王江波 陳敏 茍愛萍

摘要：《生態(tài)保護紅線劃定指南》（簡稱《指南》）發(fā)布后，在統(tǒng)一標準下，各?。ㄊ小^(qū)）紅線劃定方法卻出現(xiàn)了不同程度的差異性，具體體現(xiàn)在紅線分類分區(qū)、劃分方式的地域分布、管控區(qū)分類分級、圖紙成果表達等方面。各省（市、區(qū)）紅線劃定方法的差異性阻礙了全國范圍內紅線的拼合，同時引發(fā)了后續(xù)管理上的諸多爭議。通過分類比較，對差異性的表現(xiàn)形式進行列表，通過差異性的特征比較，提出“正面差異”和“負面差異”的概念;通過深入剖析差異性的形成原因，從限定《指南》剛性指標、建立跨部門與跨區(qū)域交流機制、科學完善管理制度3個方面提出具體建議，進而保障一張藍圖目標的實現(xiàn)。

關鍵詞：生態(tài)保護紅線;差異性;正面差異;負面差異;表現(xiàn)形式;形成原因

中圖分類號：X36?? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）14-0290-08

2017年2月，為落實《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》提出紅線劃定工作的目標要求，保障國家生態(tài)安全格局[1]，同年8月，《生態(tài)保護紅線劃定指南》（以下簡稱《指南》）頒布，進一步規(guī)范了全國紅線劃定的統(tǒng)一指導標準。截至2017年年底，經(jīng)國務院審批的紅線劃定方案包括京津冀地區(qū)的2市1省、長江經(jīng)濟帶的10省1市以及寧夏回族自治區(qū)，其他?。ㄊ?、區(qū)）的劃定方案也于2018年年底正式通過省級政府審批。生態(tài)保護紅線在國家層面的戰(zhàn)略目標是各?。ㄊ?、區(qū)）基于一套統(tǒng)一標準劃定的生態(tài)保護紅線，在全國范圍內可以拼合成一張藍圖，真正實現(xiàn)生態(tài)空間重要區(qū)域“一條紅線”管控。然而，即使有《指南》的統(tǒng)一指導，各?。ㄊ小^(qū)）正式出臺或報批公示階段的紅線劃定方案還是出現(xiàn)了較多差異。這些差異不可避免地影響了未來紅線在全國范圍內的拼合，同時引發(fā)后續(xù)管理上的一系列難題。生態(tài)保護紅線劃定是生態(tài)文明建設的基礎工程[2]，只有打牢基礎，后續(xù)的生態(tài)措施才能更好地推進。因此，為了在全國范圍內實現(xiàn)一張藍圖的目標，對生態(tài)保護紅線劃定方法差異性的研究更顯迫切。

1 差異性特征及影響

各省（市、區(qū)）生態(tài)保護紅線劃分方式差異性有不同的表現(xiàn)形式，根據(jù)特征屬性的不同，本研究將其劃分為“正面差異”和“負面差異”2種類型，不同類型的差異性對紅線拼合產(chǎn)生了不同的影響。

1.1 正面差異

1.1.1 “正面差異”闡釋 “正面差異”指各?。ㄊ小^(qū)）在《指南》生態(tài)保護紅線劃定的基本原則下，延續(xù)地方原有生態(tài)格局、保護體系結構，根據(jù)區(qū)域測評結果，客觀呈現(xiàn)紅線劃定方法的差異性，也是《指南》靈活性的體現(xiàn)。主要表現(xiàn)為各地生態(tài)保護紅線劃分層級的差異性。

1.1.2 “正面差異”表現(xiàn)形式 《指南》對于生態(tài)保護紅線范圍內的生態(tài)空間特征進行描述，主要包括重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)/敏感區(qū)在內的所有區(qū)域，在校驗階段又引入國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)共三大類型區(qū)，統(tǒng)稱為一級分區(qū)，一級分區(qū)確定后，根據(jù)納入分區(qū)的功能和特征確定各分區(qū)須要測評的指標。其中，重要生態(tài)功能區(qū)的測評指標包括水源涵養(yǎng)、水土保持能力等;脆弱敏感區(qū)的測評指標包括水土流失、石漠化程度等[3];禁止開發(fā)區(qū)則根據(jù)其原本的資源類型和特征分別納入上述2種分區(qū)。

研究結果表明，截至2018年底，省域層面網(wǎng)絡已公示的生態(tài)保護紅線劃定方法在統(tǒng)一指導標準下，實際分類分區(qū)時卻出現(xiàn)了10種類型（表1）。

1.2 負面差異

1.2.1 “負面差異”定義闡釋 “負面差異”指各省（市、區(qū)）未遵循《指南》提出的紅線劃定的基本原則，由各種主觀原因造成的不必要的差異性具體包括劃分方式的區(qū)域分布差異，管控區(qū)分類分級、圖紙成果表達的差異。

1.2.2 “負面差異”表現(xiàn)形式

1.2.2.1 紅線劃分類型在全國范圍分布的差異性 由表1可知，省域層面生態(tài)保護紅線劃分方法在分類分級層面包含10種類型，而理論上為保障各?。ㄊ小^(qū)）劃定的紅線在全國拼合以及后期管理的便捷，必須確定統(tǒng)一標準的劃分體系，這就要求各?。ㄊ?、區(qū)）在制定生態(tài)保護紅線劃定方法時進行充分的地域協(xié)商。以長江流域為例，在進行紅線劃定時，必須要組織區(qū)域范圍紅線劃定交流會議，以保障同一區(qū)域的紅線劃分標準達成共識。

通過研究各?。ㄊ?、區(qū)）紅線分區(qū)類型在全國的分布可知，國土空間范圍內各?。ㄊ小^(qū)）生態(tài)保護紅線分區(qū)類型呈現(xiàn)區(qū)域差異性，即特定區(qū)域內，部分?。ㄊ?、區(qū)）的紅線劃定方式具有一致性，部分?。ㄊ小^(qū)）的紅線劃定方式?jīng)]有聯(lián)系性。

部分?。ㄊ?、區(qū)）如長江經(jīng)濟帶4省1市，相鄰省份的廣東省、廣西壯族自治區(qū)等，相鄰省份陜西省、河南省，長三角中的浙江省、上海市在紅線分區(qū)類型上均保持一致;其他區(qū)域如東北三省，相鄰省份廣東省和福建省、云南省和貴州省等都擁有自己的分區(qū)方法（圖1）。

以相鄰省份云南省和貴州省為例， 其在紅線劃定方式、圖紙成果的表達上均存在一定的差異。

從紅線劃分方式看，云南省是結合地方資源特色和功能需求直接進行紅線分區(qū)，紅線類型也是分區(qū)類型;貴州省則參考《指南》一級分區(qū)標準進行紅線類型劃分，再依據(jù)地方資源特色進行細化分區(qū)（圖2、圖4）。

從成果表達看，如上所述，同樣是反映紅線類型分區(qū)，圖紙表達差異較大;紅線分布圖的比例尺大小不同，拼合時須要重新?lián)Q算，增加了工作量（圖3、圖5）。

1.2.2.2 管控區(qū)的分類分級差異性 為了對納入生態(tài)保護紅線內的生態(tài)空間進行有效保護，提升其生態(tài)服務價值，《指南》要求嚴格按照禁止開發(fā)區(qū)要求對紅線區(qū)域進行建設管控。實際操作中，生態(tài)保護紅線劃定后，各?。ㄊ?、區(qū)）之間并沒有形成統(tǒng)一的管控區(qū)劃分標準。具體表現(xiàn)在以下4個方面：第一，是否進行管控區(qū)分級，如浙江省直接采用負面清單對紅線分區(qū)中的建設活動進行管控。第二，名稱不統(tǒng)一，關于管控區(qū)分級，目前已出現(xiàn)4種稱呼，包括一級保護區(qū)與二級保護區(qū);一級管控區(qū)與二級管控區(qū);一類管控區(qū)與二類管控區(qū);紅線區(qū)與黃線區(qū)。第三，已有保護地體系管控分級納入生態(tài)保護紅線管控區(qū)的等級差異。如江蘇省、湖北省，其風景名勝區(qū)的核心區(qū)均納入本地生態(tài)保護紅線的一級管控區(qū)，而云南省的風景名勝區(qū)全域則劃到紅線的二級管控區(qū)。第四，納入紅線管控區(qū)的生態(tài)空間類型的細化程度差異。如大多省份對生態(tài)保護紅線內一級管控區(qū)都采用正面清單法，并列出準入類型，包括自然保護區(qū)、國家公園等各地已有保護地的核心區(qū)或一級保護區(qū)等。鮮有省份對二類管控區(qū)提出納入標準，目前只有江蘇省、上海市、云南省提出。更多省份對于二類管控區(qū)都選擇排除法，即生態(tài)紅線范圍內，未納入一級管控區(qū)的生態(tài)空間均屬于二類管控區(qū)，如安徽、江西、湖北、貴州等省（表2）。

1.3 差異性的影響

從宏觀角度看，生態(tài)保護紅線劃定方法差異性主要產(chǎn)生2個方面的影響：對省級層面劃定的生態(tài)保護紅線，在全國范圍內拼合成一張圖的影響[4];紅線劃定后，對后續(xù)管理工作開展的影響。

1.3.1 對紅線在全國范圍內拼合的影響 全國生態(tài)保護紅線劃定必須確保各?。ㄊ?、區(qū)）紅線劃定的數(shù)據(jù)、方法、成果相統(tǒng)一，進而才能保障拼合階段“一張圖”的匯總。生態(tài)保護紅線作為國家層面的戰(zhàn)略工程，最終目標是在國土范圍內劃定一條保護重要生態(tài)環(huán)境的控制紅線，必須要求各省級層面劃定的紅線具有等效性。但通過上述差異性的分析比較，不難看出紅線劃定的基準已經(jīng)出現(xiàn)偏差。紅線劃定方式的差異性必定會對未來全國范圍內紅線的拼合產(chǎn)生影響，阻礙一張藍圖目標的實現(xiàn)（表3）。

1.3.2 對紅線劃定后，后續(xù)管理工作開展的影響 生態(tài)保護紅線是生態(tài)文明建設的基礎工程，只有確定科學的空間邊界，才能大展拳腳、對癥下藥。生態(tài)保護紅線管控要求站在歷史的維度去看待利益得失。原則上，紅線一經(jīng)劃定就要嚴格進行管控分區(qū)，嚴格按照既定標準去管理。而現(xiàn)實情況是各地生態(tài)保護紅線范圍內的管控區(qū)設立標準出現(xiàn)了不同方面和不同程度的差異性，這不可避免對紅線的后續(xù)管理埋下隱患，并對基于紅線制定的衍生策略產(chǎn)生一系列影響（表4）。

2 差異性形成原因

通過分析“正面差異”與“負面差異”的特征屬性可知，雖然生態(tài)保護紅線劃分方式差異性在不同方面呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，但究其本質，其形成原因具有一定的共通性[5]。本研究通過深入分析各?。ㄊ?、區(qū)）生態(tài)保護紅線的劃定背景、劃定依據(jù)以及地域屬性，總結出3個層面的原因。

2.1 《指南》本身的靈活性

《指南》作為全國范圍內紅線劃定工作的指導性綱領，明確提出生態(tài)保護紅線在內的系列關鍵詞的內涵定義，但是并沒有明確生態(tài)保護紅線的劃分層級，只是寬泛地規(guī)定了大的分區(qū)類型，這是導致地方劃定生態(tài)保護紅線分類分區(qū)差異性的主要原因。生態(tài)空間內，當測評指標統(tǒng)一時，地方根據(jù)自身的資源稟賦差異、生態(tài)空間格局、已有保護地規(guī)劃體系結構進行劃分層級的選擇，并未導致紅線范圍內生態(tài)用地功能降低、面積減少或性質改變，即不會產(chǎn)生影響紅線的質量。相反，更體現(xiàn)了《指南》的靈活性和區(qū)域的特色性。須要注意的是，當劃分依據(jù)直接沿用原有保護地體系的分類系統(tǒng)時，須要對保護地的資源進行重新測評，必須延用全域統(tǒng)一的指標體系和數(shù)據(jù)標準，否則會與其他地區(qū)的標準產(chǎn)生差異，導致紅線錯劃、漏劃。

2.2 部門缺乏交流，區(qū)域銜接不足

生態(tài)保護紅線概念提出之前，國家和地方已經(jīng)針對各地的生態(tài)資源特點建立了自然保護地體系，這些保護地原本分管于不同部門，歷史遺留問題諸多，包括部門之間信息的不對稱、制度上的漏洞、執(zhí)法上權責不清等。自然保護地體系是生態(tài)保護紅線的劃定基礎[6]，生態(tài)保護紅線的管控區(qū)劃分標準同樣要求與原有自然保護地管理體系相協(xié)調?，F(xiàn)階段自然保護地體系的管理弊端主要表現(xiàn)在2個方面：第一，同一區(qū)域的生態(tài)空間在管理部門歸屬上的問題，如一些生態(tài)敏感的濕地區(qū)域，同時又是珍禽棲息地，在管理權歸屬上，有的地區(qū)選擇單一部門多項管理，有的選擇多個部門協(xié)作管理，有的則設立新的獨立的綜合管理部門。第二，是跨區(qū)域管理上的差異性。由于保護性質的生態(tài)空間大多分布于郊區(qū)或鄉(xiāng)村的連綿地段，很多功能區(qū)會跨越行政邊界，如一些稀有物種的遷移廊道等。這些弊端對劃定生態(tài)保護紅線的影響體現(xiàn)在以下2個方面：第一，同一性質的生態(tài)空間，在不同部門管理下，劃入生態(tài)保護紅線區(qū)域的規(guī)模不同[7]。第二，同一性質的生態(tài)空間，在生態(tài)保護紅線內部的管控區(qū)劃分等級不同。歸根結底，是沒有建立高度有效的溝通渠道，各部門各自為營，區(qū)域之間協(xié)作不足。

2.3 利益導向下的“拿來主義”

各地在劃定生態(tài)保護紅線時，礙于保護與發(fā)展的沖突，在紅線管控區(qū)設立標準上呈現(xiàn)了不同的差異性，這是利益導向下的“拿來主義”所致，“拿來主義”即各地完全延用自己原有保護地體系管控區(qū)分類分級的現(xiàn)象。原則上，管控區(qū)一經(jīng)劃定，就要匹配嚴格的管控措施，這對資源密集型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構體系和部分農村居民社會生活產(chǎn)生了很大的影響。生態(tài)保護紅線劃定之前，云南省、貴州省等西部地區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)一般為觀光旅游和相關的服務型產(chǎn)業(yè)。雖然這些自然景觀很早就被納入到生態(tài)保護地體系中，但是地方政府考慮到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和居民生活工作需求，對原有保護地的管控區(qū)劃分標準以及管控策略并沒有那么明確。紅線完成后，由于未建立有效的生態(tài)服務價值補償機制，如果嚴格按照《指南》的管控要求實施管理，不可避免會對地方經(jīng)濟造成巨大沖擊，同時也會引發(fā)區(qū)域不公平的爭論。因此，資源密集型區(qū)域在進行生態(tài)保護紅線管控區(qū)設立時，主觀上奉行“拿來主義”，最大程度保障地方發(fā)展。

3 措施與建議

3.1 《指南》剛性內容的限定

《指南》作為全國生態(tài)保護紅線劃定方案的指導標準，是約束性和靈活性的統(tǒng)一，各省級層面劃定的紅線，其差異性表現(xiàn)為靈活性的前提是《指南》剛性內容的限定。

3.1.1 指標體系的統(tǒng)一 第一，在國土空間內，建立統(tǒng)一的測評指標體系，落實到地方時，查缺補漏。第二，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，即確定生態(tài)保護紅線區(qū)域和一般生態(tài)空間區(qū)域各項指標分界值或分界區(qū)間，保證不同區(qū)域劃定的生態(tài)保護紅線具有等效性，以便于后期的紅線拼合。

3.1.2 分級標準的統(tǒng)一 指標體系分級標準的統(tǒng)一有2個方面作用：第一，在校驗階段，可根據(jù)分級標準，判斷現(xiàn)有的各類保護地中應劃入紅線范圍的生態(tài)空間。第二，在管理階段，可奠定生態(tài)保護紅線管控區(qū)分級的基礎。管控區(qū)分級是影響生態(tài)保護紅線落地后保護效率的關鍵，只有基于統(tǒng)一分級標準的管控區(qū)才能體現(xiàn)地域公平性。

3.1.3 成果表達的統(tǒng)一 全國生態(tài)保護紅線在一張圖上的拼合，必須要求以省（市、區(qū)）為單位的生態(tài)保護紅線成果表達的一致性，成果表達涉及到關鍵詞名稱和屬性的統(tǒng)一，圖名的統(tǒng)一，圖幅、圖例、坐標的統(tǒng)一以及配套數(shù)據(jù)庫和附錄涉及的表格等細節(jié)上的統(tǒng)一。圖紙和相關文件的前期統(tǒng)一，會很大程度減少紅線在全國范圍內拼合的工作量，減小拼合難度，節(jié)約時間成本。

3.2 建立跨部門與跨區(qū)域交流機制

2018年3月，國務院深化機構改革直指生態(tài)環(huán)保領域，為解決生態(tài)管理工作一直以來的弊端，對原有自然管理部門進行職能整合，新組建了自然資源部與生態(tài)環(huán)境部[5]，與其他地方派出機構一起統(tǒng)一協(xié)調管理和督察工作，保障生態(tài)工程的各項工作順利開展。

生態(tài)保護紅線劃定工作涉及陸域、水域諸多自然管理部門，為了避免保護區(qū)域測評工作重復或遺漏，保證紅線不錯劃、漏劃，就要求做到以下3點：第一，在機構改革背景下，充分明確職責歸屬。對某一生態(tài)空間進行環(huán)境測評時，要求區(qū)域內涉及的所有自然資源管理部門到場，實現(xiàn)信息互通;或建立統(tǒng)一的綜合管理部門，采用捆綁策略，明確權利、職責歸屬。第二，注重跨部門和跨區(qū)域的交流協(xié)商。生態(tài)空間作為一個動態(tài)平衡系統(tǒng)，可制定跨空間交流機制，當遇到需要區(qū)域協(xié)同的工作時，要求提前安排工作進度表，規(guī)定每個階段要完成的任務，包括區(qū)域間材料的交接時間、會議交流時間、成果整理與反饋時間等。第三，在實踐過程中，當面臨同級部門協(xié)商仍難以解決的問題時，應及時上報上級協(xié)調部門，如生態(tài)環(huán)境廳或上級人民政府，保證問題的及時解決[8]，避免相互推脫的可能。

3.3 建立科學的監(jiān)管制度和補償機制

各?。ㄊ?、區(qū)）的紅線劃定后，第一，強制要求進行管控區(qū)分級，一般分為Ⅰ級管控區(qū)和Ⅱ級管控區(qū)，名稱屬性全面統(tǒng)一。第二，根據(jù)Ⅰ級管控區(qū)和Ⅱ級管控區(qū)的保護目標分別采取正面清單法和負面清單法，嚴格管控生態(tài)紅線內的建設活動[9]。第三，為協(xié)調保護與發(fā)展之間的矛盾，對資源密集型地區(qū)的Ⅱ級管控區(qū)建立產(chǎn)業(yè)準入制度和責任追究制度，禁止與紅線主要生態(tài)功能相違背的建設活動。通過科學評估，走綠色環(huán)保創(chuàng)業(yè)之路。第四，創(chuàng)造生態(tài)服務價值與經(jīng)濟效益轉化模式，建立科學量化的補償機制，以緩解地域不公平爭議。

4 小結

生態(tài)保護紅線是保障國家生態(tài)安全格局的最后一道防線，生態(tài)保護紅線劃定方法的差異性研究有利于清除紅線在全國范圍內拼合的障礙，幫助各?。ㄊ?、區(qū)）認清紅線劃定工作中的弊端，有效避免可能導致紅線錯劃漏劃的理念或方法。希望通過差異性表現(xiàn)形式和形成原因的系統(tǒng)分析，保障各?。ㄊ小^(qū)）劃定的生態(tài)保護紅線實現(xiàn)全國范圍內一張藍圖的目標，在一張藍圖的基礎上，更有深度地開展生態(tài)環(huán)境保護工作，更好地進行生態(tài)文明建設。

參考文獻：

[1]周靜璇. 區(qū)域性生態(tài)補償方法及應用——以重慶市為例[D]. 重慶：西南大學，2018.

[2]高吉喜. 國家生態(tài)保護紅線體系建設構想[J]. 環(huán)境保護，2014，42（增刊1）：18-21.

[3]張文國，饒 勝，張 簫，等. 把握劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的八個要點[J]. 環(huán)境保護，2017，45（23）：14-17.

[4]閔慶文，馬 楠. 生態(tài)保護紅線與自然保護地體系的區(qū)別與聯(lián)系[J]. 環(huán)境保護，2017，45（23）：26-30.

[5]劉 冬，林乃峰，鄒長新，等. 國外生態(tài)保護地體系對我國生態(tài)保護紅線劃定與管理的啟示[J]. 生物多樣性，2015，23（6）：708-715.

[6]鄒長新，林乃峰，徐夢佳. 論生態(tài)保護紅線制度實施中的重點問題[J]. 環(huán)境保護，2017，45（23）：36-39.

[7]鄭 華，歐陽志云. 生態(tài)紅線的實踐與思考[J]. 中國科學院院刊，2014，29（4）：457-461，448.

[8]葉亞平，劉魯君. 中國省域生態(tài)環(huán)境質量評價指標體系研究[J]. 環(huán)境科學研究，2000，13（3）：33-36.

[9]鄒長新，王麗霞，劉軍會. 論生態(tài)保護紅線的類型劃分與管控[J]. 生物多樣性，2015，23（6）：716-724.

收稿日期：2019-08-13

基金項目：國家自然科學基金（編號：51978329、51378010、51778364）。

作者簡介：王江波（1976—），男，河南鶴壁人，博士，教授，主要從事綜合防災和生態(tài)城市研究。E-mail：wjb623@163.com。

通信作者：茍愛萍，博士，教授，主要從事生態(tài)城市和韌性景觀研究。E-mail：aipinggou@hotmail.com。