呂添貴 吳次芳

摘要：隨著我國(guó)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)工作的推進(jìn)，體制性障礙已成為影響休耕制度連續(xù)性和穩(wěn)定性的重要阻力?，F(xiàn)行休耕制度試點(diǎn)問題主要集中在休耕政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)矛盾，降低了休耕制度的吸引力;產(chǎn)權(quán)界定與休耕預(yù)期收益模糊，抑制了休耕主體的積極性;休耕市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制欠缺，阻礙了休耕地的維護(hù)和改善動(dòng)力;休耕監(jiān)督與技術(shù)管理制度不完善，影響了休耕地的持續(xù)利用等。從休耕計(jì)劃制定、休耕保障與技術(shù)相結(jié)合對(duì)休耕制度試點(diǎn)進(jìn)行再思考，提出包括構(gòu)建耕地保護(hù)計(jì)劃與休耕計(jì)劃的轉(zhuǎn)換機(jī)制;推進(jìn)多元化休耕保障渠道，穩(wěn)定休耕農(nóng)戶預(yù)期;構(gòu)建休耕推廣路徑，健全監(jiān)督與養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù);休耕制度;休耕主體;休耕地;體制性障礙;優(yōu)化路徑

中圖分類號(hào)：F323.211?? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2020）14-0324-04

人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、后備資源嚴(yán)重不足，是我國(guó)耕地資源的基本國(guó)情[1-2]。耕地資源休養(yǎng)是很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)土地采取休養(yǎng)生息、恢復(fù)耕地地力及農(nóng)田生態(tài)保育的重要手段，休耕對(duì)于解決耕地后備資源枯竭、提升耕地產(chǎn)能、改善耕地生境至關(guān)重要[3-4]。因此，中央政府高度重視，在2016年提出《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》[5]。然而，由于休耕制度正處于推廣試點(diǎn)階段，從制度層面來看，休耕制度僅作為以一項(xiàng)公共政策得以實(shí)際展開，有關(guān)休耕補(bǔ)償制度、休耕保障制度、休耕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、休耕管理制度、休耕監(jiān)督制度等尚不成熟，難以形成有效的休耕治理體系[6-7]。本研究在分析中國(guó)休耕政策實(shí)施存在問題的基礎(chǔ)上，探討休耕政策實(shí)施的體制性障礙，并有針對(duì)性地提出相應(yīng)的對(duì)策措施，以期為實(shí)現(xiàn)我國(guó)休耕制度的有序推進(jìn)提供借鑒。

1 休耕制度實(shí)施試點(diǎn)發(fā)展歷程

作為保護(hù)耕地地力、修復(fù)生態(tài)環(huán)境和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)種植的有效措施，休耕作為一項(xiàng)較成熟的耕地保護(hù)制度已在國(guó)內(nèi)外大規(guī)模實(shí)施。如美國(guó)農(nóng)地休耕項(xiàng)目、歐盟農(nóng)業(yè)共同政策、澳大利亞夏季休耕、加拿大農(nóng)業(yè)環(huán)境健康計(jì)劃、日本農(nóng)田休耕項(xiàng)目以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稻米生產(chǎn)計(jì)劃等[8]。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境脆弱敏感地區(qū)的耕地地力透支、土地污染、生態(tài)退化等問題，中央政府自2016年頒布實(shí)施休耕試點(diǎn)，選取我國(guó)地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、地下水超采區(qū)作為休耕試點(diǎn)區(qū)域，主要分布在內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、湖南省等9個(gè)省（區(qū)），輪作休耕規(guī)模從2016年的41.07萬hm2逐漸增加到2019年的200萬hm2[5]，2020年預(yù)期達(dá)到333.33萬hm2以上（圖1）。為此，大規(guī)模的輪作休耕推廣受到休耕主體的積極響應(yīng)，不僅有效提升了耕地地力，促進(jìn)農(nóng)戶種植理念更新，還可以提高休耕區(qū)域生態(tài)環(huán)境的承載力水平。由于我國(guó)休耕制度仍處于探索期，已有研究從休耕地選取、休耕補(bǔ)償對(duì)象、休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、休耕地管護(hù)和休耕地后續(xù)利用等視角探討休耕試點(diǎn)存在的問題，為科學(xué)辨識(shí)休耕政策障礙奠定了良好基礎(chǔ)[6-8]。因而，休耕政策可作為一項(xiàng)公共政策執(zhí)行，但休耕試點(diǎn)問題存在的背后更多是休耕體制性障礙所帶來的表征。

2 我國(guó)休耕政策實(shí)施存在的問題

休耕作為實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與提升農(nóng)戶耕地保護(hù)積極性的重要工具，具有改善耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境功能的重要特征，既有高度的人工管理的社會(huì)屬性，又兼有耕地地力提升的自然屬性[9-10]。然而，休耕作為一項(xiàng)公共性政策還處于試點(diǎn)階段，休耕制度的推進(jìn)缺乏自發(fā)性，也缺乏宏觀政策的指導(dǎo)和引導(dǎo)，在休耕區(qū)域和試點(diǎn)規(guī)模迅速增加的同時(shí)，伴隨著休耕政策的盲目性和隨意性，表現(xiàn)出種種問題，進(jìn)而制約著休耕政策試點(diǎn)的有序推進(jìn)（圖2）。

2.1 休耕補(bǔ)償類型單一，且區(qū)域內(nèi)休耕補(bǔ)償不均衡

由于耕地具有生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和就業(yè)功能，目前中國(guó)休耕更多的是補(bǔ)償休耕生產(chǎn)功能，方式多以貨幣補(bǔ)貼為主，而對(duì)于生態(tài)功能和就業(yè)功能缺乏補(bǔ)償支持，未考慮農(nóng)戶其他補(bǔ)償形式[11]。同時(shí)，對(duì)于休耕試點(diǎn)區(qū)域，休耕區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)同樣缺乏差異化，如重金屬污染區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別是19 500、12 000元/hm2，而休耕試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境差異明顯，休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏區(qū)域差異，導(dǎo)致補(bǔ)償不均衡，直接影響了農(nóng)戶休耕的積極性與主動(dòng)性[12]。

2.2 休耕補(bǔ)償以財(cái)政補(bǔ)貼為主，且休耕技術(shù)儲(chǔ)備薄弱

為保障休耕的有序推進(jìn)，當(dāng)前休耕補(bǔ)償資金源于中央政府和地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，缺乏市場(chǎng)主體介入機(jī)制，使得休耕資金來源相對(duì)單一，而休耕周期長(zhǎng)且工程量大，尚未將市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制納入休耕計(jì)劃，難以滿足休耕資金的長(zhǎng)期需求[13]。此外，有關(guān)休耕地塊選擇、休耕模式選取、休耕地塊保養(yǎng)、休耕地驗(yàn)收等技術(shù)儲(chǔ)備相對(duì)薄弱，尤其在休耕地大規(guī)模推廣階段，有關(guān)休耕技術(shù)培訓(xùn)等儲(chǔ)備不足，難以滿足未來大規(guī)模休耕的實(shí)施要求。

2.3 休耕農(nóng)戶多為被動(dòng)式休耕，存在閑置甚至撂荒現(xiàn)象

當(dāng)前休耕地試點(diǎn)采取自愿申請(qǐng)?jiān)瓌t，這與當(dāng)?shù)卮甯刹康姆e極性與主動(dòng)性密切相關(guān)[14]。對(duì)于喀斯特地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等休耕區(qū)的農(nóng)戶而言，對(duì)于休耕多選擇偏遠(yuǎn)或不宜耕種的耕地作為休耕地塊，同時(shí)被動(dòng)接受休耕計(jì)劃，缺乏主動(dòng)承擔(dān)改善和維護(hù)地力的動(dòng)力與決心。另外，由于休耕地區(qū)耕地種植收入與支出比較優(yōu)勢(shì)的存在，以及休耕地區(qū)缺乏農(nóng)村勞動(dòng)力，使得休耕農(nóng)戶對(duì)于休耕缺乏改善動(dòng)力，甚至出現(xiàn)閑置或撂荒現(xiàn)象[15]。

2.4 休耕管理水平偏低，休耕監(jiān)督成本較高

休耕地的有效管理是實(shí)現(xiàn)休耕目標(biāo)的重要保證。一方面，休耕地更多是依托農(nóng)戶的自組織行為，基本沿襲傳統(tǒng)的耕地管理方法，缺乏現(xiàn)代化的休耕管理，尤其是休耕周期內(nèi)松土、培肥等過程管理職能不完善，對(duì)于當(dāng)前休耕監(jiān)督依賴農(nóng)戶的自覺性，而休耕管理人員素質(zhì)有待提高。另一方面，依靠過去傳統(tǒng)的監(jiān)督治理手段，政府作為委托人為監(jiān)督代理人所花費(fèi)的非生產(chǎn)性的額外成本，包括監(jiān)督過程中投入的人力、物力和時(shí)間資源，使得休耕監(jiān)督實(shí)際成本更高。

2.5 休耕地后期監(jiān)管滯后，面臨用途轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)

休耕周期內(nèi)的休耕地在后期面臨監(jiān)管乏力，呈現(xiàn)重前期休耕、輕后期管理的特點(diǎn)，對(duì)于完成的休耕地缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致休耕地難以滿足周期內(nèi)的休耕要求。另外，在各類型工商資本下鄉(xiāng)過程中，已恢復(fù)地力的休耕地在進(jìn)行耕地流轉(zhuǎn)過程中，有可能成為下鄉(xiāng)工商資本爭(zhēng)相追逐的對(duì)象，囿于資本的短期性與逐利性，導(dǎo)致休耕地后期面臨用途轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)。

3 制約我國(guó)休耕制度推進(jìn)的體制性障礙因素

制約休耕制度的推進(jìn)，既有資源因素，也有體制因素。其中，休耕處于試點(diǎn)階段，體制性因素占據(jù)重要地位，因?yàn)轶w制因素的缺陷會(huì)抑制優(yōu)越休耕地試點(diǎn)效果的發(fā)揮。綜上分析，休耕政策實(shí)施的主要根源依然是體制上的障礙[16]。中國(guó)休耕制度正處于試點(diǎn)階段，在通過試點(diǎn)認(rèn)識(shí)到休耕制度客觀制約因素的同時(shí)，應(yīng)通過制度創(chuàng)新和體制改革，克服休耕的體制性障礙，以實(shí)現(xiàn)休耕制度的有序推進(jìn)。目前，制約我國(guó)休耕政策實(shí)施的體制因素主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 休耕政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)矛盾，降低了休耕制度的吸引力

為保障糧食播種面積，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)增收，自2004以來我國(guó)實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼等政策，其中中央財(cái)政補(bǔ)貼包含種糧農(nóng)戶保護(hù)直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼[17]。這些以糧食播種面積為主要依據(jù)的直接補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)和農(nóng)業(yè)考核機(jī)制，刺激農(nóng)戶加大土地利用投入強(qiáng)度，極大地提高了農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)積極性與主動(dòng)性。然而，糧農(nóng)補(bǔ)貼以農(nóng)業(yè)種植面積為核算依據(jù)，選擇休耕意味著可能喪失農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，使得休耕政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策出現(xiàn)目標(biāo)沖突[18]，進(jìn)而降低了休耕補(bǔ)償制度的內(nèi)在吸引力。

3.2 產(chǎn)權(quán)界定與休耕預(yù)期收益模糊，抑制了休耕主體的積極性

因承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的頻繁調(diào)整，農(nóng)戶會(huì)認(rèn)為休養(yǎng)后的耕地地力提升帶來的經(jīng)濟(jì)效益可能為其他農(nóng)戶所享有，產(chǎn)權(quán)界定不明晰會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)耕地休養(yǎng)的排斥[18]，進(jìn)而導(dǎo)致類似“公共地悲劇”的結(jié)果。根據(jù)預(yù)期收益比較理論，當(dāng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷符合農(nóng)戶的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益預(yù)期時(shí)，產(chǎn)權(quán)主體才會(huì)采取積極的行為，否則就可能采取破壞性利用行為。因而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在物質(zhì)、制度層面成為我國(guó)實(shí)行休耕制度的制約因素。在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地使用權(quán)缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，有可能造成農(nóng)戶休耕行為的短期化，農(nóng)民可能會(huì)減少對(duì)土地休耕地的長(zhǎng)期投入，減少土地進(jìn)行改良投資和有計(jì)劃的養(yǎng)護(hù)行為等，進(jìn)而抑制休耕農(nóng)戶對(duì)休耕地的投入利用。

3.3 休耕市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制欠缺，阻礙了休耕地維護(hù)和改善動(dòng)力

首先缺乏科學(xué)的休耕規(guī)劃作為宏觀指導(dǎo)，目前大部分地方政府依賴中央政府財(cái)政資金支持，由于休耕周期長(zhǎng)且休耕工程量大，單一的資金來源渠道難以滿足休耕要求，尤其是缺乏市場(chǎng)化的休耕資金補(bǔ)償渠道，直接影響到后期休耕技術(shù)培訓(xùn)、休耕管理人員技術(shù)水平提升的資金投入。同時(shí)，由于休耕補(bǔ)償資金來源單一化，影響了休耕農(nóng)戶維護(hù)和提升耕地地力水平的動(dòng)力。

3.4 休耕監(jiān)督與技術(shù)管理制度不完善，影響了休耕地的持續(xù)利用

由于休耕地缺乏有效的管理與監(jiān)督，而休耕區(qū)域多處于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)或地下水漏斗區(qū)等，使得休耕以后所處的耕地水利設(shè)施缺乏維護(hù)，容易造成休耕結(jié)束以后水利配套設(shè)施面臨無法使用、分散較廣且監(jiān)管成本較高的局面[19]。且對(duì)休耕地出現(xiàn)突發(fā)應(yīng)急自然災(zāi)害缺乏相應(yīng)的復(fù)耕應(yīng)急方案，尚未構(gòu)建相應(yīng)的應(yīng)急職能部門[11]。此外，休耕技術(shù)支撐體系較為薄弱，尤其是休耕科技儲(chǔ)備相對(duì)不足，且休耕區(qū)域類型多樣，在休耕區(qū)域劃分方法、休耕地塊遴選標(biāo)準(zhǔn)、耕地質(zhì)量狀況調(diào)查、休耕技術(shù)運(yùn)作模式、休耕效果評(píng)估體系等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系還不夠完善。

4 推進(jìn)休耕制度有序?qū)嵤┑膶?duì)策建議

4.1 構(gòu)建耕地保護(hù)計(jì)劃與休耕計(jì)劃的轉(zhuǎn)換機(jī)制，完善休耕規(guī)劃體制

首先，將休耕計(jì)劃納入土地利用總體規(guī)劃與土地利用年度計(jì)劃，以便實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃的休耕。同時(shí)，將休耕與土地整治有機(jī)結(jié)合，合理規(guī)劃休耕與土地整治的數(shù)量，將休耕土地分期、分批納入土地整治規(guī)劃中。在土地用途管制中將休耕合法化、計(jì)劃指令化。其次，以市場(chǎng)為杠桿，運(yùn)用機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償、調(diào)整土地保護(hù)費(fèi)用、土地保護(hù)合同等市場(chǎng)手段，運(yùn)用休耕補(bǔ)償與撂荒、閑置賠償及預(yù)期收回的市場(chǎng)手段，將撂荒、閑置土地納入休耕體系。最后，運(yùn)用“誰治理誰受益”的市場(chǎng)手段，將建設(shè)棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地納入休耕體系，并將生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的棄耕土地納入休耕體系。

4.2 推進(jìn)多元化休耕資金渠道，穩(wěn)定休耕農(nóng)戶預(yù)期收益

拓寬休耕資金來源渠道，是規(guī)避休耕實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)與后續(xù)利用風(fēng)險(xiǎn)的重要體系。一方面，拓展資金籌措渠道，建立政府財(cái)政補(bǔ)助與市場(chǎng)付費(fèi)補(bǔ)助相結(jié)合的補(bǔ)助機(jī)制;另一方面，將耕地異地占補(bǔ)平衡與區(qū)域休耕農(nóng)戶的糧食補(bǔ)助、綠色補(bǔ)助等直接經(jīng)濟(jì)損失掛鉤，利用財(cái)政撥款和受益者聯(lián)合建立專門的休耕補(bǔ)助基金。在預(yù)期收益層面，賦予休耕農(nóng)戶優(yōu)先參與權(quán)，優(yōu)先雇傭休耕農(nóng)戶參與土地整治等相關(guān)工作，提高休耕農(nóng)戶生計(jì)，穩(wěn)定休耕農(nóng)戶收入預(yù)期[20];同時(shí)，建立復(fù)耕保險(xiǎn)基金，以賠償休耕周期內(nèi)發(fā)生的耕地災(zāi)毀、水利設(shè)施損壞及休耕到期后因產(chǎn)權(quán)調(diào)整所帶來的損失，從而穩(wěn)定農(nóng)戶的復(fù)耕預(yù)期。

4.3 改革休耕技術(shù)推廣路徑，進(jìn)一步提高休耕政策適應(yīng)性

休耕補(bǔ)償應(yīng)考慮被補(bǔ)償主體的參與意愿，產(chǎn)權(quán)清晰有利于休耕補(bǔ)償取得積極成效，在休耕補(bǔ)償對(duì)象確定過程中，須要結(jié)合實(shí)際確定休耕應(yīng)以承包權(quán)還是以經(jīng)營(yíng)權(quán)為依據(jù)，避免補(bǔ)償對(duì)象與休耕主體發(fā)生錯(cuò)位。另外，在休耕模式推廣過程中，應(yīng)結(jié)合休耕區(qū)域?qū)嶋H狀況，選取合理的休耕模式，尤其是生態(tài)環(huán)境治理式休耕、環(huán)境治理式休耕，因地制宜選擇合適的模式，以適應(yīng)區(qū)域休耕要求;尤其值得注意的是，改革休耕推廣路徑，轉(zhuǎn)變自愿申請(qǐng)的試點(diǎn)機(jī)制，實(shí)行自愿申請(qǐng)與強(qiáng)制申請(qǐng)相結(jié)合的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自愿申請(qǐng)與市場(chǎng)推廣應(yīng)用相結(jié)合，以提高休耕政策的普適性。

4.4 構(gòu)建休耕法律保障制度，健全監(jiān)督和養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制

休耕保障制度還應(yīng)圍繞休耕全生命周期過程展開。一是應(yīng)將休耕農(nóng)戶的短期利益與長(zhǎng)期利益相結(jié)合，以成本效益最優(yōu)化作為政策導(dǎo)向。同時(shí)，休耕項(xiàng)目應(yīng)采取政府手段與市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合，從休耕項(xiàng)目管理、監(jiān)督和信息反饋的動(dòng)態(tài)管理研究入手。二是建立休耕風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)完善休耕過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，為村鎮(zhèn)組織提供休耕風(fēng)險(xiǎn)防范的幫助。三是在推行耕地休養(yǎng)政策時(shí)，應(yīng)該充分考慮在保護(hù)小規(guī)模農(nóng)戶權(quán)益的前提下，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，有利于小規(guī)模農(nóng)戶的退出和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的增加，以提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力水平。四是在農(nóng)業(yè)資源配置方面，依據(jù)作物的生理特性，合理安排休耕套種，實(shí)現(xiàn)土地、降水、光熱、肥料和農(nóng)藥等資源要素的充分利用，還能錯(cuò)開農(nóng)忙時(shí)節(jié)，優(yōu)化勞動(dòng)力配置[21]。五是休耕制度須要加快出臺(tái)約束性的法律法規(guī)，對(duì)休耕補(bǔ)助目的、實(shí)施模式、補(bǔ)助形式和資金管理等給予詳細(xì)規(guī)定。更加重要的是，須要強(qiáng)化休耕地的后期管護(hù)，不斷豐富和完善休耕數(shù)據(jù)庫信息管理系統(tǒng)[22-23]。

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收稿日期：2019-07-31

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金（編號(hào)：71864016）;教育部人文社會(huì)科學(xué)基金（編號(hào)：17YJC630100）;江西省高校人文社會(huì)科學(xué)基金（編號(hào)：GL18242）;中國(guó)博士后基金（編號(hào)：2017M622098）;江西省自然科學(xué)基金（編號(hào)：20171BAA218017）;江西省博士后項(xiàng)目（編號(hào)：2017KY55）;江西省博士后日常資助項(xiàng)目（編號(hào)：2017RC036）;江西省教育廳科技項(xiàng)目（編號(hào)：GJJ160460）;江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（編號(hào)：16GL31）。

作者簡(jiǎn)介：呂添貴（1986—），男，福建龍巖人，博士，講師，主要從事耕地保護(hù)與土地規(guī)劃利用研究。E-mail：lvtiangui@163.com。