姚云

摘要：應急物資的儲備作為現(xiàn)階段應急管理中的重要環(huán)節(jié)，同時也是財政管理中一項特定的領域。伴隨著近年來各種突發(fā)事件如自然災害、公共衛(wèi)生事件、重大安全事故的發(fā)生日趨頻繁，我國應急物資的儲備在制度、運行與管理方面都表現(xiàn)出難以適應現(xiàn)階段應急管理需要，不能達到公共財政管理的要求。本文從財政管理視角，分析我國應急物資在儲備中存在的一些財政管理問題，同時給出相應的解決措施，希望可以給大家?guī)韼椭?/p>

關鍵詞：應急物資儲備;財政管理;改進策略

一、前言

突發(fā)事件就是突然發(fā)生，且導致或者導致重大社會危害的事件，應該及時的采取一些應急處理措施應對好發(fā)生的自然災害、意外事故、公共衛(wèi)生事件以及社會安全事件[1]。應急物資是上述突發(fā)事件應急處置過程中所必需的保障性物質(zhì)，是應急管理的重要環(huán)節(jié)，所以，做好應急物資的儲備與管理，對確保突發(fā)事件得到快速、及時、合理、科學的處置，保護人民生命和財產(chǎn)安全，降低突發(fā)事件帶來的各種可能造成的嚴重社會危害，有著很大的理論與實踐的意義。

二、我國應急物資儲備財政管理中存在的問題

（一）中央和地方相應事權配置出現(xiàn)偏差

目前我國物資儲備的事權，在制度上要求中央與地方一同承擔，其中以地方政府的管理為主，但事實上事權的分布存在著很大的錯位。應急物資大多數(shù)都是由中央財政負責的，尤其是對于重大的突發(fā)事件，中央財政所承擔的比重是更大;地方政府對于應急物資的儲備還沒有引起足夠的重視，支持力度也未達到事件相應的需求，應急物資得不到有力的保障[2]。在面臨性命攸關的應急處理時，地方應急物資儲備庫存品種和數(shù)量不能滿足需求，因此，中央政府自然而然要增加一些應急物資的儲備，地方政府應急物資占有的比例不高，這導致了應急物資的儲備事權配置出現(xiàn)錯位。

（二）緊急采購不夠規(guī)范

因為地方政府應急儲備占比不高，中央政府儲備畢竟有限，當面對突發(fā)事件時，往往需要臨時性的緊急采購，而緊急采購只是一種填補性的采購，我國應急物資儲備在這一方面還是存在著諸多采購上不規(guī)范的問題。

1. 財政上沒有形成規(guī)范的所需資金的來源及方式

通常來說應急資金需要納入政府采購的預算之中，但是事實上并沒有依據(jù)相關的要求給予真實可靠的儲備資金來源，現(xiàn)階段只可以借助預備費或臨時申請、特事特辦等方式進行解決[3]。

2. 緊急采購的需求量與產(chǎn)能庫存相差很大

如在5·12的抗震救災時，民政部緊急采購的帳篷95萬頂，遠遠超出常規(guī)采購產(chǎn)生的庫存量，這就導致常規(guī)采購已然由添補作用變成中流砥柱。

3. 緊急采購的方式較為混亂

（1）采購面較廣，就是采購尤為緊急的物資，也會將其作為一般性質(zhì)的物資實施采購[4]。

（2）供應商選擇與成交價格的確定比較隨意，對于采購的時限也沒有較為準確的規(guī)定。

（三）應急物資儲備的財政資金運用率低下

當前中央與地方政府的應急物資儲備通常仍是采用實物儲備的方式，即把利用財政資金進行應急物資的采購，并把其放置在指定的應急倉庫中，在發(fā)生突發(fā)事件時進行緊急調(diào)撥。盡管應急物資管理中已經(jīng)開始利用商業(yè)化的協(xié)作手段，與相關物資生產(chǎn)和供應企業(yè)以框架協(xié)議、合作儲備的形式，開拓應急物資的儲備方式，擴大儲備物資的種類、數(shù)量，但綜合實際來看，商業(yè)化的協(xié)作手段最后仍歸結于緊急采購，也往往采用特事特辦的財政資金撥付方式進行。采用實物儲備的方式雖然可以讓物資得到最為快捷且迅速的保證，然而由于這樣的方式太過單一[5]，導致承擔起儲備庫的建設資金是比較大的，并且在進行維護與更新時所需要的費用也比較高。更重要的是，每經(jīng)過一次突發(fā)事件，具備相應應急職責的部門就可能依照這種方式儲備應急物資，建設物資儲備倉庫，單沒有把應急物資的種類、數(shù)量、規(guī)格、實用性通過部門間的協(xié)同進行綜合的考量，科學的配置，導致財政資金的運用率大大減弱。

（四）物資調(diào)撥運用的財政核算機制不夠完善

針對中央政府而言，需要儲備大量的應急物資，調(diào)撥時地方基本不需支付任何的費用，中央級的儲備單位不會獲得補償，其需要承擔的財政壓力就明顯的增大，調(diào)撥支援具有的積極性也大大地降低了[6]。同樣地，對于省、市、縣等各級地方政府而言，沒有精細化的財政管理，不管是在事前進行的資金準備，還是說在事件發(fā)生之后進行緊急的應對，大多數(shù)都是被動式去響應。這就在一定程度上減低了地方財政需要應對的負擔，增加其多調(diào)用、少儲備的行為，對應急物資的儲備重視度不夠，財政制度和程序在應急期間無論是過于繁冗還是相對簡化，都欠規(guī)范化和科學化。此外，應急管理主要依靠的是政府，沒有更加規(guī)范化的財政核算和支付方式有效地利用市場和市場機制，通過民間組織協(xié)作來加強應急物資的儲備。

三、我國應急物資儲備財政管理的改進措施

應急物資的儲備本身就是應急管理體系建設的重要環(huán)節(jié)和組成部分，其也是新時期下對于財政管理加大改革力度的一個值得探討的有益課題。在分析了我國應急物資儲備財政管理中存在的問題之后，筆者認為，需要從加強應急管理與公共財政的兩方面入手，改革與完善我國應急物資的儲備體系建設，尤其是積極改進物資儲備的財政管理，高效利用財政資金，發(fā)揮更大的應急效益。

（一）分配好應急物資儲備的財事權

針對中央和地方在應急物資的儲備事權上出現(xiàn)錯位的問題，需要在應急管理體系建設中從制度上分配好各自的事權并配備相應的財權，注重資金籌集方法的完善，對各級財政進行正確的引導，增加其投入資金，使應急物資儲備更具有效性與規(guī)范性，保障資金能夠被合理的使用[7]。

1. 制定相應的應急儲備資金，確保專款專用，能夠把預算預備的金額進行提取，并且做好年末對于結余資金的轉存，或把財政超收的資金（比如捐款余額）進行相應的提取，把其當作基金。

2. 創(chuàng)建適當?shù)莫劥a機制，依據(jù)地方政府應急物資儲備所取得的效果，中央財政應該給予一定資金獎勵，來填補其財力存在的不足，激發(fā)地方財政更加主動地在應急物資儲備投入更多的財政資金，確保應急物資儲備資金得到保障。

（二）規(guī)范應急物資的常規(guī)和緊急采購

1. 創(chuàng)建至少兩級的準備金

做到規(guī)范物資采購中的資金來源，一級準備金通常就是財政部門已經(jīng)批復給部門預算中準確標注的采購基金、遵循法定的比例來提取相應的預算預備費、歷年預備費產(chǎn)生的結余與超收收入組建的基金等;二級準備金是指在一級準備金不能滿足應急采購的資金需求時，能夠申請采購應急物資的儲備基金[8];二級以上的準備金可以規(guī)定為突發(fā)事件發(fā)生時，物資儲備需要特別緊急采購時可以申請動用的準備金。

2. 規(guī)范應急物資管理的精細化操作

根據(jù)地區(qū)風險評估中最可能發(fā)生的突發(fā)事件需應急處置的方案，仔細篩選現(xiàn)階段需要的采購物資，做好相應的采購目錄，采用專家評分制，創(chuàng)建常規(guī)和緊急采購的供應廠家目錄，對于供應廠家以及采購價格實施嚴格的篩選，同時盡量明確采購期限，盡可能避免對采購制度的突破。

3. 對于應急物資采購加大監(jiān)督力度

做好事前監(jiān)督與審查機制，采購單位或部門制定好采購計劃后向財政部門提出申請，請財政部門審批確認，財政部門應對應急采購物資是不是達到了相關要求以及資金額度是不是在合理的范疇內(nèi)做好審核;審計部門對應急物資采購全過程的規(guī)范符合性、對其是不是得到財政部門的審批、實施過程中成交價格與供應商的挑選是不是合理做好審查，及時地發(fā)現(xiàn)并糾正出現(xiàn)的違法違規(guī)或不合理行為。

（三）完善應急物資的儲備方式

應急物資的儲備方式需要盡可能地向多元化方向發(fā)展，應該把生產(chǎn)能力的儲備、合同儲備以及實物儲備進行合理的結合，有效利用市場機制，對實物儲備進行全面改善：其一，應急物資的儲備應該定期進行更新，即制定有效的輪換規(guī)則和計劃，對在庫的到期未使用或已經(jīng)使用但還有一定價值的物資儲備，采取拍賣或其他可行的方式，將其拍賣給企業(yè)單位或是個人，同時補充購買一批同等數(shù)量的應急物資[9]。其二，加強政企之間的合作，做好合同儲備，針對供應較為充足、需求數(shù)量大且難以長時間保存的物資，能夠與企業(yè)、市場建立長時間的合作，借助簽訂協(xié)議這一方式完成合同儲備。其三，加強生產(chǎn)能力的儲備，對部分應急物資的儲備，比如2020年的新冠肺炎疫情中部分醫(yī)療物資如口罩、防護服、護目鏡等，由于常規(guī)災害下，不常使用該類具有專業(yè)標準和質(zhì)量要求的應急物資，可嘗試與具備生產(chǎn)能力的企業(yè)簽訂生產(chǎn)儲備協(xié)議，在面臨突發(fā)事件時，政府可根據(jù)相關協(xié)議的價格進行優(yōu)先購買，這就在很大程度上減少了儲備倉庫和物資維護的費用，這些方式都避免了緊急情況下對財政管理中特事特辦的頻繁應用，既保證應急物資的儲備，又顯示了財政管理的高效性。

（四）制定應急物質(zhì)儲備的有償調(diào)撥運用制度

創(chuàng)建有償調(diào)撥的運用制度，對于中央、省、市、縣等各級政府的應急物資在調(diào)用時，具有暢通的聯(lián)絡機制，在提交調(diào)撥申請的時候同時支付相應的成本補償，使得應急物資儲備活起來，有用有償。同時建立規(guī)范的地方政府應急物資儲備機制，防止地方政府在應急物資的儲備中存在少儲備、多調(diào)撥的情況，讓當?shù)鼐哂心軌蚋涌焖偾矣行У貪M足對于應急物資儲備提出的常規(guī)性需求。為了保障制度的順利實施，還應該依據(jù)應急物資儲備過程中所導致的磨損情況，制定相應的費用標準，落實好對于財政核算標準的相關規(guī)定;將輪換、損耗、報廢、維修等全部納入財政相應準備金管理。

四、結語

綜上所述，現(xiàn)階段我國應急物資的儲備制度在整體上還是較為陳舊的，難以適應當今形勢下加大應急管理力度的需要。就其財政管理方面，仍有許多需要改進革新的部分，如建立規(guī)范、科學、又具有了一定彈性的應急儲備與財政管理制度減少特事特辦的頻次、建立良性的鼓勵規(guī)范機制來規(guī)范地方政府對于應急物資的儲備方式，對應急物資的儲備進行精細化管理，引入適當?shù)氖袌鰴C制和主體，不斷提升應急物資儲備所具有的靈活性，提升財政資金實際的運用效益。

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