關(guān)鍵詞 國(guó)家治理 校園欺凌 法治

基金項(xiàng)目：本文系西安市2020年度社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下未成年人校園欺凌法律治理路徑研究”的研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：ZX100，項(xiàng)目主持人：李卉）。

作者簡(jiǎn)介：李卉，西安翻譯學(xué)院馬克思主義學(xué)院，西北大學(xué)法學(xué)碩士研究生，講師，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D924.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.149

2017年11月22日教育部等十一部門(mén)印發(fā)了《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》，將校園欺凌治理上升到國(guó)家治理層面。國(guó)家治理不是讓國(guó)家立法、司法或行政機(jī)關(guān)包攬承擔(dān)治理校園欺凌的全部責(zé)任，而是要形成國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)力量等多種校園欺凌治理主體協(xié)同并存的法制化治理模式。

一、未成年人校園欺凌的治理現(xiàn)狀

在現(xiàn)代國(guó)家，國(guó)家治理的基本方式即法治。國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。 國(guó)家治理現(xiàn)代化的兩個(gè)重要維度表現(xiàn)為：國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。因此，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，一方面就要推進(jìn)國(guó)家治理體系的法治化;另一方面，就要推進(jìn)國(guó)家治理能力的法治化。我國(guó)現(xiàn)在處于全面深化改革時(shí)期，一些社會(huì)現(xiàn)象在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等不同領(lǐng)域凸顯，其中未成年人校園欺凌愈演愈烈，引人關(guān)注。我國(guó)學(xué)界對(duì)此展開(kāi)了諸多研究和探討，我國(guó)相關(guān)部門(mén)也出臺(tái)了相應(yīng)的治理措施，2016年4月28日，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》，2016 年11月最高人民檢察院與教育部等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2017年11月22日教育部等十一部門(mén)印發(fā)了《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》。隨著多項(xiàng)治理措施的出臺(tái)，我國(guó)未成年人校園欺凌治理取得了一些積極成效，2018年9月19日，根據(jù)中華人民共和國(guó)最高人民法院司法大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2015年1月1日至2017年12月31日期間校園欺凌案件呈逐年下降趨勢(shì)。然而，平靜的水面下，暗潮依然洶涌，不是每一個(gè)校園欺凌事件都會(huì)發(fā)展為刑事案件，并進(jìn)入刑事一審審結(jié)程序，不是每一個(gè)校園欺凌事件都會(huì)得到社會(huì)的廣泛關(guān)注。校園欺凌行為一直長(zhǎng)期地存在于校園中，沒(méi)有得到有效遏制。2020年5月7日，江蘇南通一名15歲的初三男生在校園欺凌中失去了寶貴的生命。5月25日，云南祿豐一名12歲的女生被4名男生圍毆，造成該女生多處軟組織受傷。5月27日，陜西藍(lán)田縣某小學(xué)一名女生被四名男生性侵。因此，本文在對(duì)未成年人校園欺凌的治理模式反思之后，對(duì)其法制化治理模式的構(gòu)建進(jìn)行路徑研究。

二、未成年人校園欺凌的治理模式反思

反觀我國(guó)未成年人校園欺凌治理模式的理論研究和實(shí)踐，還存在一定的不足，表現(xiàn)為單一治理模式，需要進(jìn)行革新和糾偏，以建構(gòu)未成年人校園欺凌的法制化治理模式。

（一）治理結(jié)構(gòu)單一

雖然中小學(xué)已開(kāi)設(shè)法治教育課程，但受應(yīng)試教育影響，并未真正重視法治教育，而使其流于形式。 從目前的未成年人校園欺凌治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，其主要強(qiáng)調(diào)的是道德治理模式。道德治理通過(guò)對(duì)未成年人進(jìn)行正確世界觀、人生觀、價(jià)值觀的引導(dǎo)和教育，使其產(chǎn)生認(rèn)同心理，自律、約束、調(diào)整自己的內(nèi)心信念進(jìn)而規(guī)范自己的外部行為。然而，當(dāng)未成年人的外部行為有悖于公序良俗，不能進(jìn)行自律時(shí)，單一的道德教育治理會(huì)顯得脆弱蒼白。只重視道德教育、保護(hù)，輕視懲罰的理念從《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》中可窺一斑。法律是以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，具有道德教育所不具備的震懾力，約束、強(qiáng)制行為人遵守法律，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)秩序。在治理未成年人校園欺凌時(shí)，僅強(qiáng)調(diào)道德教育治理或一放了之的教育保護(hù)具有一定的局限性。

（二）治理主體單一

未成年人校園欺凌行為的發(fā)生是復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，不能僅依靠一部專門(mén)性反校園欺凌法律的出臺(tái)或一個(gè)專門(mén)性反校園欺凌機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。目前校園欺凌存在治理主體單一的問(wèn)題，國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)不夠完善，學(xué)校治理力不從心，家庭和社會(huì)治理發(fā)揮作用不足。

國(guó)家層面，在立法上缺少專門(mén)性的反校園欺凌法律制度，司法上重教育保護(hù)而輕懲罰，行政上具有可操作性的配套措施不足。學(xué)校方面承擔(dān)未成年人德育和智育的責(zé)任，然而部分學(xué)校只注重智育，法治教育滯后，法治文化建設(shè)不足，并未開(kāi)設(shè)反校園欺凌課程。“跨校區(qū)欺凌”“代勞型校園欺凌”時(shí)有發(fā)生，然而同區(qū)域內(nèi)學(xué)校間的溝通與交流不足，未構(gòu)建協(xié)同管理、聯(lián)合處置模式，因而無(wú)法有效遏制此類型的校園欺凌發(fā)生。家庭方面具有培育未成年人思維和道德形成的情感優(yōu)勢(shì)和時(shí)空優(yōu)勢(shì)，家庭教養(yǎng)方式是干預(yù)未成年人失范行為的最有效方式。然而，在監(jiān)護(hù)人管教不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任方面，沒(méi)有強(qiáng)制親職教育或國(guó)家親權(quán)制度。社會(huì)對(duì)未成年人的健康成長(zhǎng)有著非常重要的作用，然而社區(qū)服務(wù)等矯正制度空置，社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的各種價(jià)值觀沖撞，個(gè)人主義、享樂(lè)主義、充滿暴力暗示的網(wǎng)絡(luò)游戲等都在潛移默化地影響著具有超強(qiáng)模仿力、缺乏鑒別能力的未成年人，導(dǎo)致部分未成年人言行示范，產(chǎn)生校園欺凌行為甚至是犯罪行為。

（三）治理手段單一

目前學(xué)界的研究往往集中于單一的治理手段，教育學(xué)界往往集中于教育法、治安管理處罰法等較為柔性的行政處罰手段，法學(xué)界往往集中于更具強(qiáng)制性、硬性的刑罰作為治理手段。歸根結(jié)底，根據(jù)未成人校園欺凌行為的社會(huì)危害性程度，治理手段主要包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三種。對(duì)于未成年人校園欺凌行為，現(xiàn)行治理手段存在失之于過(guò)寬的弊端。根據(jù)現(xiàn)有法律制度，除具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的校園欺凌行為構(gòu)成犯罪適用刑法外，一般的校園欺凌行為適用2020年5月28日通過(guò)的中華人民共和國(guó)民法典第七編“侵權(quán)責(zé)任”第一千一百六十五條：“行為人因過(guò)錯(cuò)侵害他人民事權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！毙@欺凌行為人實(shí)施了校園欺凌的行為，具有主觀過(guò)錯(cuò)，給他人造成損害結(jié)果，損害結(jié)果和欺凌行為之間存在因果關(guān)系，即滿足侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件。此侵權(quán)責(zé)任由未成年人的法定監(jiān)護(hù)人承擔(dān)。然而，在實(shí)踐中，校園欺凌行為比一般侵權(quán)行為更為復(fù)雜，侵權(quán)行為對(duì)“損害”要件的判斷要具有客觀真實(shí)性，當(dāng)校園欺凌行為表現(xiàn)為“起綽號(hào)”“譏諷嘲笑”“精神孤立”時(shí)其損害結(jié)果很難在物質(zhì)上做量化。即便訴以精神損害賠償，也會(huì)因《民法典》第一千一百八十三條的規(guī)定，要達(dá)到“嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)，而難以獲得賠償。刑事責(zé)任方面，偏向于對(duì)未成年人犯罪從輕處罰，對(duì)輕微的犯罪行為或社會(huì)危害性不大的行為不予刑事處罰。 因此，目前的法律治理手段存在一定局限性，難以有效遏制校園欺凌的發(fā)生，應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)防和懲治校園欺凌的合力，探索多元化的法制化治理手段。

三、未成年人校園欺凌的法制化治理模式構(gòu)建

未成年人校園欺凌行為對(duì)于被欺凌的未成年人、學(xué)校良好的學(xué)習(xí)秩序以及社會(huì)的穩(wěn)定都產(chǎn)生了不良影響。要提高治理未成年人校園欺凌的實(shí)效性，在強(qiáng)調(diào)德治約束內(nèi)心信念的同時(shí)，還要通過(guò)法治加強(qiáng)對(duì)未成年人校園欺凌行為的治理，構(gòu)建多元主體的法制化治理模式。

（一）治理結(jié)構(gòu)：以法治為主，與道德治理有機(jī)結(jié)合

基于國(guó)家治理現(xiàn)代化視域，在充分發(fā)揮德治作用的同時(shí)，更要加強(qiáng)法治。治理未成年人的校園欺凌行為，必須以法治為主，輔以德治。在區(qū)分未成年人校園欺凌行為的主觀惡意、行為后果嚴(yán)重性等不同情況的基礎(chǔ)之上，契合德治與法治的指向性、偏向性，將道德教育治理與法治有機(jī)結(jié)合，將自律與他律有效統(tǒng)一，構(gòu)建復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)。

一方面，繼續(xù)強(qiáng)化道德治理，以道德規(guī)范約束、感化未成年人的內(nèi)在品行，提升培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的有效性，使其得到未成年人真正的內(nèi)心認(rèn)同和外在自覺(jué)遵守。學(xué)校、家長(zhǎng)、社會(huì)對(duì)未成年人進(jìn)行榜樣教育、挫折教育、生命教育以及警示教育等，引導(dǎo)其形成善良、寬容、友善的良好品德，教育其正確的處理矛盾糾紛的方法，明確校園欺凌行為的社會(huì)危害性，在遇到校園欺凌行為時(shí)不觀望、不參與、不冷漠，在保護(hù)自己的同時(shí)，可以積極尋求幫助，抵制校園欺凌行為。

另一方面，在國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下，國(guó)家治理需要法治，良法善治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。然而不論是已浮出冰面還是暗藏冰下的未成年人校園欺凌行為，都暴露出法治意識(shí)的弱化、法治實(shí)施的不足以及法律制度體系的不完善。因此，在構(gòu)建校園欺凌治理結(jié)構(gòu)時(shí)，一是要加強(qiáng)對(duì)未成年人法治意識(shí)的培養(yǎng)。未成年人校園欺凌行為的發(fā)生是因?yàn)樗麄儗?duì)法律的強(qiáng)制力、威懾力缺失敬畏，僅靠柔性的思想道德教育是不夠的，需要突出法治的主要作用。國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、家庭都應(yīng)注重引導(dǎo)未成年人形成法治意識(shí)、法治思維，正確理解生命權(quán)、健康權(quán)，以及校園欺凌行為的社會(huì)危害性和相應(yīng)的懲罰措施，形成反校園欺凌的自我意識(shí)，進(jìn)而珍視生命、敬畏生命，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律武器保護(hù)生命。二是要加強(qiáng)法治實(shí)施，繼續(xù)完善依法治校。厘清未成年人與學(xué)校的法律關(guān)系、學(xué)校在校園欺凌中的法律責(zé)任，學(xué)校應(yīng)根據(jù)相關(guān)的法律成立校園欺凌治理委員會(huì)，確立校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，完善細(xì)化學(xué)校內(nèi)部的反校園欺凌規(guī)章制度，充分發(fā)揮校警的作用，維護(hù)校園安全穩(wěn)定，同時(shí)出臺(tái)具有可操作性的措施以促進(jìn)家校聯(lián)動(dòng)、學(xué)校社區(qū)聯(lián)動(dòng)的多元主體反校園欺凌機(jī)制。三是要不斷完善社會(huì)主義法律制度體系，這是法治的重要前提。除了不斷完善《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》等之外，還應(yīng)出臺(tái)專門(mén)的《反校園欺凌法》以及具體的司法解釋或操作指南，提高相關(guān)法律制度的可操作性。通過(guò)不斷優(yōu)化法治意識(shí)、法治實(shí)施以及法律制度體系實(shí)現(xiàn)良法善治，提升校園欺凌治理的有效性，進(jìn)而不斷推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

（二）治理主體：構(gòu)建多元主體共同治理

未成年人校園欺凌行為的發(fā)生原因是多方面的，包含行為人個(gè)體、學(xué)校、家庭、社會(huì)等。因此，校園欺凌的治理是綜合性、系統(tǒng)性的，需要構(gòu)建國(guó)家、社區(qū)、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、學(xué)校、家庭等相互協(xié)作的多元主體共同治理結(jié)構(gòu)。

在國(guó)家層面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)突出法治在治理未成年人校園欺凌中的主導(dǎo)作用：一是借鑒美國(guó)的《校園反欺凌法》、英國(guó)的《反欺凌行動(dòng)憲章》、日本的《防止欺凌對(duì)策推進(jìn)法》等，制定專門(mén)的《反校園欺凌法》，明確校園欺凌行為的內(nèi)涵、相關(guān)主體責(zé)任等。二是設(shè)立主觀惡意補(bǔ)足年齡制度，明確區(qū)分主觀惡意的標(biāo)準(zhǔn)。司法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)未成年人校園欺凌的社會(huì)危害性準(zhǔn)確適用教育與懲罰的原則，加強(qiáng)司法的懲戒力，同時(shí)可與學(xué)校共建預(yù)防犯罪機(jī)制，開(kāi)展專題化、體系化的“反校園欺凌”法治教育講堂，引導(dǎo)未成年人形成法治思維、法治意識(shí)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)督導(dǎo)學(xué)校依法治校，出臺(tái)相應(yīng)的配套措施：成立專門(mén)的反校園欺凌機(jī)構(gòu);利用大數(shù)據(jù)收集校園欺凌的相關(guān)數(shù)據(jù)，為增強(qiáng)治理的有效性提供數(shù)據(jù)支持;為未成年人和家長(zhǎng)開(kāi)通反校園欺凌熱線提供咨詢和幫助等。

在社會(huì)層面，一是由社區(qū)開(kāi)展“反校園欺凌”講座，使居民明確校園欺凌的產(chǎn)生原因、表現(xiàn)以及如何預(yù)防等;二是建議借鑒美國(guó)的社區(qū)矯正制度，對(duì)于未達(dá)到刑事責(zé)任年齡的校園欺凌行為人由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行教育、監(jiān)督，與司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、學(xué)校形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制;三是新聞媒體打造積極向上的輿論環(huán)境，通過(guò)榜樣引領(lǐng)作用宣傳遵紀(jì)守法的典型案例，對(duì)校園欺凌進(jìn)行正面導(dǎo)向;四是凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，抵制向未成年人宣揚(yáng)暴力、淫穢、利己主義等錯(cuò)誤人生觀、價(jià)值觀的游戲、視頻、應(yīng)用程序等，引導(dǎo)未成年人積極踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

在學(xué)校層面，一是加強(qiáng)法治教育，建立完善的“反校園欺凌”教育體系，開(kāi)設(shè)反校園欺凌課程，進(jìn)行校園欺凌案例教學(xué)，引導(dǎo)未成年人形成法治思維，構(gòu)建校園法治文化;二是充分利用大數(shù)據(jù)分析校園欺凌的特點(diǎn)、易發(fā)生形式、地點(diǎn)等，形成數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建分級(jí)預(yù)警治理機(jī)制;三是完善師資隊(duì)伍，提升教師預(yù)防、識(shí)別、處理校園欺凌的能力和法治意識(shí)，并配備具有執(zhí)業(yè)資格的心理咨詢、疏導(dǎo)教師，健全學(xué)校的心理咨詢室，明確相應(yīng)教師的責(zé)任，構(gòu)建和諧安全穩(wěn)定的校園環(huán)境。

在家庭層面，一是加強(qiáng)家風(fēng)建設(shè)，父母應(yīng)以身作則，通過(guò)自己的一言一行樹(shù)立良好的模范作用，選擇科學(xué)的家庭教養(yǎng)模式，形成和諧的父母子女關(guān)系，創(chuàng)設(shè)溫馨的家庭氛圍和良好的家風(fēng)。二是明確監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)責(zé)任。借鑒外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)未成年人的校園欺凌行為與監(jiān)護(hù)人的管教不當(dāng)之間存在因果關(guān)系時(shí)，應(yīng)判定監(jiān)護(hù)人承擔(dān)連帶責(zé)任，除承擔(dān)民事賠償外，還應(yīng)去相應(yīng)的機(jī)構(gòu)參加培訓(xùn)，使其正確履行教養(yǎng)未成年人的職責(zé)。三是成立監(jiān)護(hù)人培訓(xùn)學(xué)校，開(kāi)設(shè)普適性課程，向監(jiān)護(hù)人普及校園欺凌的相關(guān)知識(shí)，在預(yù)防和遏制校園欺凌發(fā)生方面發(fā)揮積極作用。對(duì)管教未成年人不當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)人開(kāi)設(shè)具有針對(duì)性的課程，以增強(qiáng)其科學(xué)教養(yǎng)未成年人的能力和意識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與學(xué)校教育的深度融合和有效銜接。

（三）治理手段：寬容而不縱容，多管齊下