登記。所以，出讓人在辦理注銷登記的時候，需要在辦理程序和登記規(guī)范上要謹(jǐn)慎處理，使其不斷完善，避免與申請人之間產(chǎn)生不必要的糾紛。

此外還有觀點認(rèn)為，對于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后地上物所有權(quán)的歸屬問題，《物權(quán)法》也做了相關(guān)規(guī)定，由國土資源管理部門負(fù)責(zé)申請首次登記，并分為有償收回和無償收回兩種方式。不管是何種方式，都要在出讓合同的處置上進(jìn)行明確的規(guī)范，否則可能因為給予國土資源管理部門的權(quán)力過大而導(dǎo)致國土資源分配不合理，引發(fā)廉政風(fēng)險。第四，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，還存在著需要明確土地使用人的取回權(quán)和購買權(quán)的問題。如果非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，就直接硬性的由國家進(jìn)行收回，則有可能造成土地資源的閑置浪費，而且城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)也會受到一定的影響，對投資者的積極性也會受到打擊。

（2）續(xù)期強制締約是否適用：非住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期強制締約是否適用同樣是一項比較核心的爭議內(nèi)容。因為非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后，其使用權(quán)和地上物權(quán)如果強制的無償回收的話，會對投資者帶來很大的打擊，所以我國政府部門對此又做了更為詳細(xì)的規(guī)定，指出要重新簽訂出讓合同，繳納出讓金?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》中就規(guī)定了續(xù)期的強制締約義務(wù)。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)一般情況下對于使用人而言，其利益影響是非常大的，如果在期限屆滿之后，土地使用人在土地續(xù)期方面存在著信賴?yán)娴脑?，則在不損害公共利益的前提下，是允許使用人繼續(xù)做出續(xù)期申請的。當(dāng)然，這里提到的“公共利益”同樣是一個爭議點。因為不同地區(qū)的實際情況不盡相同，不同的人出于不同的角度對于“公共利益”的考慮也不同，如果單純的將“公共利益”統(tǒng)一概述為城市規(guī)劃的要求實際上也是不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，需要有關(guān)部門進(jìn)一步的進(jìn)行研究和制定。