李延紹

【摘 要】 廉政建設(shè)是黨和國家面臨的長期重大任務(wù)，高校是我國教育事業(yè)的主體，隨著國家對高校建設(shè)投入的增長，高校事業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí)也面臨廉政建設(shè)的考驗(yàn)。內(nèi)部控制作為內(nèi)部管理的重要手段，在高校廉政建設(shè)中具有不可替代的作用。目前高校內(nèi)部控制的研究主要集中于國家有關(guān)部門內(nèi)部控制規(guī)范的貫徹方面，對內(nèi)部控制機(jī)制研究明顯不足，一定程度上影響了內(nèi)部控制功能作用的發(fā)揮。為了有效推動高校內(nèi)部控制貫徹實(shí)施，文章采用規(guī)范研究方法從廉政的視角，分析了高校內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義、基本原則，構(gòu)建了從管理、決策、執(zhí)行到考核及監(jiān)督等全面、系統(tǒng)、完整的內(nèi)部控制機(jī)制體系，為保障高校進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)，促進(jìn)高校治理體系及治理能力的提高，推進(jìn)高校持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高校廉政建設(shè)目標(biāo)提供理論及實(shí)踐參考。

【關(guān)鍵詞】 廉政建設(shè); 高校; 內(nèi)部控制; 機(jī)制研究

【中圖分類號】 F234.3;G475? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）18-0093-06

一、引言

內(nèi)部控制作為管理制度，于20世紀(jì)40年代隨著西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)管理的需要，在內(nèi)部牽制基礎(chǔ)上發(fā)展成為制度規(guī)范。早期內(nèi)部控制主要是在企業(yè)應(yīng)用，是企業(yè)為了保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全完整，保障會計(jì)信息的準(zhǔn)確性與可靠性，提高生產(chǎn)經(jīng)營效率所采用的措施與方法。本世紀(jì)初全球爆發(fā)了一系列財(cái)務(wù)造假事件，世界掀起了加強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制的熱潮，推動了內(nèi)部控制發(fā)展進(jìn)程。以《薩班斯—奧克斯利法案》發(fā)布為標(biāo)志，內(nèi)部控制由管理控制進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)控制時(shí)代。隨著內(nèi)部控制的內(nèi)容不斷增加，功能不斷增強(qiáng)，其管理體系日趨科學(xué)，應(yīng)用范圍不斷延伸拓展。20世紀(jì)70年代末80年代初，西方國家興起新公共管理（NPM）運(yùn)動，促使政府管理職能發(fā)生變化，內(nèi)部控制理念被引入政府管理中[ 1 ]，內(nèi)部控制開始在非營利組織應(yīng)用。現(xiàn)已發(fā)展成為具有強(qiáng)大管理控制功能、廣泛應(yīng)用于社會各種組織的現(xiàn)代管理制度體系。

內(nèi)部控制在我國也得到全面應(yīng)用，20世紀(jì)90年代政府有關(guān)部門開始制定內(nèi)部控制規(guī)范和指引，對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動及會計(jì)信息披露進(jìn)行控制與規(guī)范。2008年財(cái)政部會同證監(jiān)會、審計(jì)署等部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，隨后又相繼發(fā)布了一系列指引，由此企業(yè)內(nèi)部控制制度體系在我國得以全面建立，并在全國范圍內(nèi)推廣實(shí)施。黨的十八屆四中全會明確提出要推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。為全面落實(shí)黨中央的戰(zhàn)略部署，財(cái)政部、教育部先后出臺了一系列公共部門內(nèi)部控制制度，對內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容、原則、要求、任務(wù)、實(shí)施步驟和完成時(shí)限進(jìn)行了全面部署，公共部門內(nèi)部控制建設(shè)工作從經(jīng)濟(jì)活動擴(kuò)展到權(quán)力運(yùn)行和全部業(yè)務(wù)領(lǐng)域中[ 2 ]，為規(guī)范約束行政事業(yè)單位在提供社會服務(wù)、開展業(yè)務(wù)過程中正確行使權(quán)力、規(guī)范管理行為、更好地履行與發(fā)揮公共服務(wù)與管理職能提供制度保障。

由此，內(nèi)部控制建設(shè)在我國全面建立并實(shí)施，內(nèi)部控制上升為國家戰(zhàn)略，成為我國政府治理體系的重要組成部分及治理能力現(xiàn)代化的重要手段，政府管理模式進(jìn)入新的歷史時(shí)代。

高校作為知識、文化、道德傳承的高地，是國家科學(xué)文化教育事業(yè)的核心，是我國公共部門的重要組成部分，同時(shí)也是國家財(cái)政資金使用的主體，不僅擔(dān)負(fù)科學(xué)研究、知識傳播、立德樹人的崇高使命，而且承擔(dān)著合理使用資源、保護(hù)國有資產(chǎn)安全的重任。高校開展內(nèi)部控制建設(shè)，既是我國教育事業(yè)健康發(fā)展的制度基礎(chǔ)，也是全面貫徹落實(shí)黨中央廉政建設(shè)的重要舉措，還是有效提升高校管理水平的重要手段。高校內(nèi)部控制建設(shè)因其教育事業(yè)的特征，具有更高的要求與更重的任務(wù)，需要建立有效的工作機(jī)制，為高校開展內(nèi)部控制建設(shè)工作提供管理保障與實(shí)踐指導(dǎo)。

“機(jī)制”一詞最早源于希臘文，原指機(jī)器工作原理和有機(jī)體的構(gòu)造、功能及其相互關(guān)系，因其原理的科學(xué)性被引入自然科學(xué)和社會科學(xué)而廣泛應(yīng)用。社會學(xué)中機(jī)制的涵義是：協(xié)調(diào)事物各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，規(guī)范事物發(fā)展的運(yùn)行方式，以更好地發(fā)揮其功能作用。內(nèi)部控制機(jī)制是為了發(fā)揮內(nèi)部控制的功能、規(guī)范內(nèi)部控制的運(yùn)行方式、保證內(nèi)部控制制度有效執(zhí)行的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、組織、執(zhí)行、監(jiān)督等一系列的制度安排。高校內(nèi)部控制機(jī)制既具有內(nèi)部控制機(jī)制的一般基本屬性，也具有高校的特征與要求，高校推進(jìn)內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建要結(jié)合高校實(shí)際。

現(xiàn)有高校內(nèi)部控制建設(shè)的研究，主要集中在提升高校內(nèi)部主動性、落實(shí)內(nèi)部控制規(guī)范等方面，鮮有文獻(xiàn)對高校內(nèi)部控制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)研究。本文基于廉政的視角，在分析高校內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建現(xiàn)實(shí)意義、基本原則的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地提出高校內(nèi)部控制機(jī)制，為探索高校內(nèi)部控制建設(shè)路徑、推動高校廉政建設(shè)落實(shí)、豐富高校內(nèi)部控制研究文獻(xiàn)提供新思路。

二、高校內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)意義

“廉政”作為中華民族優(yōu)秀精神遺產(chǎn)，具有悠久的歷史。春秋時(shí)期我國著名政治家、思想家晏子提出的“廉政而長久，其行何也”，深刻地揭示了廉政的豐富思想內(nèi)涵。廉政既是國家治理體系的重要手段，也是現(xiàn)代社會的文明象征，內(nèi)部控制機(jī)制是高校內(nèi)部控制的有效手段，內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建對高校廉政建設(shè)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）內(nèi)部控制機(jī)制是國家治理體系的重要手段

黨的十九屆四中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（簡稱《決定》），是推進(jìn)新時(shí)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的行動指南，是我們黨執(zhí)政能力和國家發(fā)展能力的集中反映，是國家制度與執(zhí)行能力的總體規(guī)劃，在國家治理中處于中流砥柱的地位?！稕Q定》通過一系列的制度安排和宏觀頂層設(shè)計(jì)，使國家治理體系日趨系統(tǒng)完備，不斷科學(xué)規(guī)范，運(yùn)行更加有效?！稕Q定》不僅彰顯了我國制度自信的能力，而且開辟了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新境界。

國家治理體系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及治理能力現(xiàn)代化水平的提高，歸根結(jié)底要通過一系列管理手段才能落地生根。內(nèi)部控制是國家治理體系的重要組成部分，是公共治理與社會治理的子系統(tǒng)，內(nèi)部控制體系的完善和能力現(xiàn)代化水平的提升，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有非常重要的作用。內(nèi)部控制機(jī)制作為內(nèi)部控制建設(shè)的重要手段，在推進(jìn)國家治理體系與治理能力建設(shè)的進(jìn)程中，通過其特有的管理、執(zhí)行、控制、監(jiān)督的功能作用，推進(jìn)國家治理體系的不斷完善與治理能力的有效提升，進(jìn)而促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）內(nèi)部控制機(jī)制是高校廉政建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要

廉潔建設(shè)始終是我們黨一貫堅(jiān)持的政治立場，既是國家治理的重大任務(wù)，也是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題。廉政建設(shè)事關(guān)人心向背和國家的興亡，關(guān)系“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)。廉政建設(shè)的主體是組織中的公職人員，客體是國家與公眾的利益，廉政建設(shè)的核心是對組織中公職人員權(quán)力的規(guī)范與約束，通過制度規(guī)范監(jiān)督公職人員在履行職能時(shí)公正廉潔。廉政能夠有效增強(qiáng)工作的透明度，切實(shí)提高公眾的信任度，實(shí)現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。進(jìn)入新時(shí)代后，我國廉政建設(shè)面臨新形勢、新任務(wù)，廉政制度管理需求更加突出，加強(qiáng)廉政制度建設(shè)成為新時(shí)期重大的現(xiàn)實(shí)問題與歷史任務(wù)。

高校作為行政事業(yè)部門，屬于國家公共管理的范疇，高校廉政建設(shè)是國家廉政建設(shè)的重要組成部分，廉政建設(shè)重點(diǎn)是對權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范與約束。隨著政府教育職能的轉(zhuǎn)變、高等教育管理體制改革的深化，高校的管理及權(quán)力運(yùn)行方式日趨復(fù)雜化、多元化，給高校廉政建設(shè)帶來了新情況、新問題。高校權(quán)力運(yùn)行、資源管理成為廉政風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)地，高校面臨廉政風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，切實(shí)加強(qiáng)高校廉政建設(shè)成為高?？沙掷m(xù)發(fā)展亟待解決的重大課題。高校廉政建設(shè)迫切需要系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。內(nèi)部控制與廉政建設(shè)內(nèi)在的一致性，能有效滿足高校廉政建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，為高校廉政建設(shè)提供有力支撐。

（三）內(nèi)部控制機(jī)制是高校強(qiáng)化管理的內(nèi)在需求

隨著我國高校教育體制改革的深入推進(jìn)，高校已經(jīng)成為獨(dú)立自主的法人實(shí)體。辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，辦學(xué)模式呈現(xiàn)出靈活性、多樣化特征，高校管理內(nèi)涵也隨之發(fā)生了深刻變化，高校已成為綜合性的社會組織，辦學(xué)形式不斷創(chuàng)新。招生考試、科研項(xiàng)目、選人用人等自主權(quán)不斷增加，辦學(xué)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜，基建項(xiàng)目日益增多，后勤服務(wù)保障需求量不斷增大。高校既有行政事業(yè)非營利組織管理的內(nèi)容，又有企業(yè)管理的業(yè)務(wù);既要實(shí)現(xiàn)社會效益，又要兼顧經(jīng)濟(jì)效益。這些變化與特征對高校管理提出了新的更高要求，高校強(qiáng)化管理既是適應(yīng)形勢變化的現(xiàn)實(shí)需要，也是高校實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。

內(nèi)部控制作為現(xiàn)代管理方法體系，是高校強(qiáng)化管理的重要工具，是以預(yù)防控制為主的管理活動。主要通過建立嚴(yán)密的制度與完善的程序預(yù)防經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)出現(xiàn)失誤及發(fā)生風(fēng)險(xiǎn);通過內(nèi)部控制規(guī)范高校權(quán)力運(yùn)行合法有效，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，保障高校樹立正確的發(fā)展理念及明確發(fā)展目標(biāo)，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，完成立德樹人的歷史重任;通過管理控制高校經(jīng)濟(jì)活動的合理高效，對高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)行為的全程進(jìn)行全面梳理，找出關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并采取有效措施加以控制，確保對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有效監(jiān)控。

（四）內(nèi)部控制機(jī)制是高校內(nèi)部控制建設(shè)的客觀需要

高校內(nèi)部控制建設(shè)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，內(nèi)部控制建設(shè)要求很高。財(cái)政部作為國家內(nèi)部控制建設(shè)管理部門，對內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行了總體部署，通過建立健全科學(xué)高效的規(guī)范與監(jiān)督體系，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)與提供有力支撐。教育部作為國家教育主管部門，對高校內(nèi)部控制建設(shè)做出了具體安排，要求高校要圍繞辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，通過建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)行為，防范風(fēng)險(xiǎn)與舞弊，提高資源配置效率，支持高校的可持續(xù)發(fā)展。內(nèi)部控制建設(shè)上升到事關(guān)國家治理體系與國家教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略高度。

內(nèi)部控制建設(shè)任務(wù)艱巨繁重。財(cái)政部、教育部對行政事業(yè)單位及高校開展內(nèi)部控制建設(shè)做出了整體部署與具體安排，高校內(nèi)部控制建設(shè)面臨繁重而又艱巨的任務(wù)。在內(nèi)部控制建設(shè)范圍方面，既有承擔(dān)高校行政管理的職能部門，又有從事教學(xué)科研的組織機(jī)構(gòu)，還有開展生產(chǎn)經(jīng)營的校辦企業(yè)及所屬單位;在內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)容方面，既有單位層面的內(nèi)部控制要求又有業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制規(guī)范，既要建立科學(xué)的內(nèi)部控制方法體系又要對重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防監(jiān)控，既要加強(qiáng)對內(nèi)部控制實(shí)施的檢查監(jiān)督又要對內(nèi)部控制建設(shè)成效進(jìn)行考核評價(jià)。由于范圍廣、要求高、內(nèi)容復(fù)雜，客觀上要求必須建立內(nèi)部控制機(jī)制，為高校內(nèi)部控制建設(shè)提供保障。

三、高校內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建的基本原則

高校內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建，是內(nèi)部控制建設(shè)的制度保障，在堅(jiān)持管理部門提出的一般原則基礎(chǔ)上，為保障高校內(nèi)部控制質(zhì)量，還應(yīng)結(jié)合高校內(nèi)部控制管理特征，深化與拓展相關(guān)原則，確保內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此，須遵循以下原則。

（一）全面性原則

全面性是高校內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建的總體要求，高校應(yīng)按照財(cái)政部、教育部的有關(guān)規(guī)定，充分貫徹全面性原則，在高校的各層級全面開展內(nèi)部控制建設(shè)。要注重高校各部門的內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范部門權(quán)力運(yùn)行方式，確保高校內(nèi)部控制建設(shè)的全面性;加強(qiáng)對高校單位層面內(nèi)部控制規(guī)范，做到內(nèi)容的全面覆蓋;強(qiáng)化對高校各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動內(nèi)部控制監(jiān)督，確保單位和業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的全面覆蓋。在高校教學(xué)科研及經(jīng)濟(jì)活動運(yùn)行的全過程中，全面實(shí)施內(nèi)部控制管理，嚴(yán)格規(guī)范高校內(nèi)部權(quán)力的正確行使，有效控制高校經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范運(yùn)行，使高校內(nèi)部控制建設(shè)既沒有任何遺漏，也不存在缺失與盲點(diǎn)。

（二）重要性原則

重要性是內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建的主體原則，財(cái)政部、教育部對此有明確要求。內(nèi)部控制建設(shè)要重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)、重要經(jīng)濟(jì)活動、高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域及關(guān)鍵崗位。包括高校年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，占有使用的流動、固定、無形和對外投資等資產(chǎn)，向銀行等金融機(jī)構(gòu)借入的債務(wù)，財(cái)政及上級補(bǔ)助、校辦企業(yè)及附屬單位上交的各項(xiàng)收入，資金耗費(fèi)支出，對外經(jīng)濟(jì)活動合同，大型物資采購，重大建設(shè)工程，主要科研項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)活動信息化，校辦企業(yè)及附屬單位的監(jiān)督管理等，著力防范可能產(chǎn)生的重大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）問題導(dǎo)向原則

問題導(dǎo)向原則是內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建的起點(diǎn)原則。要增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問題的敏銳性、正視問題的清醒性、解決問題的自覺性，突出問題導(dǎo)向意識，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將解決問題作為高校內(nèi)部控制建設(shè)的起點(diǎn)。全面梳理運(yùn)行發(fā)展管理中的各種問題，如資金分配使用、資產(chǎn)監(jiān)管、基建修繕工程招投標(biāo)、大宗物資采購、后勤管理、招生收費(fèi)等;深入分析問題的性質(zhì)及產(chǎn)生的原因，找到癥結(jié)的問題所在，圍繞重點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，薄弱環(huán)節(jié)與風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行深入研究探索，有針對性地提出解決問題的對策并組織落實(shí)。切實(shí)解決高校發(fā)展中面臨的難題與障礙，增強(qiáng)發(fā)展后勁和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為高校發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)與提供制度保障。

（四）制衡性原則

制衡性原則是內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建的核心原則。制衡是內(nèi)部控制的本質(zhì)特征與基本功能[ 3 ]，是高校內(nèi)部控制的靈魂，高校應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用內(nèi)部控制的制衡原理，結(jié)合自身實(shí)際條件及管理需要，合理設(shè)置工作崗位。高校崗位設(shè)置要從管理需要出發(fā)，實(shí)行不相容職務(wù)崗位相互分離。不相容職務(wù)分離的核心是內(nèi)部牽制，要獨(dú)立操作獨(dú)立設(shè)崗，每項(xiàng)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過兩個(gè)或兩個(gè)以上部門或人員處理，決策、執(zhí)行和監(jiān)督崗位明晰，確保不同崗位之間相互獨(dú)立、相互分離、相互制約、相互監(jiān)督協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，避免發(fā)生重大決策失誤與各種風(fēng)險(xiǎn)。

（五）適應(yīng)性原則

適應(yīng)性原則是內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵，內(nèi)部控制只有結(jié)合高校實(shí)際，才能落地生根。不同類型高校具有不同的特征，既有共性，也有個(gè)性，管理模式存在差異，必須結(jié)合高校的具體情況，采用適合自身辦學(xué)規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、控制環(huán)境及風(fēng)險(xiǎn)水平的內(nèi)部控制措施、手段及方法，不能脫離高校的實(shí)際使內(nèi)部控制無法實(shí)施，導(dǎo)致內(nèi)部控制失效。高校內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建要使內(nèi)部控制建設(shè)方案與高校的實(shí)際相適應(yīng)，方案設(shè)計(jì)應(yīng)立足于高校的實(shí)際情況，結(jié)合辦學(xué)規(guī)模、發(fā)展規(guī)劃、組織架構(gòu)不斷進(jìn)行修訂和完善。

四、高校內(nèi)部控制與廉政建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系

內(nèi)部控制建設(shè)是高校主要的管理工作，廉政建設(shè)是高校重要的政治任務(wù)，兩者有內(nèi)在、必然的聯(lián)系，本質(zhì)屬性統(tǒng)一、價(jià)值取向與目標(biāo)一致、管理手段方法相同，都是服務(wù)于高校的改革與發(fā)展，為保障高校健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)創(chuàng)造環(huán)境條件與提供管理支撐。

（一）高校廉政建設(shè)與內(nèi)部控制的本質(zhì)屬性統(tǒng)一

高校廉政建設(shè)與內(nèi)部控制的本質(zhì)是規(guī)范性。高校廉政建設(shè)的實(shí)質(zhì)是高校組織及管理者必須嚴(yán)格遵守黨和國家的方針政策、法規(guī)制度，在開展業(yè)務(wù)活動的過程中，按照政策法規(guī)的要求依法行使管理權(quán)力，規(guī)范權(quán)力行為，堅(jiān)決做到遵法守紀(jì)、秉公盡責(zé)、不貪贓枉法、不以權(quán)謀私，在監(jiān)督與約束下履職，盡職盡責(zé)地做好各項(xiàng)工作。高校內(nèi)部控制本質(zhì)是規(guī)范管理行為，有效控制活動，嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)，科學(xué)防范風(fēng)險(xiǎn)。因此，規(guī)范性既是廉政建設(shè)應(yīng)有的題中要義，也是內(nèi)部控制的既定任務(wù)，廉政建設(shè)與內(nèi)部控制兩者的本質(zhì)都是規(guī)范管理。

（二）高校廉政建設(shè)與內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)一致

高校作為公共組織，廉政建設(shè)與內(nèi)部控制共同的目標(biāo)是以規(guī)范高校權(quán)力運(yùn)行作為重心，督促各級管理者牢固樹立廉政風(fēng)險(xiǎn)意識，規(guī)范權(quán)力的正確使用，使權(quán)力在科學(xué)合理的框架內(nèi)運(yùn)行，在規(guī)范有序的軌道上行駛，切實(shí)保證高校經(jīng)濟(jì)活動符合國家的法規(guī)制度，努力保護(hù)高校的資產(chǎn)安全與使用合理有效，不斷提高防范舞弊與預(yù)防腐敗能力，形成主體明晰、問責(zé)有力、富于創(chuàng)造、勇于擔(dān)當(dāng)、廉潔有為、勤勉盡責(zé)、風(fēng)清氣正的高校，成為國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展的前沿高地，知識傳播及文化傳承的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，培育社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展合格人才的智力搖籃。

（三）高校廉政建設(shè)與內(nèi)部控制內(nèi)容及管理方法相同

高校廉政建設(shè)與內(nèi)部控制，都是以人、財(cái)、物的管理為核心，通過建立完善的制度體系，強(qiáng)化對關(guān)鍵崗位、主要環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督，以決策的科學(xué)制定、決議的有效執(zhí)行、程序的周密部署、制度的完整落實(shí)、過程的有效控制、結(jié)果的監(jiān)管考核、責(zé)任的嚴(yán)格追求為重點(diǎn)，加強(qiáng)約束制衡與強(qiáng)化監(jiān)督防范力度，提高資源配置效率與使用效益，提升高校一流大學(xué)及一流學(xué)科建設(shè)的能力，為高校的可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的管理保障。

五、高校內(nèi)部控制機(jī)制體系的構(gòu)建

全面開展內(nèi)部控制建設(shè)，是高校長期的工作任務(wù)與常態(tài)化的管理工作，必須建立頂層設(shè)計(jì)、總體部署、科學(xué)決策、評價(jià)考核、嚴(yán)格督查、環(huán)環(huán)相扣、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力的運(yùn)行機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)、穩(wěn)步實(shí)施，為高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求地推動內(nèi)部控制的貫徹落實(shí)提供強(qiáng)有力的保障。

（一）嚴(yán)格的管理機(jī)制

管理機(jī)制是高校內(nèi)部控制建設(shè)的核心，是管理高校內(nèi)部控制運(yùn)行的保障機(jī)制，在高校內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，包括內(nèi)部控制的組織領(lǐng)導(dǎo)、總體規(guī)劃與制度建設(shè)。

1.加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)

馬克思·韋伯認(rèn)為，由法定權(quán)力作為行政組織體系的基礎(chǔ)，連續(xù)性的管理活動才能有秩序地進(jìn)行。內(nèi)部控制建設(shè)是高校全局性的長期管理工作，必須加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)管理。高校黨委作為高校的最高權(quán)力組織，要發(fā)揮在學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，建立健全高校內(nèi)部控制建設(shè)組織體系，成立由校長負(fù)責(zé)、職能部門主管、相關(guān)部門協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)高校內(nèi)部控制建設(shè)的總體規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)管理、組織實(shí)施及監(jiān)督檢查工作。同時(shí)科學(xué)制定方案、規(guī)劃建設(shè)步驟、選擇實(shí)施路徑，保障高校內(nèi)部控制建設(shè)有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地順利實(shí)施。

2.做好內(nèi)部控制建設(shè)的總體規(guī)劃

高校應(yīng)當(dāng)科學(xué)運(yùn)用內(nèi)部控制機(jī)制原理，將內(nèi)部控制建設(shè)納入高校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，明確內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)、方向及重點(diǎn)，結(jié)合各自的業(yè)務(wù)特性、工作范圍、組織架構(gòu)、崗位職責(zé)、管理要求、業(yè)務(wù)流程和權(quán)力結(jié)構(gòu)等，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，做好內(nèi)部控制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌內(nèi)部控制建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，將內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建貫穿于高校內(nèi)部控制建設(shè)的全過程。既要關(guān)注組織架構(gòu)的建立，又要做好內(nèi)部控制規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì);既要建立完整內(nèi)部控制制度體系，又要構(gòu)建科學(xué)有效的工作機(jī)制;既要采用現(xiàn)代信息技術(shù)，又要創(chuàng)新內(nèi)部控制管理方法;既要加強(qiáng)與外部的溝通協(xié)作，又要建立完善的考核評價(jià)體系，并加強(qiáng)內(nèi)部控制的監(jiān)督，使內(nèi)部控制貫穿于高校的管理、決策、執(zhí)行、評價(jià)、考核、監(jiān)督的各環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制不存在重大缺陷和盲點(diǎn)。

3.建立健全內(nèi)部控制的制度體系

制度理論認(rèn)為，制度具有強(qiáng)制性，為社會行為提供穩(wěn)定性、規(guī)范性，對組織行為有約束性影響。高校內(nèi)部控制制度建設(shè)要根據(jù)高等教育特征以及高校實(shí)際，對高校的招生考試、基本建設(shè)、物資采購、經(jīng)費(fèi)管理、校辦企業(yè)等決策、審批、管理等領(lǐng)域建立設(shè)置科學(xué)、程序嚴(yán)格、相互制約、實(shí)體性與程序性完整的制度體系，形成用制度規(guī)范管理行為的有效機(jī)制，為高校內(nèi)部控制建設(shè)提供行為準(zhǔn)則與制度保障。

（二）科學(xué)的決策機(jī)制

決策機(jī)制是高校內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵，是對高校內(nèi)部控制活動作出抉擇，貫穿于高校內(nèi)部控制建設(shè)的始終，決定高校內(nèi)部控制建設(shè)的有效性。決策機(jī)制包括決策主體、形式、程序。決策是現(xiàn)代管理活動重要內(nèi)容與基本職能，決策的科學(xué)性取決于決策主體的權(quán)威、能力。目前我國高校是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨組織作為高校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，黨委常委會是高校內(nèi)部控制建設(shè)決策的主體，行使高校內(nèi)部控制的決策職權(quán)，全面負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)管理工作，全面梳理運(yùn)行發(fā)展管理中各項(xiàng)工作，抓住事關(guān)全局長遠(yuǎn)發(fā)展的重要問題并明確高校改革與發(fā)展的主攻方向，對高校重大發(fā)展規(guī)劃、重要業(yè)務(wù)活動、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行決策，推進(jìn)高校決策的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

1.建立科學(xué)的內(nèi)部控制建設(shè)決策形式

堅(jiān)持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定”的原則，建立集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的決策形式。以校內(nèi)部控制委員會或校長辦公會的方式進(jìn)行議事，重大事項(xiàng)決策前進(jìn)行必要的論證、咨詢和評估，對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)事項(xiàng)，決策前進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估。

2.建立合理的內(nèi)部控制建設(shè)決策程序

凡屬高校發(fā)展方向、規(guī)劃、戰(zhàn)略等事關(guān)高校全局性的重大決策，必須經(jīng)過提出議案、調(diào)查論證、征求意見、研究討論、決定通過等程序。需要決策的重大事項(xiàng)，由相關(guān)單位及負(fù)責(zé)人提出后，必須進(jìn)行深入的調(diào)查研究與專題論證，進(jìn)行可行性及風(fēng)險(xiǎn)評估，并在全校范圍內(nèi)廣泛征求、聽取師生員工的意見，然后提交黨委、校長辦公會議進(jìn)行認(rèn)真討論，經(jīng)討論通過后最終形成決策意見，由內(nèi)部控制建設(shè)專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

（三）高效的執(zhí)行機(jī)制

執(zhí)行機(jī)制是高校內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)，建立可操作可實(shí)現(xiàn)的執(zhí)行機(jī)制，是提升高校內(nèi)部控制建設(shè)質(zhì)量與效率、推進(jìn)內(nèi)部控制落實(shí)的前提。執(zhí)行機(jī)制包括強(qiáng)化意識、落實(shí)責(zé)任與選擇路徑。首先，強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任意識。責(zé)任意識既是使命職責(zé)，也是高度的自覺行為，強(qiáng)烈的責(zé)任意識是內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)。其次，高校各級管理人員必須強(qiáng)化責(zé)任意識，增強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的使命感，深刻認(rèn)識高校開展內(nèi)部控制建設(shè)在國家治理體系與治理能力建設(shè)中的地位作用，將內(nèi)部控制建設(shè)作為高校健全治理體系和提高治理能力的重要任務(wù)，融入學(xué)校全部工作中，統(tǒng)一落實(shí)、扎實(shí)推進(jìn)。最后，要維護(hù)制度的權(quán)威，提高遵守制度的覺悟，提升執(zhí)行制度的能力。

1.選擇內(nèi)部控制建設(shè)的路徑

在內(nèi)部控制建設(shè)管理專職機(jī)構(gòu)成立、制度體系建立完成、實(shí)施方案制定的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制建設(shè)專職機(jī)構(gòu)應(yīng)按照實(shí)施方案的要求周密安排各階段的工作。高校根據(jù)內(nèi)部控制建設(shè)的環(huán)境、基礎(chǔ)及條件，選擇合理的路徑。具備條件的高校，在全部領(lǐng)域同時(shí)實(shí)施內(nèi)部控制工作;條件不成熟的高校，突出內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)，采取“以點(diǎn)帶面”的方式，選取管理基礎(chǔ)扎實(shí)的領(lǐng)域作為示范，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)，確保執(zhí)行到位。

2.注重內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的手段與方法

高校內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建，要注重內(nèi)部控制手段與方法具有可操作性。內(nèi)部控制手段與方法是內(nèi)部控制建設(shè)的工具，高校內(nèi)部控制手段與方法，應(yīng)與高校管理實(shí)踐相結(jié)合，注重可操作性，不能機(jī)械地套用一般手段與方法而千篇一律，導(dǎo)致內(nèi)部控制無法實(shí)施;要兼顧不同高校的特點(diǎn)，依據(jù)高校自身的管理能力及水平，采用的手段與方法在實(shí)踐中易于操作執(zhí)行，使其在內(nèi)部控制過程中發(fā)揮管理控制作用，為實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)提供技術(shù)保障。

（四）完善的考核評價(jià)機(jī)制

內(nèi)部控制考核評價(jià)機(jī)制，是高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分。對內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行的有效性進(jìn)行評價(jià)，能促進(jìn)高校不斷完善內(nèi)部控制體系?？己嗽u價(jià)機(jī)制包括報(bào)告、評價(jià)及考核。

1.加強(qiáng)內(nèi)部控制報(bào)告管理

高校應(yīng)按照財(cái)政部內(nèi)部控制報(bào)告管理制度的要求，加強(qiáng)內(nèi)部控制報(bào)告管理。對高校實(shí)施內(nèi)部控制的基本情況、內(nèi)部控制制度健全程度、內(nèi)部控制推進(jìn)執(zhí)行情況、重點(diǎn)領(lǐng)域及關(guān)鍵崗位的控制情況，按照財(cái)政部規(guī)定的統(tǒng)一報(bào)告格式及信息要求，全面、綜合、真實(shí)、完整、及時(shí)地進(jìn)行報(bào)告;要不斷提高報(bào)告的編制能力與質(zhì)量，加強(qiáng)報(bào)告的分析與應(yīng)用，使內(nèi)部控制報(bào)告在高校內(nèi)部管理中發(fā)揮應(yīng)有作用。

2.完善內(nèi)部控制建設(shè)評價(jià)

內(nèi)部控制評價(jià)是內(nèi)部控制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是判斷內(nèi)部控制建設(shè)成效的依據(jù)[ 4 ]。高校要建立完善有效的內(nèi)部控制評價(jià)體系，對高校內(nèi)部控制建設(shè)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)的科學(xué)性進(jìn)行全面評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。如發(fā)展規(guī)劃不明確造成資源浪費(fèi)，治理結(jié)構(gòu)不完善嚴(yán)重影響事業(yè)發(fā)展，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué)、權(quán)責(zé)分配及崗位設(shè)置不合理、職責(zé)不明確導(dǎo)致控制失效，會計(jì)信息系統(tǒng)建設(shè)不到位、人力資源政策不合理造成內(nèi)部控制建設(shè)貫徹落實(shí)不到位等問題與缺陷進(jìn)行客觀評價(jià)，認(rèn)真分析問題的根源與影響因素，提出切實(shí)可行的對策措施，形成可靠性的評價(jià)結(jié)論，出具完整綜合的評價(jià)報(bào)告，為進(jìn)一步完善內(nèi)部控制建設(shè)提供指引，保障高校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)考核

內(nèi)部控制考核是內(nèi)部控制建設(shè)績效管理的重要舉措，關(guān)系內(nèi)控控制建設(shè)的成效。高校要把內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況，納入日常中心工作考核范圍及目標(biāo)管理中。同時(shí)制定合理、完整的考核指標(biāo)體系，采用科學(xué)的考核管理手段，對部門、單位及相關(guān)責(zé)任人實(shí)施、推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)目標(biāo)及指標(biāo)的完成情況進(jìn)行全面嚴(yán)格的考核，將考核結(jié)果列入高?？冃Э己说膬?nèi)容，作為資源配置、業(yè)績評定、獎勵(lì)處罰、選拔任用等的重要依據(jù)及手段。

（五）健全的檢查監(jiān)督機(jī)制

檢查監(jiān)督機(jī)制是保障高校內(nèi)部控制建設(shè)正常運(yùn)行的主要管理手段，在高校內(nèi)部控制建設(shè)過程中，具有極為重要的地位與作用。檢查監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督與責(zé)任追究。

1.強(qiáng)化內(nèi)部檢查監(jiān)督

高校應(yīng)按照內(nèi)部控制規(guī)范的要求，建立健全內(nèi)部控制檢查監(jiān)督制度，采取巡察、督查、審計(jì)、檢查等多種監(jiān)督方式，構(gòu)建上下、同級、自我監(jiān)督及事前、事中、事后的多層面、全方位、立體型的監(jiān)督體系。事前監(jiān)督內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)劃方案的科學(xué)性與可行性;事中對高校主要部門、重要領(lǐng)域、大型項(xiàng)目、關(guān)鍵崗位、核心業(yè)務(wù)等執(zhí)行內(nèi)部控制情況進(jìn)行檢查督導(dǎo)，了解內(nèi)部控制推行的進(jìn)程;事后監(jiān)督內(nèi)部控制實(shí)施的效果，發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中存在的各種問題、管理漏洞與薄弱環(huán)節(jié)，分析問題原因，完善整改措施，確保內(nèi)部控制有效實(shí)施。

2.接受外部檢查監(jiān)督

內(nèi)部控制建設(shè)的檢查監(jiān)督，是國家管理部門的強(qiáng)制規(guī)范，高校應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、審計(jì)及教育等管理機(jī)構(gòu)的檢查監(jiān)督。接受財(cái)政部門對內(nèi)部控制建立實(shí)施情況及內(nèi)部控制報(bào)告內(nèi)容真實(shí)性、完整性和規(guī)范性的檢查監(jiān)督，并按檢查提出的整改要求進(jìn)行完善;接受國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督，對審計(jì)中提出的審計(jì)處理意見與建議，按要求進(jìn)行整改;接受教育行政部門、上級主管單位對內(nèi)部控制實(shí)施的檢查監(jiān)督，按上級部署扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。

3.嚴(yán)格責(zé)任追究

追責(zé)問責(zé)是落實(shí)高校內(nèi)部控制的必要措施，是高校有效推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的約束機(jī)制與責(zé)任保障。高校必須按照內(nèi)部控制的有關(guān)規(guī)定，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。堅(jiān)持責(zé)任化、規(guī)范化、程序化原則，明確各個(gè)部門、相關(guān)責(zé)任個(gè)人的工作職責(zé)、權(quán)限、內(nèi)容及任務(wù)，將內(nèi)部控制的方法嵌入高校管理流程的每個(gè)環(huán)節(jié)，逐級分層落實(shí)，確保高校各部門、單位和相關(guān)人員的崗位職責(zé)明確，權(quán)責(zé)分明[ 5 ]，形成知責(zé)、明責(zé)、履責(zé)、盡責(zé)的完整清晰的責(zé)任機(jī)制，有效預(yù)防崗位失守、人員失責(zé)導(dǎo)致內(nèi)部控制制度執(zhí)行偏差及落空。對不遵守國家政策制度、不履行重大決策程序、不執(zhí)行或擅自改變集體決定而造成重大差錯(cuò)及決策失誤，給國家、學(xué)校造成重大經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重影響的行為，要依法依紀(jì)嚴(yán)格責(zé)任追究;對于違反規(guī)定、提供虛假內(nèi)部控制信息的部門和單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人，按照國家有關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任，并將內(nèi)部監(jiān)督結(jié)果采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰詢?nèi)部公開，形成自我監(jiān)督、自我約束機(jī)制。

六、結(jié)語

本文基于高校內(nèi)部控制運(yùn)行的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，從國家治理體系與治理能力建設(shè)的高度，深入分析了高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義，拓展性地提出了高校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的基本原則，創(chuàng)新性地構(gòu)建了管理、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、考評等具有內(nèi)在邏輯的內(nèi)部控制建設(shè)機(jī)制體系，為高校內(nèi)部建設(shè)提供理論指導(dǎo)與實(shí)踐參考。本文的貢獻(xiàn)在于強(qiáng)化了高校內(nèi)部控制建設(shè)重要性的認(rèn)識，彌補(bǔ)了現(xiàn)有內(nèi)部控制機(jī)制研究的不足，豐富了內(nèi)部控制建設(shè)機(jī)制研究。

高校內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，既是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又是長期的重點(diǎn)艱巨任務(wù)，還是動態(tài)發(fā)展的過程。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，高校內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)，高校必須根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的要求，不斷完善內(nèi)部控制機(jī)制，為完善高校治理體系、提升高校治理能力與水平、促進(jìn)高校改革與事業(yè)健康發(fā)展提供制度保障與管理支撐。

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